充分履行公益訴訟職能在“污染防治攻堅戰”中貢獻檢察力量

文/馮紹偉

背景：鄰水縣是年出欄100萬頭以上生豬的養殖大縣，80%的養殖場遍布在“兩河流域”（御臨河、大洪河）沿岸，2016年環保督察風暴來襲，鄰水遭受了前所未有的挑戰，“兩河流域”畜禽養殖污染被作為督察重點問題要求整改。鄰水縣委、縣政府立足美麗鄰水建設，耗費1個多億，歷時2年多關停“兩河流域”沿岸600余家養殖場，拆除圈舍面積50多萬平方米，對“兩河流域”畜禽養殖污染進行深入治理，水體污染得到有效防治。然而，部分關停拆除的養殖場未按照規定對被占用的農用地復耕復墾，拆除后的建筑垃圾滿地堆放，河水雖然清澈了，但沿岸土地卻遭到了“污染”。針對“兩河流域”畜禽養殖污染治理遺留的問題，鄰水縣人民檢察院黨組通過深入分析研判，以公益訴訟為切入點，啟動專項監督工作，主動融入縣委中心工作大局，服務縣域生態文明建設，補位縣域綠色發展和生態環境治理工作。

成效：2018年2月以來，鄰水縣人民檢察院圍繞縣委“加快綠色發展建設美麗鄰水”的決定，開展“養殖設施農用地復耕復墾檢察監督專項行動”，歷時150個工作日，覆蓋全縣30個鄉鎮，600余家養殖場，公益訴訟訴前程序立案12件，發出檢察建議24份，督促復耕、復墾農用地10萬余平方米，助推該縣“兩河流域”畜禽污染治理工作走向徹底，在“污染防治攻堅戰”中貢獻出了檢察力量。

經驗做法：2017年7月，鄰水縣檢察院發現該案線索后，立即啟動了初查程序，對全縣圈舍面積1000平方米以上的養殖場抽樣調查，發現30%以上未能按照要求復耕、復墾。因該情況涉及30個鄉鎮，600余家養殖場，為確保監督實效，該院在充分分析論證后，充分吸取“長白山”“伊通河”等治理工作經驗，結合縣域實際精心制定了“養殖設施農用地復耕復墾檢察監督專項行動方案”，采取“點上監督、面上推動”的工作思路，以個案監督“五精準”、面上推動“五同步”的工作方法，深入推進“養殖設施農用地復耕復墾檢察監督專項行動”。

“五精準”確保個案監督質效

一是精準確定責任主體。根據廣安市行政檢察“3+4+2”工作辦法，首先確定監督對象。根據縣委、縣政府工作安排，“兩河流域”畜禽養殖污染治理工作的牽頭單位為畜牧局，環保、水務、國土等單位配合。專項監督行動啟動后，鄰水縣檢察院收集了大量的涉及養殖設施農用地的法律法規和相關部委的文件，認真梳理了畜牧、環保、國土、水務、農業等相關部門的職能職責，根據《土地復墾條例》《國土資源部、農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》鎖定縣國土局在養殖場關停拆除后土地復耕、復墾方面負有主要的監督職責，相關鄉鎮未落實好復耕復墾的主體責任，共同致使設施農用地未能恢復農用功能和用途，造成公共利益受損。

二是精準確定立案范圍。通過前期大量的走訪和精細初查，檢察院發現全縣有250余家養殖場未按照要求復耕復墾，分布在“兩河流域”沿岸的30個鄉鎮內，面對這一情況，在立案范圍上進行了深入考量后，確定重點監督的原則，對全縣圈舍面積1000平方米以上、緊鄰河道、復耕復墾難度大的12家養殖場進行公益訴訟訴前程序立案監督。被立案監督的12家養殖場涵蓋了“兩河流域”沿岸的所有大鎮，分布在“兩河流域”不同節點，形成了一張全覆蓋的網絡。

三是精準發出訴前檢察建議。檢察院立案后，進一步跟進調查，詳細收集了每個養殖場的工商登記、土地租賃合同等證據，向畜牧局了解了每個養殖場未能復耕復墾的根本原因，對每個涉案養殖場以“無人機”航拍取證等方式進行證據鎖定，并走訪周邊群眾，逐一了解復耕復墾存在的問題和困難，在取得充分證據后，向縣國土局和相關鄉鎮分別發出了針對性的訴前檢察建議，要求縣國土局對復耕、復墾工作履行監督管理職責，要求鄉鎮對復耕、復墾工作履行主體責任。

四是精準約談責任主體。訴前檢察建議發出后，縣國土局和部分鄉鎮分別反映工作開展困難，復耕復墾存在很多問題，如復耕復墾后面積變小、土地肥力不足、群眾失去租金收益等。針對該情況，鄰水縣院啟動《鄰水縣行政檢察監督案件約談暫行辦法》，對國土局執法大隊長和個別工作推進緩慢鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長進行提醒約談，闡明該項工作的重大意義，對存在的問題和癥結分析研判，并結合客觀情況提出切實可行的工作建議。同時，向約談對象明確，如果不嚴格落實檢察建議，將納入領導干部個人執法檔案。

五是精準復核復耕復墾效果。訴前檢察發出后，縣國土局和相關鄉鎮及時進行了回復，均表明已經落實了復耕復墾工作。為了確保監督不走形式、不走過場，逐一對回復情況進行符合。在復核工作中，發現個別鄉鎮存在土壤厚度不達標、排水設施不健全、磚頭等清理不徹底等情況，直接向所在鄉鎮黨委書記和鄉鎮長反饋，要求進一步落實整改。通過“五精準”的工作方式，強化了個案監督質量，訴前檢察建議得到了有效落實。

“五同步”全面推進專項行動

一是制定監督行動方案。為了全面推進“兩河流域”畜禽養殖污染治理工作走向徹底，確保所有養殖場占用的農用地得到有效復耕復墾，在反復研究基礎上，制定了“養殖設施農用地復耕復墾檢察監督專項行動”方案，確定了各階段的工作任務，明確國土、住建、環保、水務、畜牧等部門在復耕復墾工作中的職能職責，明確檢察機關監督重點、方式和手段，為整個監督行動提供了綱領。

二是召開全縣動員大會。為了深入推進該項工作，鄰水縣檢察院專題請示縣委，以縣委名義組織全縣行政執法檢察監督專項工作組成員單位召開動員大會，確保推進力度。2018年2月，縣委副書記代表縣委參加動員大會，會上組織參會單位對“養殖設施農用地復耕復墾檢察監督專項行動”方案進行了學習，并以縣委的名義對具體工作進行了安排部署，要求相關單位密切配合檢察機關的監督行動，明確將各單位配合專項監督行動情況納入依法治縣考核。

三是召開工作督促推進會。動員會后，部分鄉鎮工作推動積極，及時有效的對轄區內未復耕復墾的養殖場進行了清理，并落實了復耕復墾工作，部分鄉鎮仍然推進緩慢。為此，2018年4月由鄰水縣檢察院牽頭組織國土、環保、住建、水務、畜牧等部門召開了推進會，要求各相關部門在職責范圍內嚴格落實復耕復墾監管責任，加強與鄉鎮的銜接溝通，確保復耕復墾工作落地見效。

四是開展聯合督查。為了確保整個監督活動得見成效，2018年5月開始與國土、畜牧等單位組成聯合督查組，對處于“兩河流域”沿岸鄉鎮進行立體督查，對被督查鄉鎮轄區范圍內所有已拆除的養殖場逐一現場踏勘，查看復耕復墾情況、進度和效果，對存在的問題建立問題臺帳。凡是被督查的鄉鎮，督查組均要找鄉鎮主要領導直接交換督查意見，反饋發現的問題，要求限期整改。在督查過程中，鄰水縣檢察院還充分借力縣委短信平臺，對工作開展迅速、成效明顯和工作推進慢、效果不佳的鄉鎮分別進行通報表揚和通報批評，并將通報結果納入年終考核內容，以此深入促進專項行動。

五是開展“回頭看”。對聯合督查中發現的問題，在期限屆滿后，鄰水縣檢察院又組織開展“回頭看”，對聯合督查中發現的問題進行跟蹤，逐一核實問題解決情況，逐個對比銷號。對問題整改不到位的鄉鎮，約談主要領導。

通過“五精準”和“五同走”點面結合的監督方式，專項行動取得了圓滿成效，農用地資源得到有效保護，縣委對此項工作表示充分肯定，縣人大以全票滿意審議通過了鄰水縣檢察院行政檢察工作報告。