支持實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度研究

沈鋒

摘要：實施鄉村振興戰略，必須建立健全財政投入保障制度。本文總結了近年來浙江省桐鄉市財政涉農投入基本情況，在研究分析當前涉農投入存在的問題與困難的基礎上，根據實施鄉村振興戰略的總體目標和要求，結合桐鄉市實際，提出新時期完善涉農財政投入保障制度應遵循的原則和實現路徑的政策建議。

關鍵詞：鄉村振興；財政投入；保障制度

黨的十九大作出了全面實施鄉村振興戰略的重大決策部署。今年一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出了實施鄉村振興戰略的大政方針，明確了實施鄉村振興戰略的方向、思路、任務和政策。可以說，新時代鄉村振興戰略的頂層設計已經完成，鄉村振興的后續進展關鍵在于實施與落實。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，承擔著保障鄉村振興戰略順利實施的重要使命和重大責任。其中，健全投入保障制度對鄉村振興至關重要，必須解決好錢從哪里來、怎么用、怎么管的問題，確保投入到位，夯實財政支持鄉村振興的制度基礎和保障機制。根據這一思路，浙江省桐鄉市積極探索支持實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度。

一、桐鄉市財政涉農投入基本情況

（一）財政涉農投入保障情況

桐鄉市財政涉農投入資金分布于農業農村各領域，就下達農口部門的資金而言，主要有惠民政策補貼類、設施建設類、農業轉型升級發展類、服務體系類和民生事業類五類。2017年，全市五大類財政涉農資金投入達9.68億元，涉及100多項補貼或建設資金，補助環節涉及產前、產中、產后，補助辦法因數量、面積、扶持環節和建設內容不同而異，實施主體或補貼對象有農民專業合作社、家庭農場、種植大戶、農業企業、事業單位和村級組織等。近年來，桐鄉市在確保財政涉農投入力度不減、總量增加的前提下，進一步優化財政涉農資金投入結構，重點支持具有公共性、基礎性和戰略性的農業農村領域，增加農業農村基礎設施建設投入，加快城鄉基礎設施互聯互通，建立健全城鄉基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。

1.惠民政策補貼類。主要有：耕地地力保護補貼、糧食適度規模經營補貼、水稻和大小麥種植戶良種補貼、旱糧作物直接補貼、農機補貼（農機購置補貼、高能耗農業機械報廢補貼）、糧食訂單收購補貼、糧食生產貸款貼息和糧食綠色高產高效創建補助等。2017年，桐鄉市財政投入相關資金5057.52萬元。

2.設施建設類。主要有：農村能源建設、重點和一般防護林建設、標準農田質量提升和土壤培肥、糧食生產功能區建設、耕地保護補償、防汛抗旱水利設施建設、農村土地綜合整治、土地開發墾造耕地、高標準基本農田和標準農田建設、旱地改水田建設、耕地質量等級提升和農業綜合開發土地治理等。2017年，桐鄉市財政投入相關資金6.49億元，占五大類財政涉農資金投入總額的67%。

3.農業轉型升級發展類。主要有：現代農業園區項目、設施農業項目、農產品精深加工項目、生產性投資項目、新型農業生產經營主體培育項目、生態循環農業示范推廣項目、農業標準化示范推廣項目、農業產業化貼息項目、農業品牌化經營項目、農產品質量安全項目、智慧農業項目、農莊經濟發展項目和農旅融合項目等。2017年，桐鄉市財政投入相關資金3719.24萬元。

4.服務體系類。主要有：現代農技推廣服務體系、現代漁業技術推廣服務體系、推廣農業新品種和新技術、農民素質培訓、農業信息化建設、推進土地流轉、農機化促進和社會化服務、農業科技、農村金融服務、動植物疫病防控和病死動物無害化處理等。2017年，桐鄉市財政投入相關資金1840萬元。

5.民生事業類。主要有：村級公益事業建設、發展壯大村級集體經濟、農房改造集聚、美麗鄉村建設、“五水共治”、農村綠化提升、農村環境衛生“四位一體”長效保潔和低收入農戶收入倍增計劃等。2017年，桐鄉市財政投入相關資金2.13億元，占五大類財政涉農資金投入總額的22%。

（二）財政涉農投入保障制度

1.加大財政涉農投入力度。近年來，桐鄉市全面落實各項惠農政策，持續加大財政支農投入力度，讓公共財政更大力度向“三農”傾斜，把提升農業綜合效益和競爭力及促進農民增收作為核心目標，促進農業提質增效、農民持續增收和農村和諧穩定，切實把農業農村重中之重、優先發展的要求真正落到實處。2018年，在全市財政收支矛盾仍然較為突出的情況下，調整和優化財政支出結構，進一步加大對農業農村的支持力度，促進農業生產發展、農村公共服務基礎設施建設和社會事業發展，同口徑比2017年增長11.48%。

2.創新財政涉農資金投入機制。一是發揮財政支農資金的杠桿作用。探索建立一事一議、以獎代補、貸款貼息和政府購買服務等有效機制，做大做強一批示范帶動效應明顯的農業項目。如2010年以來，桐鄉市對村級公益事業建設項目實行一事一議財政獎補。本著發展農村公益事業，改善農村生產、生活狀況，推動新農村建設的目標，以“布局優化、道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛生潔化、河道凈化、環境美化、服務強化”為主要建設內容，把村民群眾最迫切并且投資省、見效快、受益面廣的村級公益事業項目為一事一議財政獎補資金重點，從項目實施必要性、可行性出發，確定村班子戰斗力強、群眾籌資籌勞積極性高、議事規范的村作為村級公益事業一事一議財政項目試點村，累計申報實施項目347個，覆蓋全市全部鎮、街道，涉及146個行政村，受益人口達到89萬多人次，項目總投資4億元，獲得省以上財政獎補資金1.2億元。二是創新農業農村投融資機制。如為加強現代農業和美麗鄉村建設，按照“政府主導、市場運作”的原則，桐鄉市國資出資3000萬元成立“桐鄉市農業農村發展投資有限公司”，搭建農業投融資平臺。公司主要開展現代農業投資開發、農村基礎設施建設和生態休閑農業項目開發等。

3.發揮財政涉農投入的引導作用。近年來，財政部門在加大支農投入的同時，注重發揮財政資金的引導作用，積極撬動金融和社會資本投向農業農村，把更多金融和社會資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，探索建立多元化涉農投入機制。比如，為解決農業適度規模經營中的融資難、融資貴和融資慢等問題，桐鄉市財政全額投資3000萬元成立“桐鄉市農信擔保有限責任公司”，公司以服務“三農”、支持農民增收為宗旨，主要依托鎮、街道產業辦或農經中心、村民委員會、農商銀行三方合議組織實施擔保授信。截止到2017年末，公司授信總余額1.35億元，擔保授信戶數539戶，在保金額0.85億元，在保戶數278戶。農信擔保公司成立十多年來，促進了全市農業標準化生產和產業化經營，為全市農業穩定發展和農民持續增收發揮了積極作用。

二、桐鄉市財政涉農投入存在的問題與困難

（一）財政投入涉及的層級多和管理部門多，難以形成支農合力

縱向方面，財政涉農資金投入涉及中央、省、市、縣、鎮（街道），經過若干層級；橫向方面，涉及財政、發改、農經、水利、國土、氣象、科技、糧食、供銷社和住建等多個部門，職責重疊和交叉，環節眾多。因政出多門，支農項目和資金存在多頭管理，交叉重復、使用分散、協調困難，資金投入不同程度存在“撒胡椒面”的問題，資金和項目難以整合，不能形成支持鄉村振興戰略實施的合力。

（二）補助方式多、撥付渠道雜、項目審批散，監督難度大

資金補助方式有直接撥款補助、按項目進度撥款和直接抵減補助等；資金撥付渠道有財政渠道、部門渠道、跨部門交叉運行渠道；補助項目審批有發改部門審批、主管部門審批及跨部門審批等。資金安排和項目管理鏈條長、環節多，專業性強、情況復雜，監管難度大，存在資金安全隱患。

（三）績效管理缺失，補助效果欠佳

一是項目信息不對稱。在確定資金具體分配對象時，由于申報時間緊、中間環節多、審批程序不統一，無法對申報單位所提供的項目背景資料、籌資能力與渠道和投資效益預測等情況進行深入細致的分析。二是績效管理不科學。過多追求政策執行中的社會效益，而社會效益的衡量目前又缺乏科學的定量評價指標和可靠的評價方法及技術，僅憑主觀判斷，直接影響財政涉農投入績效評價結果的公正合理性。三是配套資金不到位。資金配套規定不盡合理，多數涉農項目要求農業經營組織配套一定比例資金，補助資金越多、要求配套越多，不配套不立項。這些組織往往依托農業生產大戶，吸納農戶共同組建松散型組織，自有資金少，無力配套足額資金，但為爭取財政補助，違背實際承諾配套，實際則按財政補助資金開展項目建設。

（四）糧食生產扶持政策效果不明顯，糧食安全存在隱患

對于千家萬戶分散經營的農戶來說，由于人均耕地不足一畝，且以口糧自給為主，每戶每年所拿到的補貼金額極其有限，不足以引導農戶穩定和擴大種糧面積；對于種糧大戶來說，肥料、農藥等農資價格大幅上漲，且土地租賃成本、勞動力成本、柴油價格、銀行貸款利率等不斷上漲，導致生產成本大幅度增加。因此，雖然財政加大了補貼力度，但尚不足以平抑生產成本的增加，糧食相比效益低下，政策引導效果不明顯，種糧積極性普遍不高。

（五）財政資金引導撬動作用有限，農業農村投入渠道單一

一是財政資金引導民間資本、社會資金投入農業力度仍不大。受制于農業抵御自然災害的能力較弱，風險較大，周期長，見效慢，企業和個人對農業投資存在恐懼心理，民間資本望而卻步，投入資金很少。即便有投資者，他們一旦獲利，隨即轉行到那些投資少、風險小、見效快的其他行業。二是當前財政資金對農業農村的投入以直接投入為主，財政資金在撬動金融資本、社會資本加大投入方面未能充分發揮作用，沒有形成多元長效的農業投入機制。據桐鄉市統計調查隊專題調研顯示，農業創業投資多為自籌，貸款較少。15個樣本中，僅5人表示創業投資資金來源有貸款，其中4人貸款資金占創業總投資金額的50%，1人占40%，其余10人創業投資資金來源均為自籌。

三、完善財政涉農投入保障制度應遵循的原則

（一）平衡好涉農資金需求與地方財力供給矛盾

目前雖已經初步建立了支持“三農”的財政投入保障機制，但發展不平衡和不充分問題仍然突出，還不能滿足農民日益增長的美好生活需要。因此，隨著鄉村振興戰略的不斷推進，財政要向農業農村進一步傾斜，確保涉農投入不斷加大，保障覆蓋面日益擴大，保障水平穩步提高。同時，財政支持“三農”發展必須立足于地方實際，考慮經濟和財政承受能力，依據財力合理安排“三農”支出，正確把握力度，堅持盡力而為、量力而行，不能提脫離實際的目標，更不能搞形式主義和“形象工程”，防范債務風險。

（二）統籌好加大投入與體制機制建設

短期內，財政要圍繞農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，加快補齊農村發展和民生短板，實實在在地提升農民群眾的獲得感、幸福感和安全感。從中長期來看，要著眼于體制機制構建，建立財政推進鄉村振興戰略實施的可持續發展的制度框架和政策體系，重塑中長期鄉村振興動力機制，包括面向“三農”的公共財政支持體制、財政收入可持續增長長效機制，加快推進財政事權和支出責任劃分改革，明確和強化各級政府“三農”投入責任等，將鄉村建設的事權責任真正下放到縣里面，增加地方自主統籌空間，由縣來制定具體規劃、完成建設任務，相關部門和上級政府給予資金支持和績效考核。

（三）兼顧好財政政策的普惠性與結構性

在鄉村振興的政策框架上，財政要構建完善推進城鄉融合發展的普惠性政策體系，推動人才、土地、資本等城鄉要素雙向流動與平等交換，不斷縮小城鄉差距，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的家園；要加快農業結構性調整，通過供給農業側結構性改革，掃清農業發展深層次障礙，推動農業農村經濟適應市場需求變化、加快優化升級、促進產業融合，推進農業高質量發展。

（四）處理好市場和政府之間的關系

要進一步解放思想，充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用。一方面，要發揮政府在政策支持方面的積極作用，大力推進城鄉融合發展的現代財政體制建設，強化鄉村振興制度性供給，建立公共財政投入優先保障以及公共服務優先安排的體制機制和政策體系，推進公共資源向農業農村傾斜；另一方面，要遵循市場規律，完善農業支持保護政策，創新農產品價格形成機制，引導金融和社會資本投入鄉村領域，用市場化推動鄉村振興戰略的可持續發展。

四、助力鄉村振興的財政投入保障制度實現路徑

（一）整合財政資金供給

資金供給要緊緊圍繞實施鄉村振興戰略要求，堅持問題導向，創新涉農資金使用管理機制，優化資金供給方式，全面推進財政支農事項整合和資金統籌，集中財力辦大事，避免資金使用“碎片化”，充分發揮財政資金的整體效益、規模效益、政策導向和杠桿作用，提高資金供給效率。

涉農資金統籌整合應遵循以下基本原則：

一是堅持規劃先行。以農業農村發展總體規劃為基礎，發揮規劃的統領和約束作用，以規劃整合項目，圍繞項目統籌資金，區分輕重緩急，統籌協調各涉農部門資金投入。

二是堅持分類施策。對部門內財政涉農資金，要在預算編制環節進行源頭整合，將各級財政安排的性質相同、用途相近的涉農資金納入同一資金池，統一設計方案、統一資金撥付、統一組織實施、統一考核驗收，形成政策合力，提升資金使用效益；對部門間涉農資金，要在預算執行環節進行統籌，建立部門間會商機制，將多個部門安排的各類功能互補、用途銜接的涉農資金，圍繞主導特色產業、優勢區域、重點項目和改革任務等，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，統籌安排，拼盤使用，逐步實現同一工作事項按照部門職責分工由一個部門統籌負責。

三是堅持積極穩妥。結合桐鄉市當前經濟社會發展實際，按照“先易后難、重點突破、分期實施”的要求穩步推進。

（二）加強財政涉農政策供給

今后幾年，應圍繞鄉村振興戰略的目標，充分發揮市場機制作用，不斷優化財政支農資金投向和支持重點，更加注重支持的精準性、指向性和實效性。

具體措施包括：一是完善以綠色生態為導向的財政支農政策體系，支持質量興農、綠色興農、科技興農，支持農業生態文明建設，系統推進生態治理和修復；二是遵循鄉村發展規律，支持全面推進農業農村重點領域的改革，深入推進農村綜合改革；三是全面落實各級政府各項強農惠農富農政策，促進農村經濟社會發展和農民持續增收；四是以農業供給側結構性改革為主線，支持糧食安全，支持加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推動現代農業發展和農業發展方式轉變；五是支持構建農村一二三產業融合發展體系，大力發展農村新產業新業態，促進農戶生產經營不斷向加工流通、休閑農業和鄉村旅游等二三產業拓展；六是支持培育新型經營主體，促進小農戶與現代農業的有機銜接，突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業經營效率；七是支持持續全域改善農村人居環境，傳承發展提升農耕文明，深入推進鄉村特質發展，高標準推進宜居宜業美麗鄉村建設；八是支持發展壯大農村集體經濟，適度加大經濟薄弱村社會事業支持力度；九是全面實施低收入農戶全面小康計劃，完善利益聯結機制，讓農民合理分享產業鏈增值收益，引領農民實現共同富裕；十是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，支持推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

（三）引導金融和社會資本供給

針對鄉村振興，財政應跳出傳統收支理念，通過創新支持理念、支持方向、支持方式，引導更多優質資源資本流入農村，為鄉村振興提供更加更廣闊和可持續的資金來源。

一是進一步創新財政涉農資金投入機制和使用方式，最大化發揮財政杠桿作用。繼續完善一事一議、先建后補、以獎代補、貸款貼息和政府購買服務等有效機制，充分發揮財政資金引導作用；創新體制機制，因地制宜推廣PPP、基金引導、資本金注入和特許經營等方式，積極鼓勵、引導優質民營企業、社會資本通過各種途徑參與到農業產業服務、農業基礎設施建設和農村建設開發運營等領域，補齊政府在資本、人才、技術和能力方面的短板，實現合作共贏。

二是出臺政策積極支持鼓勵農民自主創業。農民工多以打工為主，積累資本有限，往往不足以實現創業夢。政府扶持創業的小額貸款限制條件多，資金短缺成為農民自主創業的攔路虎。財政應引導相關部門為特色產業、項目提供融資支持，幫助有創業意愿的農民工實現自主創業。

三是支持壯大國有企業平臺建設，充分放大政策性支農資金的投資效應。充分發揮“桐鄉市農業農村發展投資有限公司”平臺作用，統籌支農資金整合、使用、放大。對符合全市農業發展規劃和美麗鄉村建設規劃等一系列農業項目，在享受原渠道補貼、獎勵等優惠政策的同時，由公司通過投資控股、參股、擔保、委托貸款等方式進行捆綁式投入，引導和撬動金融和社會資金投入。

四是支持農擔公司創新擔保業務模式與發展路徑，放大政策效應。要堅守準確定位，作為財政撬動金融支農的一項重大機制創新，農信擔保工作要堅守為農民群眾服務的宗旨，堅守專注服務農業、專注服務農業適度規模經營主體的政策性定位，堅守風險可防控、經營可持續的底線；要逐步拓展覆蓋面，在梳理涉農經濟業態、了解農場金融需求狀況的前提下，進一步拓展擔保支持覆蓋面，擴增擔保支持對象，提高擔保支持額度，增強農民群眾的獲得感；要加大財政支持力度，實施擔保費用補助政策，給予符合“雙控”標準的政策性業務適當的擔保費用補助。同時，實施擔保業務獎補政策，獎補資金用于建立農信擔保風險基金、風險代償或轉增資本金規模等；要開發財政支農政策擔保產品，發揮擔保的橋梁功能，為政策實施過程中的融資難融資貴問題提供政策擔保解決方案，進一步助推形成支農政策整體合力；要探索與各金融機構的合作空間和模式，適時進一步增加合作銀行，拓展覆蓋規模。同時，建立農信擔保機構和合作銀行合理的風險分擔機制和利益分享機制，通過政策支持，降低銀行農業貸款成本和風險，實現銀擔合作共贏、財政金融協同支持鄉村振興的良好局面。

（四）強化財政監管供給

實施鄉村振興戰略，在加大資金投入的同時，也要管好用好每一分錢，將來之不易的財政支農資金用在鄉村振興最急需、最迫切、最關鍵的領域和環節上，確保財政資源高效配置，增強財政可持續性，防范可能因此出現的風險。

為此，要強化財政監管。一是完善預算管理制度。逐步建立健全全面規范透明、標準科學、約束有力的支農資金預算制度，健全以評價結果為導向的支農資金分配制度。二是推動全面實施績效管理。涉農項目要建立績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監控，開展績效評價和結果應用，硬化預算績效管理約束，切實做到花錢必問效、無效必問責；涉農項目要抓緊建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，將本級項目整體績效與部門預算安排掛鉤，將下級項目綜合績效與轉移支付分配掛鉤。對低效無效涉農資金一律削減或取消，對長期沉淀的涉農資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟需支持的其他“三農”領域。三是建立常態化監管機制。聚焦重點資金、重點項目、重點區域，進一步加強支農資金使用監管，充分借助審計等監管力量開展監督檢查，嚴厲查處違法違規違紀問題，完善責任追究機制。四是規范舉債融資行為。高度警惕融資風險，加強風險排查和管控，避免出現借鄉村振興的名義違法違規變相舉債。

（作者單位：浙江省桐鄉市財政局農業科）

責任編輯：欣文