政策的演進與實踐的變革
——改革開放四十年農村小規模學校變遷的反思與展望

孫寬寧，徐廣華

(山東師范大學 教育學部，山東 濟南 250014)

2016年頒布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》指出，要加強農村學校布局規劃，“保留并辦好必要的小規模學校和教學點，努力保障學生就近入學、接受有質量的教育”，這一有關農村小規模學校規劃的政策將多年來的問題重新擺上紙面。改革開放四十年來，對于農村小規模學校發展的政策取向經歷了曲折的歷程，效益至上也好，公平理性也罷，在反思這么多年的實踐后，這一“保障學生就近入學”的學校布局原則，與1980年中共中央國務院頒布的《關于普及小學教育若干問題的決定》中“力求使學校布局和辦學形式與群眾生產生活相適應，便于學生就近入學”的核心精神遙相呼應。這意味著農村小規模學校在接下來很長一段時間有著繼續存在的必要，反映了國家在清晰認識到行政推進、效率至上的理性限度后，對學校布局“教育本性”的堅定回歸，這昭示著一種更成熟、明晰的農村學校發展信念的樹立和踐行。

一、農村小規模學校發展歷程

我國從1980年出臺《關于普及小學教育若干問題的決定》至今，農村小規模學校發展的工作重心隨著國家政策的變化，經歷了從公平到效益再到兩者兼顧的變革。但尋其本質，無論是開始的就近入學，還是后來的撤點并校，甚至當前效益與公平并重的調整方式，都是站在行政角度對其進行的推進。

(一)學校廣布的初期發展

在十一屆三中全會后，我國教育事來迎來新的發展，在一系列改革開放的政策惠及下，教育事業開始重新起步并迅速擴展開來。這些政策為農村小規模學校的廣布提供了條件，并在一定程度上決定了其發展方向。1986年頒布的《義務教育法》，用立法的形式確定了國家實施九年義務教育的政策。為了有效落實九年義務教育，國家教委等下發《關于實施<義務教育法>若干問題的意見》，重申了采取多種形式辦學的要求，并提出“可在貧困、邊遠、居住分散的地區舉辦適當減少課程門類，適當調整教學要求的村辦小學或簡易小學”。各地區辦學積極性高漲，學校數量不斷增長，農村地區的教育景象呈現出前所未有的盛況。中央政府強調“就近入學”的“一村一校”辦學措施在農村地區取得了顯著的成效，農村學齡兒童的入學率得到普遍提升。但同時，廣泛而密集的學校分布造成了教育資源的分散，進而導致了教育效益的降低和教育成本的增加。可以說，在這一時期，廣泛分布的學校在極大的方便了農村地區學齡兒童就近入學的同時，也為其后來的可持續發展埋下了隱患。

(二)效益優先的撤并調整

我國長期“窮國辦大教育”的處境和20世紀80年代的學校廣布政策，令財政部門面臨學校資源分配以及教師工資等一系列成本問題。20世紀90年代初，如何提高規模效益，節約教育經費已經慢慢成為了農村小規模學校發展的決定因素。1997年3月國家教委財務司、財政部文教司在廣西百色召開的會議以及同年8月國家教委、財政部在新疆伊寧召開的工作會議，都指出提高規模效益和資金使用效益的重要性，并在之后開始撤并過于分散的校點。[注]畢全忠，李曜明：《國家教育扶貧工程向“三片”地區推進》，《中國教育報》，1997年8月19日。2003年6月，財政部下發《中小學布局調整專項資金管理辦法》，設立專項資金鼓勵各地政府“……撤并規模小、辦學條件差的學校和教學點，擴大辦學規模，提高項目學校的規模。”2004年教育部、財政部發布《關于進一步加強農村地區“兩基”鞏固提高工作的意見》，提出“穩步推進農村學校布局結構調整工作，提高辦學規模和效益，中央財政將視各地中小學布局調整工作的開展情況，給予適當的獎勵和支持”。在這種政策導向下，下放到各地政府后的學校布局調整工作在財政部門的干預下演變成了一種“逐利式”的行政行為。各地政府和教育行政部門，開始通過大規模撤并學校以及偏遠山區的教學點，來實現教學質量以及資源使用效率的提高，從而增加規模效益。“2001年至2009年的近10年里全國中小學減少了27.98萬所，大約每天都有59所農村中小學被撤并。”[注]鄔志輝，史寧中：《農村學校布局調整的十年走勢與政策議題》，《教育研究》，2011年第7期。這一時期對農村小規模學校的關注點已經由開始時的教育公平迅速轉向了效益優先。

(三)漸趨穩定的理性再規劃

效率優先的大規模撤并，一方面帶來了較高的經濟效益，另一方面也帶來了諸如家校距離過遠造成的校車安全問題，學生寄宿和家長陪讀帶來的家庭教育負擔過重問題，巨型學校產生的校園管理困難及人文關懷缺失問題，等等。這一系列問題迫使政府重新思考學校的大規模撤并現象，并開始放緩撤并的步伐。2010年《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》提出，“對條件尚不成熟的農村地區暫緩實施布局調整，自然環境不利的地區小學低年級原則上暫不撤并”。2012年1月教育部出臺的《教育部2012年工作要點》以及同年3月5日國務院頒布的《政府工作報告》明確提出，在推進義務教育學校布局調整的過程中，必須因地制宜，堅持辦好必要的村小及教學點，處理好提高教育質量與方便孩子就近入學的關系。2012年9月，國務院辦公廳下發《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，態度鮮明地提出“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校……已經撤并的學校或教學點，確有必要的由當地人民政府進行規劃、按程序予以恢復。”[注]楊東平，王帥：《從網點下伸、多種形式辦學到撤點并校——徘徊于公平與效率之間的農村義務教育政策》，《清華大學教育研究》，2013年第5期。2016年國家更是采取了努力保障學生就近入學、接受有質量的教育等一系列舉措。不難看出，這一階段，國家對農村小規模學校的發展持更加理性的態度，但是以實際問題解決為基本導向的做法，仍然帶有濃厚的行政色彩。

從以普及教育為目標的學校廣布，到以規模效益為追求的撤點并校，再到公平與效率兼顧的折中做法，雖然方向和措施在不斷變化，但農村小規模學校的發展，始終在行政理性的范疇內運行。作為教育機構的學校，其根本價值在于育人，其根本屬性是教育性，農村小規模學校的存在合理性，本應以學校教育性的充分彰顯為根本標準。然而，從我國目前農村小規模學校的發展歷程來看，尚缺乏必要的教育視野和教育情懷，并由此造成了實踐的搖擺和無序。

二、農村小規模學校發展路徑反思

以行政理性偏好為準則的農村小規模學校發展，在一定程度上偏離了學校最根本的價值取向。行政理性雖然也會考慮公平正義，但為了適應行政環境、實現行政目標，更關注效率、效益等功利性訴求。對功利性目標的追求，會忽略或削弱對特定行業自身規律與特色的關注，從而造成對行業本性的偏離。在農村小規模學校的發展方面，體現為行政理性視域下的失范。[注]朱力：《失范范疇的理論演化》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學版)》，2007年第4期。一方面是政府在制定政策時對教育性關注不足，削弱教育本身價值；另一方面是各地政府在政策實施過程中過度追求經濟效益，未能切實履行原有政策的初衷。

(一)利益與公平的矛盾取舍

我國基礎教育發展初期，普及九年義務教育的方針一經提出便得到了廣大人民群眾的支持與呼應。基礎教育管理權的下放提高了各地政府的積極性，但為了盡快完成“普九”任務以及考慮到農村地區學齡兒童對于教育的急切需求，應急式與應激式調整并存。[注]楊清溪，王燕敏：《基礎教育學校布局調整的合理性審視》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》，2014年第6期。大量應運而生的農村偏遠地區教學點以及村辦學校極大的方便了各地區不同學齡的兒童入學，但這種急于求成的義務教育的教學質量以及學校規模要求都無法保證，顯現出重量輕質的局面。

1.資源配置不均衡

各地政府在面對國家下達的亟待完成的基礎教育任務時，未能聯系其各自實際的可行性，加之各地區發展的不平衡，導致在教育資源配置上的差異性尤為顯著。在農村小規模學校發展初期，各地學校的普及并沒有在學校規范化上做出嚴格要求。城鄉之間甚至不同地區的農村之間，由于經濟實力的不均衡，對教育的硬件設施投入程度存在較大差異，校舍質量以及硬件配備在一些地區根本無法保障。另外學校數量的增加并不意味著師資的均衡分布，政府將大量教學資源分配于城市學校建設，而農村偏遠地區的師資力量與義務教育所要求的標準相去甚遠。即使在國家投入一定資金將學校標準化建設納入農村小規模學校發展之后，大量民辦教師的存在仍使得師資水平參差不齊，而解決民辦教師的一系列問題直到1993年頒布《中國教育改革和發展綱要》才算正式提上議事日程。對于義務教育這樣龐大的公共事業，發展中國家很難將資源使用效率問題放在次要的位置，而數量激增的學校不僅無法保障資源的合理均衡分配，也直接帶來了教育公平的形式化。

2.重量輕質的形式化公平

我國發展建設初期的教育水平，城市與農村是存在較大差距的，而國家在制定相關調整政策時并未根據各地區教育水平的不均衡區別對待。在行政決策的干預下追求完成義務教育普及任務的速度，使得農村小規模學校只是滿足了教育機會的公平，教育過程與教育結果的公平問題被忽視，出現兒童有學上但沒有上“好”學的現象。這種普及方式帶來的弊端是不同地區間的文化差異以及地域間文化的不同特性被忽視，義務教育的標準在城市與農村是否統一，義務教育在不同地區需要達到什么樣的水準算是實現目標，這都是我們需要去深思的，然而行政推進過程中在這些方面并沒有給出明確的指示。個別教學點的出現無法保障教學質量，甚至出現了“一校一師”的現象。“就近入學”下的教育公平、機會均等并沒有在教育質量上滿足所有兒童的需求，造成區域間教學質量的差異明顯。[注]萬明鋼，白亮：《“規模效益”抑或“公平正義”——農村學校布局調整中“巨型學校”現象思考》，《教育研究》，2010年第4期。義務教育普及的初衷是讓每一個兒童都接受到適于自己發展、保質保量的教育，追求質量不達標的學校數量對從根本上普及義務教育不會有質性的改變。這種外在形式化的普及不僅使農村基礎教育面臨著綜合質量得不到提升，兒童受教育水平有限的困境，更為今后的調整帶來了諸多問題。

(二)行政主導的機械盲目

正如西蒙指出的：“個人也會理智地努力提出個人目標，它可能不完全與組織目標保持協調一致，常常還會與組織目標背道而馳。”[注]左高山：《論公共領域中的行政理性及其限度》，《馬克思主義與現實》，2011年第6期。由于各部門利益分割，公共組織為了維護自己的部門利益，在公共決策過程中往往喪失理性判斷，做出不符合公共利益的錯誤決策。前一階段各地區“比拼式”的辦學造成了學校布點分散、教育成本過高等問題，內生的壓力迫使農村小規模學校調整發展策略；而外在的國家主抓效率力求質量的政策一經頒布，在行政化的高指標的壓力下，農村小規模學校的發展在一些地方變成了一種“運動式”的政績追求。

1.運動式的“一刀切”撤并

行政理性視域下的撤點并校讓很多農村偏遠地區的學齡兒童面臨兩個難題，一個是低年級兒童處于依賴期，遠離父母長輩去到寄宿學校，生理和心理的健康發展得不到保障，造成愛與歸屬的缺失；另一個是農村小規模學校的調整初衷是為了節約教育成本，但撤并分散的教學點來集中教學，帶給農村家庭的是在交通甚至家長陪讀租房上更大的一塊開支，這反而加重了每個家庭的負擔。教育成本的問題是推動撤點并校的主要動力，財政對于教育的支出要根據國家經濟發展的狀況，如何利用有限的教育資源獲得最大的教育成果是各地政府在調整農村小規模學校時著重考量的依據。但是教育成本的計算并不能只是從財政部門的教育投入來看，每個家庭對于教育的支出也同等重要，也是評判資源利用是否合理的約束條件。據《蘭州晨報》報道，甘肅省會寧全縣有中小學生148000多人，其中在縣城就讀的學生達45000多人。據粗略統計，全縣有人陪讀的學生達一萬多人。像這樣新增的每個家庭教育的額外支出，伴隨著農村小規模學校的調整不斷增加，這無法避免的給很多家庭帶來了沉重的負擔。政府財政支出減少了，那農村地區家庭教育成本誰來承擔？中西部的一些偏遠地區，由于地形地貌的原因交通不便，而不加考量的撤并學校，對于農村偏遠地區的兒童來說，進城上學要走崎嶇的山路甚至險路，甚至一些兒童因為學校撤并給家庭帶來的經濟負擔而輟學。

2.極度膨脹的學校規模

較為分散的農村小規模學校導致教育資源不能集中利用，這成為政府辦大規模學校的主要原因。學校的合并帶來教學設備、教師資源的合理利用，帶來了更高效的基礎學校教育，教育質量必然得到提高。但沒有限制的擴大學校規模，不僅不會提高教學質量、節省教育成本，甚至會讓學校的教學水平發生倒退。比如寧夏回族自治區在撤并南部山區學校后，山區的學生只能集中在城市的幾所近萬人的中學就讀；湖北省一些地區出現超過五千人的中學，以及在中西部很多地區建設的“巨型學校”；2008年秋季入學時，甘肅省會寧縣城的小學中，一年級新生一個班的人數最多達到90人，一所小學學生達五千余人。有研究者總結20世紀90年代的研究成果指出，隨著學校規模的擴大，招收低社會經濟地位學生比例較大的學校的平均成績會受到影響。[注]萬明鋼，白亮：《“規模效益”抑或“公平正義”——農村學校布局調整中“巨型學校”現象思考》，《教育研究》，2010年第4期。撤并農村教學點將所有學校集中到城鎮及縣城，這樣的舉措使得學校規模在不斷擴大的同時，農村學齡兒童所占學校生源比例也在不斷增加。然而之前接受到的教育水平的差異很難使農村學生跟上城鎮學校整體的進度，這就導致了成績的差異以及學校整體教育質量的下降。雖然對規模效益的追求是學校調整的初始動力，但脫離教育的價值訴求去思考教育效益，一味的追求規模與效益就會喪失對教育本體功能的關注。

(三)撤并過程中的教育性游離

在農村小規模學校的發展過程中，對教育活動之外的因素過度關注，必然會導致對教育本性的忽視。這種忽視體現在以下三個方面，即缺乏對學生個體成長需求的重視，對教育本身規律的把握不準確以及割裂教育與文化間的相互作用。

1.忽視學生身心發展需求

撤并學校的初衷是為了讓兒童接受更優質的教育，身心都得到較好的發展。但每個年齡段兒童的個體需求是不同的，各地政府在撤并學校上僅考慮如何將所有學生集中起來接受高質量的教育，節省資源并縮小城鄉之間的教育水平差距，卻忽略了教育最重要的是要以人為本，而不是成為凸顯政績的附屬品。農村小規模學校的存在應充分考慮學生的實際訴求，行政決策要以兒童的身心發展作為底線與標準。為了推動農村實行撤點并校政策，中央財政設立了“中小學布局調整專項資金”和“農村寄宿制學校建設工程”兩項專項資金。這樣的獎勵措施下放到各地政府，從行政理性的角度講，只是考慮了工具性的功能而忽略了價值性的功能。行政主體對國家決策的執行中，最核心的問題就是如何認識和把握公共權力與公民權利之間的關系。在農村小規模學校布局調整上，行政理性的失范體現在過多的依賴于行政主體的權力，而不是因地制宜地考慮當地教育的實際需求。當前階段的撤點并校單單考慮了教育的規模效益以及外在化的教育質量的提升，而較于一些由于撤點并校帶來的兒童上學遠、上學貴、上學難等問題，政府部門缺乏足夠的關注。提高教育效益不應只是生均成本的降低和各項資源使用效率的提高，如何致力于學生的全面發展以及優質的教育服務，才是全面提高辦學效益的體現。

2.背離教育自身規律

農村小規模學校的發展歸根到底是一項教育性活動，而不是簡單的行政化擴張或撤并。任何教育性活動的開展都要考慮教育的規律，只有遵循這個規律才能達到最理想的教育效果。教育的基本規律要從人和社會兩方面的關系進行考慮，首先教育與人是互相促進又互相制約的關系。教育的本質是培養人的活動，并且教育要適應青少年身心發展規律。一系列調整農村小規模學校發展政策的實施，讓我們看到的只有規模效益與政績追求，這不僅沒有正確把握農村小規模學校存在的實質，也嚴重背離了教育本身的規律。學校撤并與否的標準不能簡單的從教育質量和教育效益出發，政府更應該根據各地區實際情況，因地制宜的調整辦學，關注農村學校在當地存在的價值與作用。其次教育要適應并促進社會的發展，即適應社會經濟、政治、文化和人口的特點。遵循社會發展的教育并不是只有經濟這一個約束條件，當前注重規模效益的農村小規模學校取舍恰恰進入了經濟決定一切的誤區，沒有將教育與其他社會性活動區別開來。具有諸多屬性的教育，其本質屬性只有育人性這一個，因此不管如何撤并學校，以人為本，以兒童的身心發展為本，才是依據教育規律辦事的正確決策。農村教育的標準不應與城市教育統一，不應只是單一的升學教育。

3.弱化教育的文化價值

教育與文化相互包容相互作用，社會發展離不開文化，而文化的繼承與傳遞又依賴于教育。農村小規模學校發展過程中，弱化教育的文化價值勢必給不同文化帶來影響。首先，與農村居民日常生活息息相關的是各地不同的鄉村文化。農村學校通過教育，將正確的知識技能、文化觀念以及倫理規范等滲透到鄉村社會，不僅潛移默化的影響著村民，更促進了鄉村文化及文明的進步。積極的挖掘鄉村社會的文化內涵，并通過教育將其滲透，無疑也會提升農村學校教育的社會教化功能，提高村民對教育的重視。[注]饒靜，葉敬忠，郭靜靜：《失去鄉村的中國教育和失去教育的中國鄉村——一個華北山區村落的個案觀察》，《中國農業大學學報(社會科學版)》，2015年第2期。農村甚至偏遠地區的學校布局調整，不能建立在破壞原有文化的基礎上。其次，宏觀上我們更要關注不同區域間的特有文化。不同的發展歷史導致不同地區有著自己獨特的歷史文化，每一種文化都是經過歷史的檢驗遺留下來的，這都是我們中華民族不可或缺的精神遺產。這些精神財富需要通過教育不斷的繼承延續，農村小規模學校的發展如果不結合各地區文化特色，考慮到不同區域文化的需求，很可能給區域文化帶來極大的沖擊，影響其繼承發展。目前我國在農村小規模學校的發展中沒有關注鄉村文化以及區域文化，“一刀切”的撤并掉中西部偏遠地區的教學點，忽視了教育對于文化傳承的價值，導致農村小規模學校存亡過程中對文化多樣性的破壞。

三、農村小規模學校發展的教育本性回歸

十幾年來農村小規模學校的長足發展，并沒有獲得社會的一致認可和高度評價，關于農村教育仍然問題叢生。基于此現狀，2010年后國家對于農村地區小規模學校調整的政策慢慢回歸一開始的教育公平，學校撤并速度放緩，并根據各地區不同條件狀況對一些撤并掉的教學點予以恢復。這樣的調整改變不管是出于社會輿論壓力也好，還是解決校園問題的應急策略也罷，行政部門最終都應該意識到，學校作為一個教育機構，唯有教育功能的有效發揮才能實現其最大價值。要想真正將農村小規模學校存在的意義回歸到以人為本的正道上，以教育性為行事準則，以學生立場考慮教育問題才是關鍵。

(一)農村小規模學校發展的教育本性立場

教育是以促進每一個人的全面發展為目標的活動，而教育性作為教育的基本屬性是一種以育人為目標的活動準則。在農村小規模學校的發展過程中要想真正發揮教育應有的教化功能，就必須堅定教育本性的立場。首先，從馬克思主義關于人的全面發展理論來看,自由個性的充分發展是人的全面發展的根本體現和最高目標。“個性化是現實的個人在創造財富的社會物質生產活動中的表現形式,沒有人的個性化,社會就失去其賴以存在的基礎。”[注]劉秀華：《人的個性化與社會化關系的哲學闡釋》，《湖北大學學報(哲學社會科學版)》，2006年第6期。因此，不能將人的發展的多維性單一化為物質的維度，更深入的探尋人的發展需求，便知人是一種有感情的動物，一個獨立的人需要有屬于自己的思想、品性和靈魂。教學不能像生產線加工產品那樣培養學生，更不能像灌溉植物一樣向所有學生傳授統一教條的知識。人的本質屬性就是人的主觀價值世界，使農村小規模學校的存在真正有利于不同個體的發展必須要遵循這種屬性。而尊重這種屬性的體現，就是改變只依靠分數、升學率以及教學成果等外在化標準評判農村小規模學校存在是否有利的觀念，學生精神生命的成長、個體發展的實際需求才是農村小規模學校發展要遵循的應然要求。而且，只有多樣化的個性才會有多樣化的能力，才能適應不同分工的需要，促進社會的發展。其次，教育最終要培養的是社會的人，是要承擔一定社會角色及社會職責的人，“人作為自然的另類在本質上是社會的，人的本質的發展即人的社會性的發展。”[注]漆玲：《從人的發展看文化自覺、自信、自強的重要意義》，《道德與文明》，2011年第6期。一個合格的社會化的人一定不只是身體更應該是心理健全，培養出的人身心皆符合社會化的要求才是教育的最終期望。要實現這些內生性的教育需求，農村小規模學校發展作為一項教育活動，在實施過程中必須具有一定的獨立性，要遵循教育規律。以提高教育質量、關注每一個兒童的身心成長為實施原則，而不是依據學校規模甚至區域位置等外在因素。[注]孫寬寧：《鄉村學校課程的內源性建設》，《現代教育》，2017年第9期。此外，要充分考慮不同地區的民俗習慣及價值觀念，重視社區甚至鄉村文化對兒童的影響。給兒童提供社會化的發展環境，滿足兒童歸屬、認同和愛的需要。

(二)農村小規模學校發展的教育性回歸策略

基于以上對教育本性的認識，并結合目前我國農村小規模學校發展的狀況，行政部門必須清楚認識到，只有改變“村不辦小學，鄉不辦中學”的城市導向策略，將教育公平真正落到實處，才可以實現農村小規模學校相關政策應有的普及教育功能。

1.全納視野中的學校布局

普及義務教育旨在讓每一個地區的兒童都接受到有利于身心發展的平等教育，以“全納”的態度接受每一個兒童的需求。在農村小規模學校發展這個問題上，要樹立接納所有孩子的目標，為每一個兒童創建出適于發展的教育環境。以接納所有孩子為目標布局學校，不是簡單地考慮家庭距離遠近的問題，而是保證所有孩子有條件、有能力入學接受教育的問題。這包括解決寄宿學校給農村家庭帶來的額外負擔增加的問題，安全的問題，還有孩子在校的心理、行為不適而造成的排斥學校問題。從合并過于分散、辦學條件差的農村教學點到農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需要保留必要的教學點，在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學校。總之，教育規模效益的獲取不能以農村兒童的輟學為代價，教育資源的節省更不能忽略了低齡兒童的安全問題。普及義務教育并不是普及統一教育，讓每個兒童都能接受到各自需要的基礎知識是普及的內在含義。農村地區的教育資源設備與城市雖然存在差距，但并不是所有的教育質量都是一個標準，能真正有助于各地兒童的身心發展便是教育成果的最佳體現。中國教育的發展需要正規學校提供創新動力，也需要非正規的簡易學校及村學帶動農村地區教育水平的提升。多種形式辦學，讓每一個兒童都能夠接觸到需要的教育才是真正有利于當前農村小規模學校發展的基本策略。

2.系統化教育資源的優化配置

教育資源不僅指外在的硬件條件和師資，也包括學生成長過程中必要的家庭教育與社區文化的共在和共育。所以，不是將學生集中在具有同樣外在條件的學校中就接受了同樣的公平教育。因為他們在接受外部條件公平的同時，也許喪失了對發展更重要的歸屬、認同和愛的教育。現階段提出的資源平均分配僅僅是將所有兒童安置在同一個教室，并不能有效的接納不同文化、不同特征的兒童，也難以滿足每一位孩子個性化、多樣化的學習需求。無差別原則并非提倡絕對平均主義，它強調每位學生在受教育權利和人格尊嚴上無差別，但在個性化的需求上是有差別的。基礎教育的狀況決定了這個社會是在何種程度上滿足公平原則，在實現教育公平時，我們關注的不應該只是外在形式，硬件設備達到標準后我們更要重視人文的關懷。越是接近基礎的教育，學校教育決策的公共選擇過程就越應當是社區的。因此，政府對于師資水平的評判，不能只考慮其教學水平的高低，也要關注教師能否切身的了解兒童所經歷的生活學習過程，并將其教學融入到兒童的自身體驗中。師資力量的強大不是體現在升學率與成績的優越，與兒童產生共鳴，以教育者的身份提供給兒童發展的需求才是體現教育本性的教學。人不是機器，一個人的成長需要好的教育條件，更需要有情感交流的教育環境。年齡較小的兒童，對家庭父母關愛的需求甚至大于學校教育。[注]秦玉友：《農村學校布局調整的認識、底線與思路》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》，2010年第5期。所以，在根據教育資源配置布局學校時，首先要考慮不同教育資源對學生身心發展的重要性不同，最重要的應該作為最先考慮的因素和依據；其次，有些教育資源對學生身心發展具有不可替代性，有些則可以通過政府的扶持進行彌補，因此越是不可替代的教育資源，越應該作為最先考慮的內容。

3.多種類型學校的合理組合

區域間的差異是經過了歷史的積淀形成的穩定特性，教育要與各地區不同文化背景相融合，適應并促進區域發展，就必須改變不分學生興趣、能力，不考慮家庭條件與需要，只用單一成績或升學率評價學生的做法。真正實現學生在接受教育時各取所需，根據所愛、所能，選擇適合自己的受教育方式，在教師的指引下規劃自己的發展歷程。盡量減少“陪讀”現象，不僅節省了家庭教育成本，也讓一批升不上學，不喜歡做學術研究的學生找到適合自己發展的方向和路徑。不同地區的發展環境不一樣，文化底蘊也不同，所需求的教育內容也要因地制宜。比如，貧困邊遠地區以及居住分散的地區，如果非要按照城市學校基礎教育的標準來要求，不僅有悖教育規律，更沒有遵循地區差異，在這些地區開辦適當減少門類，降低教學要求的村辦簡易小學才是最適合的。我們現在正在做的也是未來將要繼續堅持下去的，就是必須遵循這些差異，為農村教育選擇最合適的方式，為農村地區兒童發展提供最有利的學校教育方式。這就需要在學校類型的設置和布局上，一方面考慮不同地區學生的不同特點和需求，另一方面考慮同一地區不同學生的不同需求，根據學生實際設置相應類型和數量的學校，讓所有學生在有限的條件下實現最大的發展，從而也更好地滿足社會的多元化人才需求。

經過這么多年的農村小規模學校發展策略調整，無論是“就近入學”還是“撤點并校”，在各個時期政府把握的主流價值趨向不同導致了不同問題的產生。經歷曲折的發展之后，近幾年關于農村小規模學校的國家政策，終于讓我們看到了合理控制行政理性限度從而回歸到教育本性的質性發展。小規模學校發展所付出的代價并不是否定其實踐的價值，而是提醒人們要在這個過程中充分考慮和盡量減少農村小規模學校整改所產生的社會代價。在規模效益與公平正義之間保持平衡，在理性與價值博弈的過程中趨利避害，解決好公平與效益之間的矛盾這幾點固然重要，讓農村小規模學校的存在真正有利于我國的教育事業以及青少年兒童的身心發展，才是農村小規模學校發揮功能作用的真正意義所在。