“一帶一路”高等教育交流合作的制度供給

制度供給是各國參與“一帶一路”高等教育交流合作的支撐與推動力。中國在高等教育交流合作中存在互聯互通的制度供給基礎不實、制度供給封閉與片面、制度供給主體單一與割裂等不足。基于提供好的制度以支持合作與發展的理念，需要從人才培養制度的人文向度、正義有效的制度供給、企業和高校等多元主體參與等方面采取措施去完善制度供給。

2016年7月教育部發布了《推進共建“一帶一路”教育行動》，這一教育行動也正式啟動了中國參與“一帶一路”高等教育交流合作實踐。制度供給是高等教育國際交流合作的支撐與推動力，用怎樣的制度安排來保證和促進高等教育國際交流合作目標的實現是目前我國參與“一帶一路”高等教育國際交流合作工作的關鍵所在。

一、制度供給對“一帶一路”高等教育交流合作的價值

歷史上，不同的知識背景和媒介導致人與人交往中信息盲區的出現，為了抑阻由此帶來的行為的不確定性，出現了簡單的處理規則和程序，這便是最初的制度。如今，人們已經習慣于制度的存在，甚至有時感覺不到它們對自己產生了影響。《說文解字》里說：“制，裁也，從刀從未，未物成，有滋味，可裁斷，一日止也。”“度，法制也，從又，庶省聲。”［1］當代著名制度經濟學家道格拉斯·諾思則指出，制度是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范……是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”［2］（P3）在新制度經濟學分析框架里，制度已經擁有了豐富的內涵。“供給”一詞來自“供應給養，使不匱乏”。供，具也，給，足也。［3］制度供給是為規范人們的行為而提供的法律、倫理或經濟的準則與規則，是在一定時期內社會所提供的制度數量和質量的總和。［4］它是一種公共產品的供給，主要通過兩種渠道進行，除了正式的組織、機制主渠道外，集體認可是制度供給的輔助渠道。

制度供給是高等教育國際交流合作的基礎資源。高等教育交流合作的運行離不開制度安排。高等教育的快速發展，新的教育合作浪潮的形成，關鍵不在錢，不在人，而在于制度。可以說，一個國家高等教育的發達必源自制度供給的合理與先進。首先，制度供給適當，可以有效支配、增進教育資源，促進教育合作的發展，也有助于實現國家發展的愿望。其次，制度是人力資源要素發揮作用的基礎性要素。高等教育國際交流合作系統中的主導因素是人，制度乃是人的積極性、創造性發揮的決定性因素，它可以約束、擴展、激勵個人的行為。再次，及時、適當的制度供給可以有效應對教育交流合作逆境。人類應對高等教育世界中逆境的重要途徑便是制度供給，而其他任何途徑都必須依賴于制度供給才能得以真正發揮。

制度供給是高等教育國際交流合作的外在條件。制度約束規定了組織運作的范圍，能夠幫助我們理解高等教育交流合作的博弈規則與人們教育交流合作行為之間的互動。無論組織是致力于生產性活動還是非生產性活動，都是制度約束為這些活動提供了激勵結構。這與諾斯提出的“制度總是最重要的”論斷是相一致的。作為高等教育國際交流合作行動的價值指針，制度規約著我國參與“一帶一路”高等教育交流合作的行動界限。制度約束那些高等教育交流合作參與者的行為，使其進入邊界范圍內的預定軌道，通過阻攔其他選擇使其傾向于社會為其預定的選擇并實現這些選擇，最終免于陷入交流合作的實踐困境。作為高等教育交流合作行動的價值指針，制度供給可以整合高等教育交流合作行為，協調多元主體的關系，調節高等教育交流合作某種意義上的契約關系。因為一旦這種關系陷入被破壞的境地，就可能無形中增加高等教育交流合作的非穩定性因素，如此一來，高等教育自覺的喚醒以及交流合作行為就可能因失去制度保障從而難以穩定和持久。與國家法律法規等硬制度不同，習俗雖然沒有明確的章程規定于教育交流合作過程中，卻以一種約定俗成的、默示的方式規約人的行為。那些原生的、正能量的習俗往往能加深相互理解，以對接國際慣例，可以夯實高等教育交流合作互聯互通的基礎。

二、“一帶一路”高等教育國際交流合作制度供給現狀

意識到任何制度安排都具有不斷增長的復雜性，這是制度供給分析的真正起點。認識由復雜性等導致的高等教育國際交流合作在互聯互通制度供給、制度供給格局和供給主體方面的不足，是深入理解和切實實施中國參與“一帶一路”高等教育交流合作的重要前提。

（一）互聯互通制度供給:基礎不實

“一帶一路”教育交流合作的區域政策供給不夠理想。盡管我國已經與沿線國簽署雙邊、多邊和區域教育合作框架協議，制定沿線國教育交流合作國際公約，逐漸突破合作交流的政策性瓶頸。但是這些教育政策溝通仍然以中—俄等雙邊協議為主，多邊、區域教育合作政策溝通要么聯而不通要么通而不暢。除中國—東盟教育合作制度比較完善之外，中國—阿盟、中國—南亞、中國—中歐等區域合作協議不多，與中俄早在1995年簽訂關于互相承認學歷、學位、證書的協議相比，中—阿至今尚未簽訂互認學歷、學位等協議，出現了聯通不足的情況。這些政策溝通不足嚴重阻礙了中國廣泛深入地參與合作辦學、人才培養等教育交流合作工作。

有益于高等教育國際交流合作渠道暢通的制度供給不足。科研合作是高等教育合作的重要渠道。由于歷史、認知、國家安全等因素影響，盡管世界科技發展迅猛，中國支持高校參與產學研結合的跨國研究、國際技術轉移的合作制度方面比較滯后，不利于中國與“一帶一路”沿線國家共同應對經濟發展、資源利用、生態保護等面臨的共同問題與挑戰。俄羅斯“走出去”策略方面值得我們借鑒。俄羅斯自2014年起開始實施的“全球教育”項目，極力鼓勵本國學者和大學生到世界知名大學開展合作研究，為那些在外國著名大學攻讀碩博學位的研究生提供全額資助，并為他們回國工作提供豐厚的條件。［5］同時，我國在科研跨國交流合作中吸引國外優勢資源的制度非常匱乏。這個缺陷不僅導致我國部分高校與俄羅斯合作院校的合作辦學局限于俄語、建筑等專業［6］，還使得中俄在科研合作方面無法集中到俄羅斯最具優勢的基礎學科、核能源、航空航天技術、信息技術等領域［7］。唯有提供相應的激勵政策，才能引導兩國的科研合作向大科學領域傾斜，鼓勵一同參與這些領域的前沿合作，共享最先進的研究成果。此外，盡管校長論壇、教育交流周等教育交流合作渠道已經基本暢通，但是旨在推進高校間多層次、多領域務實合作的國家校長論壇、學術交流平臺等渠道依然狹窄不通。已有的中國—東盟教育交流周、中國—南亞教育論壇和智庫論壇、上海合作組織教育無國界教育周、中—阿“10+1”高等教育合作研討會、中阿大學校長論壇等高等教育合作渠道則長效機制不足。

旨在推進民心相通的高等教育互聯互通制度供給不足。“一帶一路”倡議的根本在于民心相通，而核心在于培養大量了解“一帶一路”沿線國家與地區的復合型人才以及關鍵領域的專業人才，迫切需要加強與沿線國家的人才互通。［8］由于歷史和社會轉型等原因，中俄雙方對高等教育的認知不平衡，這種不平衡主要體現在：我們對蘇聯解體之前的情況非常熟悉，但對解體后的俄羅斯和其他獨聯體國家，多年來停留于局部和淺顯的認識。這種認知上的模糊也出現在中印、中阿等之間。據不完全統計，我國依托高校建立多個東盟研究院和南亞國家研究中心，建立阿盟國家18個研究中心、8個東歐國研究中心。［9］這反映出我國缺乏作為一個崛起中的世界大國應該有的、一種主動了解世界的心態。當我們對這些國家的高等教育研究和語言人才互通出現斷層的時候，這些國家在參與到西方高等教育話語體系后可能出現完全不同的發展情況，可是，中國研究這些國家教育的機構和專家卻寥寥無幾。這種認識上的極度不平衡，不利于中國與“一帶一路”國家高等教育交流合作往縱深發展，不利于交流合作的水平和層次的提高。認識上的不聯不通，將極大地動搖制度供給的基礎。如果這種情況沒有得到緩解，將極易造成沿線國家間的相互理解不足。而部分沿線國對中國研究的情況更加不樂觀：阿盟僅1—2個國家設中國研究中心，南亞一半國家未設中國研究中心，中東歐一半國家未設中國研究中心。中國必須反思已有的制度供給如何激發沿線國對中國的興趣，尤其是中國如何有效開展高等教育交流合作以增強相互理解。

（二）制度供給的格局:封閉與片面

由于“一帶一路”戰略合作主要是以項目帶動合作，高等教育交流合作制度供給模式是在現有合作制度機制的基礎上對區域間的制度進行整合。項目合作往往不僅牽涉宏觀的行動框架，更要有具體的條例和落實措施，這樣的制度供給方能呈現出國家間合作的真實意圖。從人才交流合作這一高等教育交流合作的核心內容來看，盡管教育部發布的《推進共建“一帶一路”教育行動》提供了高等教育交流合作行動框架，但是正式的政府獎學金制度、提升來華留學人才培養質量的保障制度、留學人員管理服務規范等配套制度、相關規定和條例模糊。21世紀以來，數字化教育、網絡課堂的興起促使高等教育機構在全球建立伙伴關系，為高等教育交流合作制度的建設提供了良好的發展背景。但是，中印兩國在教育資源共享、學生流動、語言人才培養等方面存在不足。［10］中以兩國在人才培養、研究合作、創業教育等方面取得實質性進展，但也存在整體合作框架不夠完善、創新創業教育合作薄弱等問題。［11］因此，全面的交流合作制度供給不僅涉及高校運行中的學生、課程設置等方面，更要關注教師、教育理念、管理模式等方方面面。此外，中國的地方高校要從區域性轉變為全球性的升級版結構，獲得更高層次的發展還有很大的距離。這些本就薄弱但很關鍵的制度供給空間非常之大。

與更廣泛、更個性化的高等教育國際交流合作需求相比，我國的留學制度、中外合作辦學制度和高等教育區域一體化合作制度比較僵硬。目前中國在中外合作辦學上有關外資運作的教育類機構，仍然只是在堅持教育主權基礎上，落實互惠互利原則。在國際化人才培養方面，參與留學推進計劃和跨國聯合培養人才項目的高校在區域上、層次上過于集中。無論是校企聯合培養人才項目，還是高校“分段對接”聯合培養人才項目，都是高校根據國家協商選擇符合雙邊或多邊合作的制度規范的前提下，制定出高校國際合作項目管理規定，這種自上而下的制度供給在一定程度上導致高校坐等中央和地方政府的紅頭文件，被動參與國際交流合作。由此，能夠發揮高校積極性的、自下而上的制度供給通道便被阻滯了，便容易形成政府戰略——高校細則——政府吸收高校反饋——政府形成制度的單向性封閉模式。這與高等教育的開放與發展趨勢不符。畢竟，只有靈活的、具有生命力的制度供給，才能真正有助于推進共建“一帶一路”教育行動的目標早日實現。

如果說僵硬是高等教育國際交流合作制度供給存在不夠完美的小毛病，那么不夠開放就是制度供給的大問題。從中外合作辦學來看，中國在新加坡、老撾、泰國、馬來西亞都設立了海外分校，以大學為主的中國——東盟開展的合作辦學項目有一百多個，有2+2、3+1本科項目，也有2+1碩士項目。但是中阿合作辦學局限于孔子學院與孔子學堂，尚未得到廣泛的延伸。中國——中歐僅波蘭開展了8個合作項目。而且上述合作項目以語言合作為主，能發揮大學學科優勢的人才培養和科研合作不足。這些都表明，中國與阿盟國家和中歐國家的教育合作關系建立不夠理想，區域制度間的對話和協調機制不夠充分，導致中阿、中國——中歐整體合作制度格局過小。

中國高等教育國際交流合作制度供給如何避免封閉與單一，走向開放也面臨著諸多現實困擾。《中外合作辦學條例》《中外合作辦學條例實施辦法》尚未將高等教育質量保證納入理論視野和法律框架，在學分、學位、學歷認證及質量認證制度方面停滯不前。而《中外合作辦學暫行規定》《高等教育法》未能根據高等教育發展背景與形勢任務而進行修訂，2016年國家出臺的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》也說明了高等教育交流與合作方面問題的嚴重性。

據加班沙拉勃在《四衛拉特史》自述，他是土爾扈特諾顏和鄂爾勒克第六子博勒渾后代，其父和碩齊，是土爾扈特汗國阿玉奇汗的堂兄弟。本人是額木齊，即醫生，準確說應是一位掌握醫術的僧人。由于阿玉奇汗的要求，加班沙拉勃在1737年完成了本書的寫作，此時距離阿玉奇汗逝世已13個年頭了。1724年阿玉奇汗逝世，導致汗國內訌不斷，與準噶爾的關系也時好時壞，周圍一些部族也不斷襲擾，掠奪土地和居民，俄羅斯也加緊對汗國的控制。《四衛拉特史》即是在這樣的大歷史背景下成書。加班沙拉勃《四衛拉特史》成為流傳至今的唯一一部創作于18世紀中葉的“四衛拉特史”典籍。

（三）制度供給主體:單一與割裂

中央政府是制度供給的第一行動集團，其動員能力和資源配置權力是決定性的。唯有中央政府，而非地方政府、非正式組織決定制度供給的方向進程與安排。國家出于自身的利益追求，通過社會提供“服務——保護”并借助手中的行政力量來實現制度安排。

地方政府并未成為制度供給的實質性力量。地方政府直接接觸中央政府、地方團體和個人，作為雙方聯系的重要中介，最能清晰了解中央、團體和個人的意圖及制度的預期收益，使得制度安排具有一定范圍內的合法性。但是，制度設計中的許多因素是由歷史發展決定的，如果用歷史的觀點可以幫助我們更加充分地認識制度設計。例如，中央政府與地方政府的關系，這些或多或少都是從過去承繼下來的。這種承繼下來的就包括中央集權傳統，這種傳統強化了基層服從的固有觀念和少參與型的行政文化，形成了相對封閉、保守的體系。由于動力不足帶來的是地方政府自身制度供給能力薄弱，這種不足經過危機型（出了問題才急忙出臺補救措施）的制度供給又被雙倍甚至多倍放大。這種制度滯后所造成的制度供給的短期行為，進一步阻礙了地方政府成為教育交流合作制度的主要供給者。當然，由于高等教育合作的投資大、周期長，短期內難見經濟效益，如此高的制度成本，使得地方政府缺乏長遠戰略眼光，不愿改變舊的制度理念。如此一來，地方政府便一味地服從中央政府安排，自愿成為中央政府這一制度供給者的跟從者。

中國行政對高校的過度控制與干預，增加了合作成本，導致高校參與高等教育交流合作的動力不足，發展空間受到擠壓。從高校合作辦學來看，部分高校存在著學歷教育發展不足、專業種類不全、孔子學院所用教材適應性不強、教育科研優勢不明顯等問題。［12］上海等東部大學中外合作辦學獲得深度發展，但西部高校表現為雖有合作項目卻無合作辦學實體機構，效果可想而知。至于非重點院校合作辦學的功利性太強，或盲目跟風或出于經濟利益而違規操作，質量與效益成為空談。面對制度供給主體的單一與割裂，我們需要理解國家和高校不同層面上的制度供給。國家層面的制度供給是帶有法律規范性、指令和指導特點的，例如《留學計劃》及《教育部辦公廳關于加強涉外辦學規范管理的通知》全面指導高校高等教育交流合作事宜。高校應結合自身實際制定出學校交流合作工作實施細則和支持舉措，切實實踐科研交流、留學生培養、中外合作辦學等項目。

三、“一帶一路”中國高等教育交流合作制度供給的彌補路徑

高等教育交流合作是以人才培養為核心的，其制度供給也應集中于彌補現有不足，提供好的制度以支持合作與發展，實現人類共同利益。這也是中國 “一帶一路”首倡者肩負創新國際合作體系的大國責任的一個體現。

（一）制度供給的人文向度:面向成長中的人

正是因為人們容易忽視或輕視教育制度中存在的某些缺陷和不平衡狀態，而全球化、信息化時代給現代人帶來了諸多的挑戰，我們需要回到人的起點來思考高等教育交流合作的方向與切實的制度路徑。制度設計者真正要關心的是異地留學、出國留學、海外辦學的真正意義，關心此時此地交流合作對教師學生的一生意味著什么，關心我們跟這些教師學生共同的努力究竟具有怎樣的機制。因為，人只有通過教育才能成為人，除了教育從人身上所造就出的一切外，人什么也不是。［13］(P5)“人不讀書，不能成人。”在交流中學，合作中學，也應如此，其最終指向的是成人，制度所指向的正是這種理想。從制度與人存在的內在性和緊密性的關系來看，追求人性完滿是高等教育交流制度的主流取向。追求人自身完滿存在的訴求激勵人們在與他人交流之中不斷打破自身發展局限來促成個體人性的完滿，從而活出生命的理想狀態。

以人性完滿為取向的制度供給，促使那些參與“一帶一路”高等教育交流合作的每個人，總是在對人之為人的親近、感受和理解中建構出自我的完滿人性，總是在感受他人、他族文化的過程中建構和豐富自我的內涵。不僅“成人”更要“成己”是高等教育交流制度供給的更高價值。好的制度是讓人不是成為物，也不是成為他人而是成為自己的制度。因此，從人的視角出發，從世界人類的視角出發，從整個人類與包羅萬象的整全出發認識教育交流合作世界，去塑造具有生命自覺意識的精神，這正是高等教育交流合作人才培養制度的起點。

當然，“成人”的價值高度上的制度供給，才能形成一個整體的、更好的制度供給系統。這種價值最終要落實于正式制度的人文滲透與非正式制度的人文引領。正式制度的人文滲透，體現在高等教育交流合作的規劃、框架、公約、協議、大學章程等等制度供給的每個細節之中的人文關懷。教師人才交流、國內外訪學制度、海外留學制度，如何能讓交流合作觸動每個參與者的靈魂，喚起個體靈魂的自我生長。那些傳統的社會文化習慣與意識形態的非正式制度的人文引領也不容忽視。高等教育交流合作促使個體在其經歷的他族文化——歷史——社會的世界中，展開自己的生命，并在這個世界中人與人獲得共通性，開啟生命的新意義。人活在一個異常廣闊的人與人的關聯結構之中，滲透著人文關懷的制度往往粘合了不同的生活方式、眾多家族的成員及眾多祖先的后代。對于所有已經、正在或將要以各種方式與高等教育交流合作發生關聯的人，從“成人”的視角探索他們的存在，抵達他們的人性，進入他們的日常生活和精神生活。如此，制度便促使人們與這些用不同方式思想著、感受著美和高尚情感的人進行交往，也能激發和引導他們的自我發展之路。

（二）多元主體的全面參與:政府、企業、高校、專業協會、非營利性組織

首先，地方政府可以突破自身局限性，率先開展高等教育交流合作制度設計與安排，發揮橋頭堡作用。應制定相關法律法規對高等教育交流合作提供法律保障并應用稅收優惠、財政補貼等方式鼓勵地方政府參與教育交流合作，鼓勵其成為國際交流合作工作實施細則等的制度供給者。尤其是西部省區有著特殊的歷史和人文優勢，能夠克服語言、宗教、習俗等障礙，可以率先擔負起高等教育交流合作的重任。除積極制定地方教育走出去行動計劃，開拓地方機構培訓辦學、留學市場空間，以對接教育部行動計劃外，地方政府的制度設計者更應協調與優化地方資源，為搭建海內外新平臺和指導企業的高等教育交流合作實踐提供制度保障。

其次，充分考慮中國高校實際，引入有序競爭機制以推動高校主動參與“一帶一路”教育行動。“一帶一路”為高校學科發展帶來了機遇，可以在引進他國先進、發展成熟而國內高校空白或新建學科合作等方面進行規定。除了引進外，高校更要著力于走出去的制度供給，鼓勵大學生出國留學、加大教師選派的支持力度，將自己的優勢學科加快教育輸出，將國內領先水平的農業、能源、工程等學科建設向研究生學歷延伸。合作是突破口，在留學市場和合作辦學方面制定雙邊、多邊的合作制度和運行機制。這些高等教育交流合作活動均需要高校這一制度供給主體的積極參與，有必要擴大高校交流合作的主動權。中央政府、地方政府和高校劃清權限，通過權力清單明確政府與高校權利行為的進退邊界，實現自主權得到落實與執行，政府宏觀管理，學校自主招生，學生多次選擇，建立高校聯盟等促進高校合作發展，滿足高校參與交流合作方面的優勢互補、資源共享、提高辦學水平和競爭優勢等現實需求。

最后，通過完善制度機制和鼓勵性政策吸引專業協會、教育企業、志愿者組織等積極參與高等教育的國際交流合作。培育和發展國內教育非營利性組織，完善購買服務、市場調配等制度規定，制度供給者更要敏銳地捕捉企業和個人參與交流合作的需求，從教育服務貿易準入制度、爭端解決機制等市場規則的完善，推動教學儀器等企業和個人依法參與中外合作辦學、合作科研、涉外服務等高等教育交流合作活動。企業與學校一起走出去方面的制度供給，必能促進人才培養、科技創新和成果轉化，積極服務“一帶一路”倡議的實現。通過各種鼓勵性政策吸引國內的各種基金會等社會組織為合作提供資金和智力支持，推動高校聯合會、教育專業協會、志愿者組織等參與高等教育的國際宣傳、語言教學、技術培訓等各個環節。除此以外，吸引外國非營利性組織和國際華人團體等專業組織在華投資培訓基地，從制度上大力支持社會機構和專業組織投身于中國教育對外開放事業，活躍“草根”性質的民間國際交流合作。

（三）有效的制度供給:正義與公平

建立能克服功利取向、促進高等教育交流合作健康發展的科學制度，建立能彰顯公平正義的制度。羅爾斯說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［14］（P3）正義的制度意味著制度約束和保護下的個體都是自由和平等的。我們有義務像關注富人那樣關注窮人。制度供給者要關注“一帶一路”沿線國家中的貧窮國家和戰亂國家，向這些國家提供留學獎學金制度，建立和完善司法援助與救助機制，規約人員、圖書等援助和交流，將中國文化帶到“一帶一路”沿線各國民眾，尤其是對“一帶一路”教育行動中獲益過少的國家實施補償性制度。通過撥款給地方政府，用以推行“漢語援助計劃”，推動高校、教育機構對這些國家進行教育援助和教育交流，派遣教師、贈送教材資料等，接受這些國家留學生和訪問學者，鼓勵高校增加這些國家的歷史、政治、文化等課程。歸根結底，彰顯公平的制度必須設立習俗以使他們正直，安慰他們的靈魂，否則不可控制和敗壞就會接踵而至。

從一般理論來講，制度供給分析可提供一種特定的洞察力，以揭示高等教育系統的功能，揭示高等教育系統內外力量的相互關系，也能為決策者提供有實際意義的信息。但是，高等教育系統的內在復雜性和“底部沉重”性質，將加大制度供給分析的難度。正是如此，才需要我們一如既往地堅持探索，提供更多樣化、更復雜的答案，幫助形成制度供給的正確觀點，指導制度供給的實踐。