浙江永康民房被政府強拆法院判決行政行為違法

本刊記者/曹靜

方巖風景名勝區是浙江省聞名的十大景區之一，丹霞地貌是文人筆下的世外仙境，胡公文化至今具有極強的號召力、影響力。

方巖風景區附近的村民向記者反映，在沒有國有土地房屋征收公告、集體土地征收公告等法定必備文件的情況下，他們將被整體搬遷。如有人抗拒搬遷，將被實行“株連”：親戚中有人當教師、公務員的，約談（每周單位領導約談一次）；有做工人的，停崗。任村黨支部書記的，免職；任村干部的，發橙色、紅色預警；做商戶的，營業執照到期不予年檢、不辦理……

在當事人提起行政復議期間，他們的房屋遭到強拆。2017年12月6日，浙江省永康市人民法院行政判決書（［2017］浙0784行初40號）確認被告永康市方巖鎮人民政府于2017年9月4日下發的《限期拆除通知書》行為違法。

村民不滿拆遷提起行政訴訟

75歲的程香仁，每天早晨都會到方巖風景區橙麓村壽山坑的一個地塊上，與還住在這里的幾位鄰居聊天。5個多月前，她的房子還在這里。

截至2017年11月，方巖風景區橙麓村、巖上村、巖下村沒有搬遷的居民還剩下8戶，程香仁、黃安慶、程新忠、黃俊武等人的房子，在空曠的拆遷區內彼此守望，成為最后的“集體釘子戶”。

如今，他們的房子已被拆除。程香仁等人不同意拆遷的焦點問題有兩個，一是被拆遷的土地到底是屬于國有土地還是集體土地？為什么沒有國有土地房屋征收公告、集體土地征收公告等法定文件？二是國家批復的整治方案是否要求整體搬遷？“前一個問題，關系到對我們補償標準的計算方法。后一個問題，關系到我們對此次搬遷的知情權。這兩個問題沒弄清楚，我們不會糊里糊涂地同意搬遷。”程香仁說，他們從一開始，就一直在理性維權，沒有一個人向相關部門提出過具體要求，只是希望依法依規，按照國家批復的整治方案執行搬遷，并得到合理補償。

2017年5月27日，方巖鎮政府向程香仁下發了《收回土地使用權通知書》，限于2017年6月20日前完成房屋騰空，交回土地。

7月11日，程香仁向永康市政府提出行政復議申請，請求撤銷方巖鎮政府作出的《收回土地使用權通知書》。

7月17日，永康市政府以《行政復議案件受理通知書》（永政復字[2017]第51號）決定予以受理。

7月25日，令程香仁沒想到的是，在行政復議期間，方巖鎮政府工作人員及身穿警服的巡特警一行強行將自己的房屋拆掉。

9月30日，永康市政府作出行政復議決定書（永政復字[2017]第51號），撤銷方巖鎮政府作出的《收回土地使用權通知書》。

其間，8月3日，村民黃安慶、程香仁、丁愛月、黃俊杰、黃俊武等10人轉而選擇向金華市中級人民法院提起行政訴訟，請求依法確認被告（方巖鎮政府）對原告在內的巖上村、巖下村、橙麓村房屋實施的征收行為違法，并責令被告采取補救措施立即停止征收工作。8月28日，金華市中級人民法院受理了案件。

自愿搬遷實為強制搬遷

程香仁、黃安慶等都是方巖風景區附近村莊的村民。十年前，作為浙江省重點工程的方巖風景區綜合整治工程啟動。按照《方巖風景名勝區原“四村”整治方案》（下稱《整治方案》）與浙江省住建廳的批復，綜合整治工程涉及村56%的房屋需要拆遷，44%的房屋需要保留、修繕、恢復。

2008年10月31日，浙江省人民政府令第255號公布《浙江省方巖風景名勝區保護管理辦法》。2016年2月15日，住房城鄉建設部批復要求：“認真落實《總體規劃》確定的分級分類保護要求，按照劃定的一級、二級、三級保護區范圍，嚴格執行相應保護措施、建設控制要求和環境保護標準。嚴格保護風景名勝區內的文物古跡、地貌景觀、歷史建筑等資源，特別要加強對丹霞地貌、洞穴佛寺、五峰書院等重要資源的保護管理，維護風景名勝資源的真實性和完整性。嚴格控制景區內旅游服務設施數量、用地和建筑規模。做好規劃設計，做到建筑風格與景區環境相協調。要做好城鄉規劃與風景名勝區規劃的協調銜接，控制居住區規模，妥善處理村鎮建設、農業耕作、居民生產生活與景區資源保護利用的關系。加強景區旅游市場整治，引導景區居民有序從事旅游服務。”可見，國家在方巖風景區總體規劃中，不只是保護，而是再造融通歷史和當下的活態鄉村生活。

“政府在沒有征收公告的情況下，就下令整體搬遷，還美其名曰自愿報名，其實采取了很多威脅手段。很多村民是迫于壓力，無奈之下搬走。這個院子是我們家的私宅，還是浙江省文物保護單位，在44%范圍內。從2013年，我就打電話給永康市文物局要求修繕房屋，一直沒給我答復。”村民程新忠說。

據村民提供的2016年5月16日方巖風景區綜合整治會議錄音整理材料顯示，會議由永康市委常委、副市長程學軍主持，方巖鎮鎮長盧宇煜作工作部署稱：“黨員干部，包括三個村在內機關單位的公職人員，農村的黨員干部，目前在單位的公職人員，市紀委牽頭召集其所在單位一把手會議，進行組織談話，相應的措施也要跟上。在村里的黨員干部，三委以上干部，黨員有13人鎮里前期已經發了紅色預警，明確6月20日前思想做不通的黨員的組織關系轉到鎮里，在鎮里加強教育。都已經發了正式預警，到時候對黨委工作不支持，對方巖整治工作不支持，在換屆選舉，市里很明確規定即使村民選你，選上了，也不能當選。市里明確要求方巖整治是要整體搬遷，對核心景區，對老村相關經營營業執照不再做了，按照上面相關政策，已做的執照到期不再做。應該講2016年基本上都到期了，工商部門和市場監管部門要進行監督……”

程香仁說，因為自己不愿意搬遷，在永康市農林局工作的兒子被單位領導多次約談，就連遠在外地政府部門工作的孫女也受到“牽連”。

“這是鎮政府給我的答復，寫得清清楚楚。說方巖綜合整治采用自愿報名、分批安置的方式，并嚴格按照實施細則來征收安置，房屋補償費是按最新標準來補償……實際上，根本就不是自愿，我因沒搬遷，就被暫停了景區的工作。”村民黃安慶說。

黃安慶提供的2015年8月21日的通知顯示：“為配合方巖景區綜合整治工作，加快搬遷進度，根據上級精神，要求以下人員務必于9月20日前上交權源簽訂協議，否則，自9月21日起暫停原崗位工作。”通知涉及20人，落款單位為方巖風景區投資經營有限公司。2016年7月19日，該公司又下發了一份通知，同樣是未拆遷人員暫停原崗位工作，涉及5人。

巖上村黨支部書記周永東，因父母不想搬遷，被方巖鎮免去職務。不僅如此，由于黨籍關系被方巖鎮政府遷到鎮里，周永東無法參加2017年村委領導班子的競選。

在1966年至1985年期間擔任橙麓村黨支部書記，今年83歲高齡的程來朝講，他本人因在工作中不配合方巖綜合整治工作，鎮黨委向他下發了紅色限期改正通知書。

綠耕堂（推薦文保單位），這座有兩百年的歷史建筑，見證著程氏后人的變遷。“這是我爺爺的爺爺建造的房子，前面9間有180年，后面相連的院子有13間，已經有200年歷史。政府說保留，嘴上講讓村民自愿（搬遷），其實是變相壓迫，你不自愿也得自愿。”82歲的程關林說，他的兒子是村里的干部，雖然房子是祖輩的心血，但總不能讓兒子作難。

2016年8月，橙麓村村民盛葉青向永康市市場監督管理局申請政府信息公開，要求公開方巖景區內個體工商戶不予登記的相關依據。

針對村民們反映的情況，永康市委常委、副市長程學軍稱，“所謂的工作人員，本身就是照顧（方巖風景區）下面三個村的臨時就業人員。進景區工作的都是稍微有點關系照顧進去的，那我照顧其他人也可以，并不是說你有關系就非要照顧你，現在工作（搬遷）你不配合就先停掉，其他人頂上去。至于（周永東）村干部被免職，黨員要起帶頭作用，按理說你是黨員，安排的工作，你不配合不支持當然要免。”

周永東說，方巖風景區綜合整治工作是遵循自愿原則，他不能違反政策規定把自己的意愿強加給村民，也不能左右村民的意志。

“陽光搬遷”無視民意為體現成績做虛假宣傳

據永康日報報道，2009年11月19日，方巖核心景區村落搬遷建設工作就吹響了攻堅號角。時任永康市市委書記徐建華要求確權、補償、安置等一系列工作都要陽光操作，張榜公布，讓拆遷戶有知情權、參與權、監督權、表決權，維護好拆遷戶的生活權、收益權、發展權，同時要做好優質服務，嚴把政策，廉潔奉公，實實在在做人，清清白白從政，踏踏實實做事。

“2008年—2009年期間，曾做過18歲以上村民關于搬遷、拆遷綜合調查，巖上村和壽山坑自然村的調查結果有90%的人是不同意搬遷、拆遷，要求按照《整治方案》進行老村莊改造。時任永康市市長盧躍東也在工作報告中提到：本屆兩大拆遷，一個事關城市建設，一個事關‘商旅大市’戰略的實施。解放街拆遷當初調研時是90%以上要求拆遷，而方巖搬遷開始時是90%以上的人反對。”程新忠說，他專門咨詢了律師，我國《憲法》《物權法》《村民委員會組織法》等法律，都賦予了村民民主自治的權利，涉及土地、宅基地等事項必須經村民大會討論決定。他質疑90%以上村民反對的拆遷工程怎么能強行實施。

方巖景區管理局副局長呂振榮回應稱，（村民）反映當年調查時83%以上的人不同意搬遷的問題不存在。當時根本沒到村民中進行調查。至于在沒有調查的情況下得出結論，目的是為了做宣傳。記者隨即詢問是否為虛假宣傳，“其實有一點是這樣，就沒有走過調查程序，好像媒體上宣傳過，那是時任領導的事情。”呂振榮稱。永康市委常委、副市長程學軍接著說道：“為了體現成績。”

“整體搬遷”原是瞞天過海村民簽字上演“亡者歸來”

據呂振榮講，“剛開始的可研報告批復是《整治方案》，后來為什么改成整體搬遷，是因為指揮部建立之后，征求兩委及村里意見的基礎上，認為在老街上的那些住戶其實都是比較困難的，新的房子造不起，因為景區的規劃限制，不能批基（宅基地）已經很長時間，這是萎縮性保護。在這種情況之下，經過登記發現，要保留下來的那部分老房子的村民是最需要最迫切想搬遷的。不想搬遷的都是那些得到利益者（雙舟線兩側的居民）。鑒于這種情況，就得一刀切。所以才出現（整體搬遷）這個字眼。”

依據《國家級風景名勝區規劃編制審批辦法》第二十一條規定：經批準的國家級風景名勝區規劃不得擅自修改。確需對經批準的國家級風景名勝區總體規劃中的風景名勝區范圍、性質、保護目標、生態資源保護措施、重大建設項目布局、開發利用強度以及風景名勝區的功能結構、空間布局、游客容量進行修改的，應當報原審批機關批準；對其他內容進行修改的，應當報原審批機關備案。違反本辦法規定，風景名勝區規劃組織編制機關或者風景名勝區管理機構有下列行為之一的，由上級地方人民政府或者主管部門責令改正，并依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

據記者了解，2016年，搬遷到安置區的村民，在建房時和被征地雪塘村村民發生過沖突。雪塘村村民胡來好稱，雪塘村被占地村民認為方巖核心景區村落搬遷建設工作指揮部等單位以景區農戶遷建需要為名，損毀農田，而且該項目用地報批資料中土地征收村民代表會議紀要造假，村民盧金女在2008年已經死亡，然而在2009年、2010年、2011年的會議紀要中竟然有盧金女的簽字。

浙江國土資源廳執法監察局以浙土資執法督[2013]9號文件對要求依法查處永康市方巖核心景區村落搬遷建設工作指揮部土地違法行為進行了督查，提出意見：責令金華市國土資源局對永康市國土資源局有關工作人員在用地報批中弄虛作假，隱瞞雪塘村雙塘、春墳地塊已動工情況問題，依法、依規作出處理。

永康市國土資源局的工作人員向記者提供了金華市政府對永康市11個鄉級土地利用總體規劃做的批復（金政發[2011]12號）。該工作人員指著規劃圖中安置區的范圍說：“不存在占用基本農田，為了配合方巖風景名勝區綜合整治工程，已經調整總體規劃，可以滿足安置區土地指標。政府從人力、物力、財力上沒少花費。2017年就沒有這么多土地指標給安置區了。”

永康市國土資源局副局長陳景輝接受記者采訪時說：“關于會議紀要中盧金女簽字的情況，是由金華市國土資源局調查的，我不太清楚。”

永康市國土資源局有關工作人員在用地報批中弄虛作假，隱瞞雪塘村雙塘、春墳地塊已動工情況的目的是什么？

據了解，金華市國土資源局對永康市國土資源局有關工作人員在用地報批中弄虛作假等問題的處理情況至今沒有公開。

“三個確保”承諾難實現搬遷民眾負債建房

《整治方案》啟動之初，永康市政府就有“三個確保”的承諾：確保當地村民群眾的正當利益不受損害；確保搬遷后絕大多數村民的收入有明顯提高；確保搬遷后村民的子孫后代能夠安居樂業。

79歲的程濟民，是推薦文保單位老仁昌旅社的傳承人。他說：“方巖有其特殊情況，就‘先拆房后安置’這一做法，他們普遍感到難以接受，而且方巖有一批靠山吃山的經營戶。‘食胡公，用胡公，丟了胡公叮噹空。’經營戶不僅關心拆遷與歇業的補償，更關注今后是否有生意可做，目前看安置區商業街情況，他們的經營就成了問題，希望能在改造‘明清一條街’中將商業功能一并容納進去，如果讓他們就近搬遷經營，對拆遷就比較容易接受了。”

由于新房子在建造中，74歲的程壽岳還住在老房子里。他的老伴見到記者一直念叨著：“（安置區）沒有地，種不了菜，水要4元/噸，電要1元/度。房子造不起來，兩層補償的錢就用沒啦，總的要差160多萬呢，年紀大了沒辦法呀！只能讓兒子去貸款。”程壽岳指著院內的兩棵樹說：“那棵金桂和下面的羅漢松都已經有百年了，可是政府一棵樹只給50元。將來還不上貸款只有賣房子。”

2017年3月25日，一年一度的公祭永康程氏始祖程楷公大典舉行，在祭祖儀式上，記者遇到巖上村黨支部成員程天真，他是第二批搬遷到安置區的村民。程天真說：“房子造下來，哪里還有錢，政府是不管老百姓死活的。造房子需要上百萬，很多人都是造不起的，也有很多是負債造起來的，有的欠幾十萬，大部分是銀行貸款或是私人借貸。”

特色歷史建筑遭破壞文化村落保護刻不容緩

位于橙麓村、巖上村、巖下村三個村莊內的36處民國時期浙江省政府機構暫駐地，均是浙江省文物保護單位，之前商業老字號云集，旅社、雜貨店、宗祠遺存眾多。如今，不少地方已人去房空。

“人都搬走了，誰來看護這些宗祠？”程氏宗祠志愿守護者程永興指著毅菴公祠（紹常祠堂）的外墻告訴記者，墻上的洞是拆遷時破壞的，屋瓦也是拆遷時毀掉的。房子有人住的時候都還好，現在里面很多明清時期的木雕窗戶和木雕飾品，或被賣掉或被偷走。

據明正德《永康縣志》記載，巖下老街一邊是香火旺盛、佛道合一的方巖山，一邊是家家戶戶做生意的程氏后人。程氏子孫在方巖山下生息繁衍了七百多年，巖下村成為了一個極具特點的血緣村落。

“巖上、巖下原是一個村，是不可多得的文化遺產，也是不可再生和不可復制的珍貴歷史文物資源，政府理應依照《文物保護法》和《浙江省文物保護條例》加強保護。這是對歷史的尊重，是留住文化的根和魂。”程永興說。

2016年6月，人民日報以《保護古村落，不是留空殼》為題，報道了作為全國第一個在全省范圍開展歷史文化村落保護利用工作的省份，浙江近4年來投入30多億元，先后啟動172個歷史文化村落重點村、868個歷史文化村落一般村的保護利用項目。報道中，浙江省社科聯副主席邵清說：“古村落保護不僅僅是修復、保護古建筑，最根本的是要保護‘留得住鄉情、記得住鄉愁’的鄉村生活，再造融通歷史和當下的活態鄉村生活。”時任浙江省委副書記王輝忠表示，不能讓歷史文化村落只留下一個“空殼”。為了避免走入“貧窮落后留不住村民，商業開發容不下村民”的怪圈，歷史文化村落保護利用更應看見“人”這個因素。

程來朝說，“我們祖祖輩輩生活在這里，方巖是我們的圣地，60年代時，胡公廟毀損，是我帶著村民修建好的，1991年為修建劉英烈士紀念館，程氏宗祠被有關部門強行拆除，至今仍未恢復。各家族的歷史、文化以族譜、宗祠、族風、族規、家訓的方式通過宗族各種活動得以傳承的同時，宗族文化的價值與權威也一代代地傳承下來，如今，程氏后人、周氏后人依然重視每年來橙麓、巖下街一帶祭祖。現在讓我們搬離，我們感情上接受不了。”

方巖風景區綜合整治工程中，將“小橋流水人家”的古村活力留下來，將“曖曖遠人村，依依墟里煙；狗吠深巷中，雞鳴桑樹顛”的傳統村落特色延續下去，面臨著怎樣的難度？

2017年12月6日，記者在浙江采訪時，永康市人民法院對黃安慶等人提起的行政訴訟下達行政判決書，認定被告（方巖鎮政府）行政行為違法。判決確認被告方巖鎮政府于2017年9月4日下發的《限期拆除通知書》行為違法。