發達國家廢棄電器電子產品管理制度中回收條款的制定及對我國的啟示

隨著電子信息技術的不斷升級，消費者對電子產品的需求增多，電子產品的使用年限逐漸縮短，廢棄電器電子產品（以下簡稱“廢電器”）已經成為全世界增長速度最快的固體廢物之一。廢電器不同于一般固體廢物，它含有大量金屬和非金屬的可再生資源，例如金、銀、鈷、塑料、玻璃等；但同時，它也含有重金屬、溴化阻燃劑等有毒有害物質，如果不能妥善處理，對環境與人體健康都會造成嚴重危害。因此，制定廢電器法律法規，對其進行規范化處理處置，是有效控制污染，回收資源的必然選擇。

歐盟、日本、韓國等發達國家和地區較早面臨并意識到廢電器回收處理問題，隨之制定了一系列法律法規解決這個困境。如歐盟的《廢棄電器電子產品指令（2012/19/EU）》（以下簡稱“WEEE指令”）、日本的《特定家用電器回收利用法》與《廢棄小型電器電子產品回收利用促進法》、韓國的《促進資源節約和再生利用法案》與《電器電子廢物資源循環利用和報廢汽車法案》等。我國也在2011年頒布并實施了《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》（以下簡稱《條例》）及一系列配套政策，覆蓋電子信息產品生產、進口、銷售，以及廢電器收集、流通、運輸、處理、處置等各個環節。目前，我國共有109家獲得資質許可的廢電器處理企業，合計年處理能力1.61億臺，很大程度上規范了我國廢電器的回收利用活動。但由于我國《條例》設計中回收環節的欠缺，導致現階段回收體系混亂，近幾年處理企業廢電器的回收量存在下滑的趨勢。因此，優化《條例》回收相關條款，完善回收體系，是未來我國廢電器管理的關鍵。

本文旨在梳理國外廢電器法律法規有關回收條款，總結相關經驗，為我國廢電器回收制度的制定做參考。

1、歐盟廢電器回收條款

早在1990年，歐盟開始高度關注廢電器。為解決日益嚴峻的廢電器問題，促進各成員國市場完善和統一建設，協調各國法律，歐盟開始在共同體層面制定關于廢電器的專項法律。WEEE指令和RoHS指令于2002年正式頒布，并分別于2011年和2012年對RoHS指令和WEEE指令中產品種類、有害物質限量要求、回收目標及回收率計算方式、消費者行為責任等做出了修訂，以應對電子廢物持續加速增長的趨勢。特別是WEEE指令，貫穿在整個設計、制造與回收再利用的全過程。

2012WEEE指令共包括27項條款和 12項附件。其中第5項分類收集（Article 5 Separate collection）為獨立章節，專門對回收提出要求。在回收系統建立方面，對于私人家庭（private household）用廢電器，各成員國應確保建立系統使最終廢棄者和銷售商免費返回廢電器，同時要確保回收設施的有效性，尤其要考慮到人口密度。對銷售商的要求方面，銷售商在提供新產品時，有責任確保只要設備與所提供的設備類型且功能相同，則該類廢電器能夠一對一的免費回收；擁有400平方米以上電器電子產品營業面積的銷售商，應在店內或附近對終端用戶，免費收集小型WEEE（外觀尺寸小于25厘米），無論該用戶是否購買新產品。生產者方面，生產者可為個體或集體經營者建立符合本指令的回收系統。在各成員國方面，成員國可以要求，將廢電器收集設施中收集的廢電器交給生產者，或者代表生產者的第三方，或者交給指定的機構進行再利用的準備；對于非私人家庭產生的廢電器，在不違背本指令的情況下，成員國應確保生產者、或者代表生產者的第三方負責收集這些廢物。

同時，WEEE指令在第7項收集率（ Article 7 Collection rate）中提出了廢電器的回收目標。2016年起，生產者要確保在該成員國廢電器最低回收率達到該成員國電子產品前三年平均銷售重量的45%；2016年至2019年為收集率過渡期，2019年起，最小收集率應達到前三年投放到該成員國市場上電子產品平均總重量的65%，或者達到該成員國境內產生的廢棄電器電子產品的85%。對于基礎設施較差和電子產品消費量較低的國家，例如保加利亞、捷克共和國、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利、馬耳他、波蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克可以參照以下條文：（1）從 2016年 8月 14日，達到高于前三年投放到市場上的電器電子產品平均重量的40%，但低于45%；（2）2021年 8月14日前，最小收集率應達到前三年投放到該成員國市場上電子產品平均總重量的 65%，或者達到該成員國境內產生的廢棄電器電子產品的85%。

2、日本廢電器回收條款

日本的廢物管理法律主要有《特定家用電器回收利用法》（簡稱《家電回收法》）與《廢棄小型電器電子產品回收利用促進法》（簡稱《小型家電回收法》），其主要目標是實現廢電器有效再生利用。在回收方面，兩部法律通過規定相關方責任與義務來實現有效回收。

《家電回收法》規定了生產者、消費者、政府和地方公共團體的回收責任。生產者（家電制造企業或進口商）對其產品負有回收和再生利用的責任，可自行建立再生利用工廠或委托再生利用業者進行回收處理，并達到相應的再資源化率。法律規定了消費者必須妥善將廢電器移交給廢電器收集點或正規處理企業，并支付相應的費用。零售商必須接收消費者交投的廢電器并將其移交至具有廢電器接受義務的生產者。

《小型家電回收法》規定了生產者或進口商對其產品負有回收和再生利用責任。銷售者有義務應消費者要求回收由他售出的家電，以及在銷售新家電時入戶回收舊家電，并將回收的電器運送到指定的回收地點，交給生產廠家或指定的法人。市政當局有義務應消費者要求收集廢舊家電。消費者有義務將廢舊家電交給銷售商或直接送到指定收集點。

3、韓國廢電器回收條款

作為資源緊缺的國家，韓國政府非常重視資源的回收利用。2008年韓國環境部實施了《電器電子汽車產品資源循環法》，該法案明確了各相關方的回收責任，并采取強制回收目標來落實生產者的回收責任和經濟責任。

生產者需承擔廢電器的回收利用責任，并達到相應的回收率目標。如不能達到回收率目標，生產企業和進口商需向政府交納相應的罰金。銷售商應把回收的廢電氣電子產品搬運到電氣電子產品生產、進口貨共濟組合按地區設置的收集廠交接或自行再使用或委托再生事業者進行再生。消費者有義務協助國家和地方政府，達到本法的目的，需要對可再生利用廢棄物進行分類。同時法案還規定生產者和進口商必須自行出資建立從事回收用的生產者責任組織（PRO）來履行規定的回收和再生利用義務。

回收率方面，韓國主要通過試行，開展廢電器回收的推動工作，其次政府通過與行業充分的溝通和協商，制定回收目標。韓國環境部每年發布廢棄電器電子產品回收目標，生產企業和進口商按上一年的產品銷量與環境部發布的回收率的乘積確定該企業當年的回收目標數量（類似歐盟的返回率）。回收的廢棄電器電子產品將全部交給具有資質的處理企業進行規范處理。

4、中國廢電器回收條款

為規范我國廢電器回收處理活動，促進資源綜合利用和循環經濟發展，保護環境，保障人體健康，根據《中華人民共和國清潔生產促進法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的有關規定，2011年1月1日正式實施了《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》。《條例》共包括總則、相關方責任、監督管理、法律責任及附則5章37條，建立了目錄制度、基金制度、多渠道回收和集中處理制度等。

回收方面，《條例》第一章總則第五條提出“國家對廢棄電器電子產品施行多渠道回收和集中處理制度”。在第二章相關方責任中也提到了有關回收的要求。生產者（包括制造商、進口電器電子產品的收貨人或者其代理人）需要在廢電器提供回收處理提示性說明等信息。國家鼓勵電器電子產品生產者自行或者委托銷售者、維修機構、售后服務機構、廢棄電器電子回收經營者回收廢棄電器電子產品。廢棄電器電子產品回收經營者應當采取多種方式為電器電子產品使用者提供方面、快捷的回收服務。

但就目前我國廢電器回收現狀來看，《條例》中廢電器回收條款的制定還存在一系列問題。（1）多渠道回收制度一直未出臺細則，從事廢電器收集、分類、貯存及運輸行為的企業和個體工商戶的回收經營活動無法得到有效監督管理；（2）由于基金制度的建立，導致生產者認為繳納基金即履行回收處理廢電器的責任，無法調動生產者建立回收渠道的積極性；（3）《條例》中有關回收的條款多為鼓勵類，無法對相關責任方的回收行為造成約束，使其回收市場依舊被“非正規軍”壟斷；（4）除生產者外，《條例》中沒有對銷售商、消費者等相關責任方提出回收責任；（5）目前僅有少數省市政府部門出臺相關規定，企事業單位、機關團體等電器電子產品報廢后必須進入有處理資格的企業；在大部分地區，由于需要復雜資產核銷程序或競標等原因，有處理資格的企業并不能接收到這部分廢電器。

5、建議

（1）明確廢電器回收活動定義

目前《條例》實施的是“多渠道回收和集中處理制度”。但條款中僅提到了回收行為，未說明回收的廢電器的具體去向。而回收的廢電器能否進入到具有資質的拆解企業并得到妥善處置是廢電器管理的關鍵。目前，我國廢電器回收環節的制度設計相對薄弱，回收體系建設嚴重滯后，廢電器回收環節處于無序狀態，需要進一步完善回收環節的法律要求，建議提出回收行為的定義，約束廢電器回收行為，為健全回收體系提供法律保障。

（2）強制相關責任方履行廢電器回收責任

從歐盟、日本和韓國的回收條款制定的來看，生產者、銷售商、消費者等相關責任方有關回收的責任劃分的十分明確，并為強制執行的條款，這將很大程度上推動了各相關責任方履行回收責任。建議《條例》中第二章相關責任方部分進一步細化，提出可執行的強制措施，并在罰則部分對應增加較有力的懲罰措施，以對沒有完成回收責任的企業、個人起到震懾作用。

（3）鼓勵并引導消費者將廢電器交投至正規回收渠道

消費者是使用廢電器的主要群體，消費者的環保意識和行為是廢電器能否進入到正規回收渠道的關鍵。目前，我國《條例》中缺少對消費者的要求。考慮到我國國民相關意識的薄弱，因此建議對消費者加強宣傳教育，逐漸引導消費者主動將廢電器無償交投至正規回收渠道。建議在《條例》相關方責任劃定方面，補充引導消費者將廢電器交投正規處理企業的條款。同時，鼓勵地方政府、回收經營活動的企業和個體工商戶、生產者、銷售者、維修機構、售后服務機構、處理企業及機關開展公益宣傳教育工作，幫助消費者正確認識廢電器資源性、危害性及其相關管理要求，營造良好的履行廢電器返還至正規回收渠道的輿論氛圍。

（4）提出企事業單位廢電器回收管理要求

微型計算機、打印機、傳真機、復印機、投影儀、碎紙機等辦公設備已經是機關、團體、企事業單位日常工作中必不可少的一部分，與普通家庭用廢棄電器電子設備相比，廢棄辦公設備淘汰量大，但更便于統一管理。妥善管理辦公用廢棄電器電子產品可以有效避免其流入非正規回收商販。因此，建議《條例》提出對機關、團體、企事業單位廢棄辦公設備的管理要求，鼓勵各單位建立廢電器管理制度，并委托自行委托生產者、銷售商或處理處置企業回收廢棄電器電子產品。

（5）鼓勵建設廢電器回收平臺

回收平臺是連接消費者、銷售商、回收企業和廢電器處理處置企業的路徑。為了打破現階段廢電器回收市場混亂無序的狀態，規范廢電器回收體系，回收平臺的建立十分必要。建議《條例》中增加鼓勵行業協會建設廢電器回收平臺的條款，積極發揮行業協會優勢，聯合各相關責任方共同打造廢電器回收平臺，為消費者提供可行的收集途徑，完善回收基礎設施；幫助回收企業和處理處置企業建立長期合作關系；建立數據信息平臺，對我國廢電器回收的數據和流向進行實時監控，以促進廢電器回收處理行業的健康發展。