公正、共享與需要：托底社會政策的價值定位

張世青，王文娟

(濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022；山東大學 哲學與社會發展學院，山東 濟南 250100)

由于我國經濟結構調整，經濟增速出現了放緩，為此，2013年以來，中央多次提出“宏觀政策要穩住，微觀政策要放活，社會政策要托底”的戰略應對舉措。學界圍繞“社會政策要托底”這一命題展開了相關研究。王思斌教授認為，社會政策要實現托底，即社會政策“要積極地、有效地、建設性地”回應失業問題、貧富分化問題以及脆弱群體面臨的生存危機和困境等問題*王思斌：《試論經濟發展新常態下積極的社會政策托底》，《東岳論叢》，2015年第3期。。王思斌教授還提出，社會政策的托底能夠產生保障基本民生、力促經濟結構優化、促進社會整合以及實現社會認同等綜合效應*王思斌：《新常態下積極托底社會政策的建構》，《探索與爭鳴》，2015年第4期。。關信平教授則認為，社會政策托的底主要包括“要托保障和改善民生的底、托全面建成小康社會的底、社會和諧穩定的底和托轉變經濟發展方式的底”*關信平：《論當前我國社會政策托底的主要任務和實踐方略》，《國家行政學院學報》，2016年第3期。。學界對“社會政策要托底”的既有研究，有助于我們加深對托底社會政策的認識。然而，實踐表明，并不是所有的社會政策都具有托底的功能。如法國實行了碎片化極為嚴重的社會保障制度，導致不同階層間的社會保障待遇差距較大，社會保障制度并沒有成為社會矛盾的“緩沖器”，反而成了社會沖突的“火藥桶”*鄭秉文：《法國社保制度：安全網，還是火藥桶？》，《社會科學報》，2008年3月20日。。因此，只有當正在運行的或將要出臺的社會政策具備了相應的價值理念，社會政策才會發揮托底的功能，才能產生保障民生、實現社會整合等方面的效應，否則只會成為理論上的可能性。

一、社會公正：托底社會政策的價值導向

社會政策創始人瓦格納認為，社會政策是“運用立法和行政手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”*曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，北京：紅旗出版社，1998年版，第165頁。。我國學者吳忠民教授認為，社會政策“是指以公正為理念依據，以解決社會問題、保證社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑(但不是唯一途徑)而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱”*吳忠民：《從平均到公正：中國社會政策的演進》，《社會學研究》，2004年第1期。。由上述學者對社會政策的界定看，只有當社會政策具有公平公正的價值理念時，社會政策才能在運行過程中達到政策所設定的預期目標。同理，社會政策能否實現托底的功能，也必須具有公平與公正的價值導向。

然而，國內外學界對社會政策所應具備的公正品格究竟意味著什么并沒有統一的認識，而多是泛泛而談社會政策應當追求公平和公正。如關信平教授認為社會政策的公平性“是從社會公平的角度對社會政策進行的評價，即一個國家或地區社會政策符合主流社會公平觀的程度，它體現在社會政策總體水平的合理性和社會政策行動中公共資源分配的合理性兩個層面?！?關信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會政策》，《廣東工業大學學報》(社會科學版)，2013年第3期。這一觀點有助于認識什么是公平的社會政策，但什么是社會主流的公平觀以及帶有廣泛共識的合理性呢？關信平教授并未做深入的解釋，學界對此問題也沒有作進一步的研究。有鑒于此，筆者認為，托底社會政策所追求的公正，可從如下方面認識：

首先，托底社會政策所追求的公正需要體現著正義。通常而言，正義是和群體利益、個人利益相對立的?！罢x是一種道德命令，它要求我們不應該從自己的利益出發來做出選擇、判斷和決定。正義是一種道德約束，它給我們每個人的思想和行為施加了公正的道德限制?！?姚大志：《呼喚公正》，《天津社會科學》，2001年第4期。從這個角度看，群體或個人的價值和利益偏好，尤其是對那些能夠影響社會政策制定與社會政策資源分配的群體或個人而言，在社會政策運行的諸環節應當保持客觀與中立的價值立場，而不能運用特權干涉社會政策的正常運行，因為這是確保社會政策具有公正性的基本前提。

一般來說，托底的社會政策是優先滿足底層弱勢群體的生存與發展需求，即有限的福利資源首先保障的是社會中的弱勢人群，這體現著符合羅爾斯所言的“最少受惠者最大利益的”的正義理論。由于當前我國正仍處于社會轉型與經濟轉軌期，血緣關系、人情倫理、權力等因素依然不同程度地作用著人與人之間、人與社會之間的關系，體現在社會政策方面乃是：當對社會福利資源進行分配時，如果沒有公開、透明的分配規則，那么人情、關系、潛規則等不正當或非法手段就會介入福利資源的分配，以致造成公正的社會政策無從實現。例如，有的公職人員利用手中的公權力直接主導低保救助對象的劃定，結果導致“人情?！薄瓣P系?！钡冗`規現象時常發生*詹奕嘉：《低?！昂鹆俊备吡耍瓣P系?！薄叭饲楸！币捕嗔恕?，《新華每日電訊》，2012年12月31日。。再如有的公職人員將保障房分配給那些不符合制度規定的或者與之有關系的人員，致使那些對住房有真正需求者被排斥在外*魏文彪：《保障房受益數據緣何遭質疑》，《證券時報》，2012年8月6日。。顯然，當公職人員違法違規地干預社會政策運行時，社會政策就不會具有托底的功能。因此，為確保托底的社會政策具有正義的特性，必須警惕和防止社會政策的制定者、執行者把個人或小團體的私利凌駕于公共利益之上，否則社會政策所追求的公平、正義將成為泡影。

其次，托底社會政策所追求的公正需要彰顯著平等。現代社會是法制社會，公正就意味著法律面前人人平等。這一平等特性就要求國家在對社會福利資源分配時，不能根據社會成員的地域、性別、民族、行業等條件作為判斷是否給予福利的標準，而應一視同仁地認真對待每一位公民所應得的各種福利權利。此外，由于個人稟賦、努力程度、家庭出身等方面的差異，社會成員在市場競爭過程中，就會出現貧富分化。針對此種情形，大多數民主國家通常會借助社會政策縮小社會成員間的貧富差距，并追求共同富裕的目標。上述兩點意味著，公正的社會政策所追求的平等需有如下體現：一是保障一國之公民均擁有同等的機會獲得相應的社會福利或服務，此即是機會平等；二是國家對社會成員間的利益分化進行調節，以減小利益分化的程度，最終實現結果平等。

具體來看，對于機會平等，托底社會政策意味著各級政府需要以公民身份作為分配福利資源的標準，這是確保每位公民均有資格和機會獲得社會福利的先決條件，同時摒棄戶籍身份、職業身份、行業身份等帶有人治色彩的分配標準*張世青：《促進社會整合：中國社會政策的發展走向》，《學習與實踐》，2017年第7期。。社會政策要具有托底的功能，就需要極力破除城鄉之間二元的社會保障體系、保障農民工的勞動就業權利、住房權利及其子女的受教育權利，并逐步實現社會保險的全國統籌，等等。毋庸諱言，托底社會政策所吁求的結果平等帶有一定的理想化色彩，但鑒于我國當前存在著的較為嚴重的貧富分化，國家還應當通過社會政策手段調節、化解貧富差距。這就意味著國家需要對經濟發展落后的地區、收入較低群體以及因經濟結構調整失業的群體等進行較多的財政轉移支付。雖然托底社會政策所追求的機會公平和結果平等并不會輕易實現，但是在現實中至少需要做到：“一是阻礙某些人發展的任何人為障礙，都應當被清除；二是個人所擁有的任何特權，都應當被取消；三是國家為改進人們之狀況而采取的措施，應當同等地適用于所有的人?！?弗里德里希·馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，上海：生活·讀書·新知三聯書店，1997年版，第111頁。

再次，托底社會政策所追求的公正需要呈現著公共理性。羅爾斯認為，公共理性是民主國家的基本特征，它體現著公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目標是公共善，這是“政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在?！?約翰·羅爾斯：《政治自由主義》(增訂版)，萬俊人譯，南京：譯林出版社，2011年版，第197頁。羅爾斯同時指出，公共理性的使用范圍是修改憲法或法律、司法、選舉及制定社會政策等正式的政治過程，以及公民在公共論壇中的政治辯論。通過公共理性的運用，以確保社會中的“各種政治主體(包括公民、各類社團和政府組織等)以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果的能力?！?史云貴：《從政府理性到公共理性》，《社會科學研究》，2007年第6期。

一如所知，社會政策是國家用以調節收入分配的重要手段，以向部分或全體社會成員謀取福祉。顯然，與社會政策利益攸關的公民、社會群體應當介入社會政策的制定與運行等環節。此外，鑒于政府的社會政策資源在很大程度上源于稅收，因此，具有公共屬性的社會政策在諸環節就需要其他公民的廣泛參與。實言之，只有實現了廣泛的公民參與的社會政策，才能確保社會政策具有合法性，并且才能更好地彰顯出公共理性，而這正是社會政策具有公正屬性的必要前提。事實還表明，只有社會成員或其代理人能夠積極參與社會政策的提議、起草、制定、運行與評估等環節時，他們才能充分表達自己或自己所屬群體的權益主張，這樣的社會政策在運行過程中才更有效率。反觀另一面，如果社會政策缺乏公共理性，僅憑精英傾向或民粹傾向均會導致社會政策的不公。當前，有的地方政府在制定一些與公眾利益直接相關的社會政策(如下崗失業政策、醫療救助政策、征地或拆遷補償政策、保障性住房政策等)時，很少甚或沒有讓與其相關的社會成員參與其中以表達利益訴求，政府就單方面地制定和出臺某項社會政策，結果造成公眾對該項社會政策的不滿，以至為日后的社會沖突或群體性事件埋下了隱患*張世青：《論社會政策與社會預期》，《學習與實踐》，2010 年第7期。。

二、成果共享：托底社會政策的本質要求

實言之，社會政策的發展史體現的就是一部社會福利資源或服務的共享史。如1601年英國的《濟貧法》標志著國家開始通過強制手段(如稅收、教區救濟、居家救濟等)，從而實現對城市貧民、流浪人員的托底救助。再如1942年的《貝弗里奇報告》認為，要消除貧困，國家必須擴大覆蓋對象和風險范圍、提高待遇標準*《貝弗里奇報告—社會保險和相關服務》，勞動和社會保障部社會保險研究所組織翻譯，北京：中國勞動社會保障出版社，2008年版，第4頁。。顯然，上述救助貧民和消除貧困行為的背后，均是國家通過社會政策手段對財政收入實施第二次分配，以保障每位社會成員均有資格享受經濟社會發展成果。共享經濟社會發展成果的意義在于：從國家層面講，是為了實現社會公正，并維護社會秩序的健康運行；從社會層面講，是促進不同社會群體之間的互助、合作，從而達到社會整合的目標；從個人層面講，是確保每一位社會成員，尤其是低收入群體、弱勢群體能夠有能力抵御各種社會風險。當前及未來一段時期，社會政策要具有托底的功能，我國可采取如下方式以實現共享：

一是社會成員普遍性地共享經濟社會發展成果。從西方福利國家的發展潮流看，社會政策的受益對象愈加具有廣泛性和普遍性。即便以自由主義著稱的美國，社會政策受益對象均從原初具有很強的選擇性福利供給轉向了普惠性的福利供給。另外，在福利國家的發展過程中，國家和社會提供的福利內容也愈加多元化，既有實物、金錢方面的供給，又有社會服務、技能培訓等方面的供給。據此，筆者認為，普遍共享中的“普遍”包含著受益對象的普遍和受益內容的廣泛。一方面，社會政策受益對象的“普遍”體現在受益者不受行業、地域、城鄉、民族等因素的限制，所有的社會成員均有權利從國家那里獲得法定的社會福利或服務，因為在風險社會環境下，每個人都有可能淪為經濟上或身體上的弱勢者。共享經濟社會發展成果的精髓在于國家通過實施相關的社會政策，使全體社會成員公平地普遍受益，這恰是社會政策公正性的體現。這正如恩格斯所強調的，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共同享受大家創造出來的福利”*《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年版，第689頁。。

另一方面，社會政策受益內容的廣泛意指不同地區之間、城鄉之間、群體之間均有資格享受最為基本的公共福利和公共服務。然而，當前我國的社會保障、醫療衛生、基礎教育、住房、勞動就業等民生領域并不能真正地實現公共服務均等化，以至于造成各種社會政策碎片化的存在。以城鄉低保水平為例，2015年，全國城市低保水平每人每月平均為451.1元，月人均低保補助水平316.6元；同年農村低保平均標準每人每年為3177.6元，年人均補助水平為1766.5元*《2015年社會服務發展統計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml。。由此推算，2015年，一個城市低保對象的救助金(5413.2元)高于農村低保對象2235.6元。從法理上而言，同為一國之貧困人口，城鄉居民均有權利享受同等的低保救助，但是城鄉戶籍制度又割裂了城鄉居民同等的社會救助權。因此，社會政策要實現托底，國家還應當向落后地區、收入不高的群體提供較多的財政支持。

二是相關社會成員補償性地共享經濟社會發展成果。研究表明，目前我國不同的社會群體多存在著不同程度的不滿和剝奪感。這種剝奪一方面表現為客觀的失去，即已經有的東西被剝奪而去，這類對象包括曾經的國企下崗失業人員、農民工和農民，這種剝奪可稱為絕對剝奪。另一方面為主觀的不滿足，即認為自己應該有的福利或財富并沒有得到，從而在應然需求與實際獲得之間出現了落差，這幾乎涉及到全體社會成員，這種現象可稱為相對剝奪*王磊、胡鞍鋼：《中國社會管理創新的制度背景》，《探索與爭鳴》，2011年第9期。。顯然，為維護社會秩序的良性運行，國家應當積極應對這兩種剝奪問題。從操作層面講，國家需要通過制定補償性的社會政策，向那些遭受絕對剝奪的群體進行補償。如針對長期存在的先發展城市、后發展農村的情形，國家需持續加大對農村的投入力度以及提高農村社會保障水平；在城市化的進程中，政府需采取多種保障措施，力促農民工及其子女實現“人的城市化”；對因下崗失業造成的貧困家庭采取多樣化的社會保護手段，如提高失業保險的待遇水平、實施積極的再就業政策、做好養老保險與醫療保險的轉移接續等。

對于那些具有相對剝奪感的群體來說，國家在執行相關政策之前，首要的是制定公平公正的社會政策。眾所周知，近年來因征地、拆遷爆發了大量群體性事件，個中原因與政府單方面出臺補償政策有很大關聯。因為房屋的所有者和土地的使用者與政府之間很難具有對等的討價還價平臺，這就造成政府的定價與拆遷戶、農民的要價存在非常大的偏差。在沒有達成合理的補償標準的前提下，有的地方政府遂采取強制拆遷、征地等偏離法治精神的手段，以致造成嚴重的流血沖突*陳奎、蔡卓衡：《農村征遷糾紛解決的法治困境及因應策略》，《山東社會科學》，2017年第4期。。因此，社會政策要實現托底，必須遵循公正合理的補償原則，以使那些具有相對剝奪感的群體，認識到自己的“應然需求”沒有得到滿足的原因并非因不公平的社會政策所致。

三是社會成員可持續性地共享經濟社會發展成果。公眾可持續地共享經濟社會發展成果，既是社會進步的一大標志，也是確保社會成員有尊嚴地生活的必要前提。成果的共享意味著“隨著社會進步，每個社會成員的尊嚴應該更加得到保證，每個社會成員的潛能應當不斷得到提高，每個社會成員的基本需求應當持續得到滿足?！?吳忠民：《公正：從傳統到現代》，《中共中央黨校學報》，2001年第3期。整體來看，新中國成立至今，我國的社會政策體系愈加完善，社會福利水平也隨著經濟的增長而增長。如1949年建國之初，以城鎮職工為主的社會保障政策，現在業已覆蓋到了廣大農村地區，并且實現城鄉一體化的社會政策逐漸成為發展的目標。近些年來，隨著社會建設、民生建設步伐的加快，中國的社會福利財政開支呈遞增勢頭，民眾的社會保障水平也在逐年攀升。例如，2010年至2014年，教育、醫療衛生、社會保障和就業這三項的全國財政總支出分別為：26484.82億元、34036.24億元、41252.73億元、44772.2億元、49187.37億元*國家統計局網站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。如2010年至2015年，中國城鎮每月的低保水平分別為：251.2元、287.6元、330.1元、373.0元、411.0元、451.1元*民政部網站：http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。

當然，民眾若可持續性地共享經濟社會發展成果，離不開強有力的帶有社會保護色彩的社會政策作為支撐。為實現共享的社會發展目標，首先，各級政府要樹立社會政策是生產力的意識。我們知道，社會政策是國家通過再分配的手段，對第一次分配過程中的利益分化問題進行調節。故而，有些學者認為社會政策會降低市場競爭效率，且不利于財富的積累。因此，有些國家或政府反對借助社會政策調節收入分配差距或者通過社會政策提升市場活力。然而實踐表明，社會政策不僅具有再分配功能，還具有社會投資的功能，特別是對人力資本和社會資本的投資，所以社會政策也被視為生產力*梁祖斌：《演變中的社會福利政策思維》，《中國社會科學》，2004年第6期。。因而，我國政府應當重視社會政策的積極價值。此外，近幾年隨著我國經濟結構的大幅調整，經濟增長進入新常態。在這種背景下，筆者認為，當前我國不應當降低社會福利水平，反而更需要加強積極的社會政策建設，從而提高民眾的消費能力，借此擴大內需，以實現托底的目標甚或助力經濟增長走出低迷的困境。

其次，國家需要繼續加大對社會福利的財政支出。從總量上看，我國社會福利的財政支出呈增長態勢，但是與財政總支出相比，還處于較低的水平。以醫療衛生支出為例，2010年至2014年，醫療衛生總支出分別為：4804.18億元、6429.51億元、7425.11億元、8279.90億元、10176.81億元*國家統計局網站：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。，分別占同時期全國財政總支出的5.35%、5.89%、5.60%、5.91%、6.70%。即便我國的醫療衛生支出有了較快增長，但所占財政支出的比重依然不高，結果仍然是無法滿足貧困人口、低收入家庭、大病患者等群體的病有所醫需要。顯然，只有加大醫療衛生的財政支出，才能更好地解決人們看病難、看病貴的問題。

再次，在社會福利的支出結構方面，盡快彌補諸多“短板”。雖然全國社會福利的財政支出總量在提高，但是支出結構還不夠合理。具體而言，一方面，我國長期存在著重城市輕農村的問題，致使農村社會福利水平低于城市。以低保制度為例，1999年，全國所有的城鎮均建立了低保制度，而農村在2008年才全部建立，而且城鎮低保水平一直高于農村。此外，在醫療保障、養老保障、教育、就業等方面，城鄉之間亦存在著較大的財政投入差距。另一方面，在城市內部，政府會根據個人所處的單位屬性、職位高低、行業性質等實施差異化的養老保險待遇、醫療保險報銷水平等。通常而言，行政事業單位、國有壟斷企業普遍高于民營企業職工和城鎮居民的社會福利水平。此外，有研究還表明，“城市貧困家庭的生計資本維持系統表現出較強的脆弱性”*高功敬、陳岱云、梁麗霞：《中國城市貧困家庭生計資本指標測量及現狀分析》，《濟南大學學報》(社會科學版)，2016年第3期。，貧困家庭的可持續生計問題難以獲得切實保障。因此，社會政策若發揮托底的功能，政府必須通過設置“有效的社會政策”*張世青、高靈芝：《論有效社會政策的社會基礎》，《山東社會科學》，2011年第8期。使廣大農村地區、城鎮貧困家庭共享經濟社會發展成果，同時應當縮小城鎮職工之間的福利差距。

三、滿足需要：托底社會政策的最終歸宿

一如所知，社會政策的核心議題之一就是要確保社會福利資源的分配正義。根據馬克思的觀點，“按需分配”最能體現一個國家分配制度的正義性。但是，“按需分配”是建立在生產力高度發達以及資源財富極為充足的前提下，我國現階段及未來一段時期根本達不到這樣的物質條件。實言之，當物質財富極大充實時，社會也就不再需要任何的分配正義原則。當前社會政策要實現托底的功能，國家必須做好社會福利的目標定位，即“將社會福利資源提供給社會群體以滿足他們需要”*彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉型的目標定位》，《南開學報》(哲學社會科學版)，2010年第4期。。當前，學術界對社會政策所應滿足的人們需要，主要有兩種觀點：

第一種觀點認為，社會政策應該滿足社會成員的基本需要。至于什么是基本需要，學界并沒有共識。一個比較有代表性的觀點認為，基本需要主要體現為人的生存權利、健康權利以及發展權利的滿足。該觀點還認為，只要國家保障了這三個方面的權利，“就可以滿足人們的基本需要——吃得上飯、看得起病、上得了學”。體現在具體的社會政策方面，乃是最低生活保障制度、公共衛生和醫療保障制度、義務教育制度*景天魁：《底線公平概念和指標體系》，《哈爾濱工業大學學報》(社會科學版)，2013年第1期。。這種對基本需要的劃分，是從個人及其家庭的需要視角所做的確認，也是針對當下這些領域存在著較為嚴重的問題所做的設定。因此，社會政策要實現托底，也需要從上述三個制度的建設和完善加以入手。不難發現，該觀點對基本需要的認識，還存在著如下問題：

一方面，上述三種基本需要并不是所有人或其家庭面臨的需要。顯而易見，一個社會有哪些基本需要首先應形成較大的社會共識，其后國家再加強這方面的社會政策建設，不然將難以落實為具體的社會政策，或者出臺的社會政策并不能滿足社會的“基本需要”?，F實情況是：人們對基本需要存在著不同的認知，即對于什么是基本需要、什么不是基本需要，處于不同境況的群體是難以達成共識的。例如，對于那些具有勞動能力、非貧困的但處于失業狀態的群體而言，獲得一份穩定的工作是他們迫切的基本需要。而對于失能的老年人，他們更多的是需要有人能夠提供專業化的照料，而對義務教育并無需求。既然該論者所提的基本需要并不是所有人面臨的共同需要，那么這些社會政策就很難實現托底的目標。

另一方面，上述三種社會政策并不足以保障與之相對應的權利的實現。先看低保制度。從低保制度的實施效果看，較低的社會救助水平只能使受助者免于赤貧狀態，并帶有固化其貧困現狀的潛在特性*張世青、王文娟：《論我國社會救助水平觀的發展轉向》，《東岳論叢》，2015年第8期。。這就意味著低保制度主要解決的是人的生物學意義上的生存需要，這就排斥了人的非生物學需要。例如，僅滿足老年人的衣食住需要，并不能妥善解決其養老問題，還必須要有精神慰藉或護理服務等。公共衛生和醫療保障制度是向全體社會成員提供一定的衛生保健服務，以及解決人們的病有所醫問題。這兩方面僅是實現公眾健康權的必要條件。因為健康權的實現，還要求解決醫療保障制度的城鄉分割問題，并且醫院需負有強制救助的義務等政策*黃秋斌、鞠成偉：《健康權的法律保護》，《光明日報》，2013年4月20日。。義務教育制度是國家強制要求適齡兒童必須接受中小學教育。假如一個人只接受了中小學教育，這已嚴重滯后于當今經濟社會的發展之需。綜上，該論者所提的三種社會政策并不能真正保障人們的生存權、健康權和發展權。這就意味著，僅靠這三種社會政策不足以達到托底的目標。

第二種觀點認為，社會政策所滿足的需要，就是要使人們能夠過上“體面的生活”。該觀點并認為，對“體面的生活”的確認，不應從個人的自我感覺出發，否則將陷入相對主義泥潭，而應從“社會所共同認可的必需條件”來界定*王立：《正義與需要》，《社會科學輯刊》，2011年第6期。。這些“必需條件”更多地體現為社會之中的“必需品”。 關于什么是必需品，取決于人們對“體面的生活”的規范性認識。亞當·斯密曾言：“我所說的必需品，不但是維持生活必不可少的商品，而且是按照一國習俗，少了它，體面人固不待說，就是最低階級人民，亦覺得有傷體面的那一切商品?！?亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》(下卷)，郭大力等譯，北京：商務印書館，1974年版，第431頁。為說明“體面的生活”對個人的價值，亞當·斯密以皮鞋和亞麻布做了如下闡述：“嚴格說來，麻襯衫并不算是生活上必要的?！?，到現在，歐洲大部分，哪怕一個日工，沒有穿上麻襯衫，亦是羞于走到人面前去的。……習俗使皮鞋成為英格蘭的生活的必需品。哪怕最窮的體面男人和女人，沒穿上皮鞋，他或她是不肯出去獻丑的?！?亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》(下卷)，郭大力等譯，北京：商務印書館，1974年版，第431頁。由此看到，假如某些社會所公認的生活必需品沒有得到滿足，那么這個人的自尊將受到損害。從這個意義上講，“體面的生活”也是一種有尊嚴的生活。

不難發現，從“體面的生活”來界定需要面臨著一個突出問題，即由于“共享的社會規范”難以達成共識，從而不好確定何謂“體面的生活”。正如難以確定什么是基本需要一樣，共享的社會規范也帶有強烈的價值判斷，這必然會導致個人對“體面的生活”的判斷存在著較大差異。事實表明，同一社會群體對“體面的生活”的認識都存在著差別，遑論社會當中存在著眾多的處于不同階層的社會群體。以農民工群體為例，有學者認為，為確保農民工的市民化，農民工應當參加城鎮社會保險、享受城市住房福利等。但是對有些農民工而言，他們最需要的是擁有較高的且有法律保障的勞動收入，對社會保險和住房的需求并不占據主要位置。因此，就何謂農民工的“體面生活”，學界與農民工自身就存在著較大的反差。這一事例無疑說明了界定“體面的生活”存在著很大的難度。因而，如果國家不考慮人與人之間關于對需要的價值判斷上的差別，那么出臺的社會政策就難于實現托底的功能。

鑒于人們對需要有著多元化的價值訴求，因此，本文將不再拘泥于如何對基本需要的內涵與外延做一周全性的概括，而是從社會政策的實用性角度提出，社會政策要達到托底的目標，可以考慮個體在生命周期中的不同需要。社會政策就是要托底人們在不同發展階段所面臨的共同需要。托底社會政策要滿足人們的需要，可從如下方面加以著手：一是在生育階段，應完善生育保險制度，或者把生育保險直接上升為生育福利。目的是確保每位育齡女性都能享受到生育保險，并且把生育保險的內容擴展至夫妻孕前體檢、胎兒健康檢查等。二是在受教育階段，完善現行的義務教育政策。對貧困家庭子女的受教育問題，可由當前的中小學免費義務教育擴展至幼兒園教育、高中教育，并逐漸向其他社會群體逐漸放開，同時努力解決高等教育錄取的公平性問題。三是在勞動年齡階段，國家一方面要建立公平公正的勞動就業制度，從制度上根治就業歧視、地域歧視、年齡歧視等問題，另一方面要提高城鎮職工的社會保險水平，同時縮小城鄉之間、地區之間、行業之間的社會保險待遇差距。四是在老年階段，國家要可優先為失能老年人、“三無”老人、低收入或貧困家庭老年人建立完備的養老服務，在此基礎上，逐漸向所有的老年人建立普惠性的養老服務。此外，為滿足某些特殊群體的需要，如殘疾人、失能老年人、失獨家庭、留守兒童、貧困人口等，國家還應加大財政投入，并完善或建立相應的社會政策支持體系。需要說明的是，基于生命周期所創設的社會政策，并不一定能使人們擁有“體面的生活”，但此舉意在為人們尤其是弱勢群體建立全面的社會保護政策，從而確保人們有能力抵御各種風險，而這正是托底社會政策所追求的目標。