準確定位四級法院的角色及功能配置深化司法體制綜合配套改革

文/徐青青

長期以來，在研究不同級別人民法院的角色定位與功能配置等有關司法改革的問題時，我國法學界與司法實務界工作者均習慣于將四級法院視作一個整體來探討。黨的十九大報告明確提出，要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制”。可以說，準確定位四級法院的角色及功能配置對于深化司法體制綜合配套改革至關重要，各級法院只有分工明確、各司其職、各負其責，才能在深化司法體制綜合配套改革中實現真正的司法公平與正義。

圓柱狀的職能定位造成現實的負面影響

（一）相關法律規定的“簡單化”。

無論在國家政策層面還是在法律層面，對于四級法院不同的角色及功能定位均存在關注度不夠、相關法律規定“簡單化”等問題，直接影響到各級法院在司法實踐中對自身定位的不準確。

（二）四級法院職能“同質化”明顯。由于四級法院在職能定位上的立法及政策不足，導致在職能的配置及運作上卻日趨混同。具體表現為，四級法院在審理案件時，不論是事實審還是法律審，均要關注事實認定與法律程序；均可以作為一審和再審法院審理案件；而除了基層法院外，其他三級法院均可作為第二審法院審理上訴案件。以上這些表現都導致了各級法院陷入了在不同的訴訟環節反復進行事實及證據認定的困境，案件像在一個封閉的圓柱體中不斷上下往返，四級法院職能同質化明顯，案件的有效分流無法很好地實現。

（三）司法關系的“行政化”。

為保證各級法院分工明確，能夠各司其職、各負其責，依法獨立、公正地行使好審判權，我國憲法規定，“最高人民法院監督地方人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”。但在司法實務中受到各種因素的影響，無論是下級法院進行案件請示、重大事項的提前報批，還是上級法院對案件的提前介入和掛牌督辦等，審判監督機制的行政化色彩日益加重。

（四）司法管理職權的模糊化。

我國人民法院組織法和民事、刑事、及行政訴訟法對各級人民法院審理的案件類型和管轄范圍進行了基本的規定，但未對上級法院應如何正確行使執行統管權、人事協管權及保障管理權等作出明確具體的規定。因此，要準確定位四級法院的角色及各自的職能配置，就務必及時厘清、規范上下級法院在司法行政管理方面的關系。

四級法院角色及功能定位的基本思路

我國立法設定不同審級制度的目的，一方面是為保障當事人的合法權益，對下級法院的錯誤裁判進行糾正；另一方面是統一法律適用，以維護國家的法制統一。一般來說，各級法院在縱向設置審級時，應當以“金字塔”的形式呈現，即從基層法院自下而上至最高院，每一層級的法官員額應大幅下降，所審理的案件數量應大幅減少，審理內容也應逐漸精簡。“金字塔”的審級結構與圓柱狀審級結構的不同之處在于，它要求越是接近塔底的法院越應關注事實問題，越應側重于解決糾紛；而越接近塔頂的法院則越應關注法律問題，越應偏重于法律的統一適用功能。但在司法實務中，從中級法院到最高院長期以來都把糾正下級法院事實上的認定錯誤作為工作重點，既降低了司法效率，加重了司法成本負擔，也不符合現行審級制度的設置初衷。

（一）基層法院應以分流案件、解決糾紛為職能重點。在基層法院的角色及功能的配置上，一方面要進一步加大民商事案件的“下沉”力度，例如，由基層法院審理絕大多數普通民商事一審案件以及婚姻家庭糾紛等審判規則較成熟、疑難程度較低的常規案件；由中級法院審理跨區域、涉案標的額特別巨大等案件，以確保司法公正。另一方面，通過合理簡化程序，例如及時推進簡易程序改革、完善小額速裁機制并健全多元糾紛解決機制等，實現案件的有效分流。

（二）中級法院應當將二審裁判、定紛止爭作為其職能重點。對法律規定由其審理的一審案件進行依法審理，同時不斷強化二審終審功能。一方面，二審應以開庭為原則，不開庭為例外，并不得在民商事二審中隨意采取“徑行判決”的方式。另一方面，嚴格規范發回重審方式。第一，在事由上，一審法院已查清事實的案件，二審法院原則上不得以事實不清、證據不足為由發回重審；第二，在數量上，二審法院以原審判決事實不清、證據不足為由將案件發回重審的，原則上只能發回重審一次；第三，二審法院作出發回重審的裁定時，應當在裁定書中詳細闡明發回重審的理由及法律依據。此外，中級法院還應樹立“辦案就是指導”的觀念，盡可能通過對疑難、復雜、新類型案件的審理解決具有普遍適用意義的法律問題。

（三）在我國法院體系中扮演著承上啟下關鍵作用的高級法院應當將再審監督和審判指導作為自己的職能重點，尤其是對在轄區內具有普遍法律適用意義的案件進行審理，并通過發布參考性案例、組織法官培訓、召開審判業務會議等方式，在轄區內開展審判業務指導。此外，對中級法院已生效判決的申訴和申請再審案件、法律規定由其審理的二審案件進行審理，并統一管理轄區內法院的執行工作。

（四）最高人民法院是我國的最高審判機關，應當以制定規則、統一法制為職能重點。（1）參與“頂層設計”。最高院“在很大程度上是一個制定公共政策的法院，而不是或主要不是審判法院”。在實務中，最高院不但要在立法和制定政策方面主動建言獻策，還應當積極明確法律精神和塑造法律規則。（2）科學調整受案范圍。目前，最高院每年審理上萬起案件，但多數都與審查申訴、民事再審、死刑核準等相關，技術含量較低，難以產生具有普遍法律適用意義的“精品”案件。因此，最高院應科學合理地調整其受理案件的范圍，盡可能審理具有普遍法律適用意義的新類型、疑難案件，此外，建議定期匯編這種案件的判決文書及裁判要旨，并公開發布或出版，以供司法實務工作者進行參考和研究。（3）完善司法解釋，加強審判指導。最高院對地方各級法院審判工作的指導主要通過制定司法解釋和發布指導性案例來展開。為提高司法解釋的體系性與科學合理性，最高院在起草司法解釋時，一方面應大力提高社會公眾和專家學者的參與力度，尤其是廣泛征求司法實務工作者的意見和建議；另一方面，在制定涉及多個部門法領域的司法解釋時，尤其應當吸納不同業務部門的意見以凝聚共識；此外，還應進一步明確其制定的司法解釋與發布的批示、答復及會議紀要等之間的關系，以不斷提高司法解釋體系的科學合理性。另外，最高院應不斷加大對指導性案例的征集和甄選力度，主動了解、及時反饋各級法院在實務中迫切需要解決但又對如何適用法律存在爭議的問題，通過積極整合案例資源，對審判工作進行有效指導。

總的來說，要準確定位四級法院的角色及功能配置，深化司法體制綜合配套改革，就要做好三個方面：一是在上下級關系上要嚴格堅持審級化，堅決拒絕行政化；二是在外部關系上要嚴格堅持國家化，堅決拒絕地方化；三是在內部關系上要嚴格堅持平等化，堅決拒絕法官官僚化。