天津市促進秸稈綜合利用財政政策研究

李偉 張少超

摘要：黨的十九大提出了實施鄉村振興的發展戰略，生態宜居對天津市鄉村環境提出了新的更高要求。近年來，天津市財政部門設立專項資金，大力支持秸稈綜合利用與禁燒，秸稈綜合利用率由2013年的76.6%逐年提升到2017年的97%以上，取得了顯著成效。

關鍵詞：鄉村振興；秸稈；財政；研究

近年來，天津市財政部門認真貫徹落實市委、市政府的決策部署要求，深入實施“美麗天津一號工程”建設，積極推進清新空氣行動，設立專項資金，大力支持秸稈綜合利用與禁燒，秸稈綜合利用率由2013年的76.6%逐年提升到2017年的97%以上，取得了顯著成效，天津市空氣質量明顯改善。黨的十九大提出了實施鄉村振興的發展戰略，生態宜居對天津市鄉村環境提出了新的更高要求。如何更好地發揮市財政政策資金的導向作用，補齊當前秸稈綜合利用與禁燒工作中的短板，持續推進秸稈綜合利用，加快秸稈利用產業化發展，提高秸稈綜合利用經濟效益，是需要我們認真調研思考的問題。日前，我們會同相關部門就這一課題深入鄉村、企業、農戶進行了深入調研。

一、天津市秸稈綜合利用基本情況

（一）秸稈資源量。天津市農作物秸稈以玉米、小麥、水稻、棉花秸稈為主，另有少量高粱、大豆等作物秸稈。隨著“一減三增”農業種植結構調整，秸稈資源量根據每年農作物播種情況動態變化。2017年，全市主要農作物種植面積合計563.8萬畝，其中小麥167.59萬畝，玉米311.629萬畝，水稻50.48萬畝，棉花27.66萬畝，高粱、大豆等作物6.45萬畝；共產出農作物秸稈252.1萬噸，其中可利用量約218萬噸。農作物秸稈在10個涉農區的分布情況見表1。

（二）秸稈綜合利用總體程度。近年來，在各區政府、各相關部門的緊密配合、通力協作及有效推動下，天津市農作物秸稈綜合利用率大幅提升，位居全國前列。根據國家統計局、國家發改委、國家環保部和中組部于2017年底聯合發布的《2016年生態文明建設年度評價結果公報》，2016年天津市秸稈綜合利用率達到95%，位列全國第四。2017年，各責任部門積極落實資金支持、技術指導、行政推動等行之有效的工作措施，大力推進秸稈粉碎還田、離田外運及商品化加工，促使全市農作物秸稈綜合利用率進一步提高，基本從源頭上“堵”住了秸稈田間焚燒現象。截至2017年12月底，全市完成秸稈綜合利用548.57萬畝，秸稈利用率達到97.3%，比2013年提高20個百分點。其中：小麥秸稈基本實現全量化綜合利用（157萬畝為粉碎還田利用，10萬畝為打捆離田原料化、能源化利用）；317.4萬畝玉米（及雜糧）秸稈通過還田、離田實現綜合利用；41.5萬畝水稻、22.1萬畝棉花實現離田綜合利用。各類作物秸稈年度內的綜合利用率如圖1所示。

（三）秸稈綜合利用主要途徑。近年來，根據現代都市型農業發展特點，天津市在秸稈綜合利用工作方面進行了積極探索，確立了“農業優先，多元利用”的秸稈綜合利用路徑，基本形成以秸稈還田肥料化利用為主，逐步擴大飼料化、燃料化、原料化、基料化利用比重的“五化”利用格局，初步形成了具有天津特色的秸稈綜合利用模式。2017年，全市秸稈綜合利用結構如圖2所示。

1.秸稈肥料化利用。秸稈肥料化利用是天津市小麥、玉米秸稈綜合利用的主要方式，主要采取在小麥、玉米聯合收獲機上加裝粉碎還田裝置，在機械化收獲糧食同時實現小麥、玉米秸稈直接粉碎還田。在此基礎上，天津市還積極引進示范將秸稈與畜禽糞便混合，經過發酵、干燥、除菌等工藝生產商品有機肥的新技術；開展秸稈快速腐熟還田技術示范6萬畝。秸稈肥料化利用可形成“土地—秸稈—土地”的生態循環鏈條，改善土壤團粒結構和保水、吸水、黏接、透氣、保溫等理化性狀，增加土壤肥力和有機質含量，有利于改良鹽堿土壤，促進耕地可持續發展。

2.秸稈飼料化利用。秸稈飼料化利用主要是通過青貯、黃貯、揉搓等處理技術，改善秸稈的營養價值，為牲畜養殖戶（場）提供粗飼料供給。天津市飼料化秸稈主要包括飼料型玉米、黃貯玉米及水稻、小麥秸稈等，是支撐節糧型畜牧業發展的重要物質基礎。

3.秸稈燃料化利用。秸稈燃料化利用主要是以棉花、水稻、玉米等秸稈為原料進行生物質發電、生物質燃料加工等。隨著天津市及周邊地區秸稈發電項目建設進程的加快，天津市秸稈燃料化利用占比逐年增加。

4.秸稈原料化利用。秸稈原料化利用是指秸稈目前主要是用作造紙、加工草毯、編織等工業領域原料，其中水稻秸稈以造紙等工業原料為主。

5.秸稈基料化利用。秸稈基料化利用是指用秸稈制作食用菌、育苗花木種植等基料，目前天津市以做食用菌基料及基質育秧為主。

（四）秸稈綜合利用組織模式。近年來，天津市因地制宜探索總結出適宜不同種類作物秸稈的綜合利用機械化作業技術路線及組織模式（見表2）。

二、天津市促進秸稈綜合利用和禁燒的相關政策

（一）落實國家相關政策要求情況

上世紀九十年代末，隨著我國農業連年豐收，農作物秸稈產生量逐年增多，秸稈隨意拋棄、焚燒現象嚴重，帶來一系列環境問題。為此，1998年原國家環境保護總局、農業部、財政部、鐵道部和中國民航總局六部委聯合發布了《關于嚴禁焚燒秸稈保護生態環境的通知》；1999年，六部委又聯合發布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，首次對重點區域秸稈禁燒與綜合利用提出明確要求。2000年，國家頒布的《大氣污染防治法》中明確規定，“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府規定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”，違反規定的“由所在地、縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的，可以處二百元以下罰款”，為秸稈禁燒與綜合利用提供了強有力法律保障。在此基礎上，2003年、2005年和2007年國家分別印發了《進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關通知》，2008 年國務院辦公廳更是印發了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發[2008]105號），明確提出了秸稈綜合利用的目標任務、重點和政策措施，為“堵”“疏”結合，從源頭上解決秸稈焚燒問題指明了方向，使得秸稈綜合利用工作得到了有力推進。此后，2014年9月30日國家發改委、農業部、環保部聯合制定了《京津冀及周邊地區秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014-2015年）》，對京津冀秸稈綜合利用和禁燒工作提出了新的更高的要求。

為深入貫徹落實國家政策要求，2013年天津市啟動實施“美麗天津·一號工程”時，將秸稈禁燒與綜合利用工作列入《天津市清新空氣行動方案》。自此，天津市統籌部署，精心組織，全力推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作。2015年初，市第十六屆人民代表大會第三次會議通過《天津市大氣污染防治條例》，明確規定 “禁止露天焚燒落葉、秸稈、枯草等產生煙塵污染的物質”，為堵疏結合，以用促禁，推進秸稈禁燒與綜合利用工作提供了法律依據。2017年1月20日，市第十六屆人民代表大會第六次會議通過了《天津市人大關于農作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，使天津市農作物秸稈綜合利用和禁燒工作步入了法治化軌道。2018年6月28日，市農委印發《天津市秸稈綜合利用規劃（2018-2020年）》，從全面落實鄉村振興戰略，打好農業面源污染和大氣污染防治攻堅戰，保護京津冀生態環境角度出發，就未來三年市秸稈綜合利用的總體要求、思路布局、主要任務和重點項目等進行了全面部署

（二）天津市秸稈綜合利用和禁燒扶持情況

近年來，天津市充分發揮政府扶持引導作用，積極加大財政投入力度，對秸稈綜合利用和禁燒工作給予了適當的財政資金支持，2014—2017年，市、區兩級財政共投入專項資金2.4億元，具體情況見表3。

同時，天津市還積極利用農機購置補貼政策，對農業生產者購置大型免耕播種機、秸稈粉碎還田機、撿拾壓捆機、摟草機、青飼料收獲機、飼草裹包機等秸稈生產作業機具進行了重點傾斜補貼，在中央財政補貼的基礎上，給予10—20%的市財政疊加補貼。2014—2017年，共利用農機購置補貼資金2760萬元，補貼相關機具2726臺套。

此外，2015年，市財政還撥付專項資金495萬元，實施了寶坻區秸稈代煤封閉直燃供暖示范項目，探索秸稈綜合利用新途徑，得到了市人大張俊芳副主任的批示表揚。2017年，天津市還實施了農作物秸稈綜合利用技術與成果推廣專項，安排市財政專項資金915萬元，對秸稈廢棄物綜合處理與循環利用技術集成與示范、生物質秸稈有機肥制備技術示范推廣、秸稈燃氣化新技術合作研發與示范等8個項目給予支持，目前已有3個項目啟動實施。

天津市秸稈綜合利用和禁燒引導扶持政策覆蓋秸稈機械化還田、離田、收儲及加工利用等環節，為秸稈綜合利用在資金、技術裝備上提供了保障，取得了很好的實施效果。在引導扶持政策拉動下，天津市秸稈肥料化利用率快速提高，成為最主要、最現實、最易于推廣操作的秸稈處理利用方式；秸稈商品化加工利用能力逐步提升，全市現有大型秸稈收儲場7個（寶坻區4個、寧河區2個、武清區1個），年秸稈收儲運能力達35萬噸，現有2萬噸以上秸稈加工利用企業9個，其中寧河區生物質發電廠年利用秸稈能力達20萬噸，其余8個（濱海新區1個、寶坻區3個、寧河區2個，薊州區1個、靜海區1個）總加工能力可達16萬噸，共計36萬噸。

（三）天津市秸稈綜合利用和禁燒主要措施

1.強化行政推動，完善管理機制。近幾年，天津市按照政府主導、規劃引領、政策扶持、科技支撐、疏堵結合、依法治理的原則，積極組織推進秸稈綜合利用和禁燒工作。在市農委主要負責引導秸稈綜合利用，各區政府具體負責秸稈綜合利用和禁燒工作的明確分工下，逐步形成了各區、鄉鎮政府及村委會統一協調、組織、推動、監管的秸稈綜合利用工作機制，建立了分工協作、上下聯動，一級抓一級的秸稈綜合利用工作體系，實現了秸稈綜合利用網格化管理，為全市秸稈綜合利用和禁燒工作高效開展提供了有力的組織保障。每年，由市農委與市財政局聯合制定印發全市秸稈綜合利用年度工作方案，將秸稈綜合利用目標任務分解到區，并指導各區制定區級實施方案，層層壓實目標任務到鄉鎮街、村，將責任落實到部門、落實到人、落實到地塊。

2.發揮機械優勢，落實技術措施。每年“三夏”、“三秋”關鍵農時，依托在本市作業的8000余臺小麥聯合收割機、玉米聯合收獲機，通過網格化管理要求其加裝秸稈切碎拋撒裝置，在機械化收獲的同時實現秸稈粉碎還田，做到成熟一畝、收獲一畝、利用一畝、播種一畝；同時依托全市300余臺青飼收獲機，實現青飼玉米全株回收飼料化利用；從而在短時間內完成秸稈大規模、快捷化處理，不給秸稈焚燒留時間、留空間。此外，各級農機管理部門還制定秸稈綜合利用技術路線，發布技術要求，組織召開各類秸稈綜合利用現場會、培訓會，指導各鄉鎮街科學開展秸稈綜合工作；組織農機合作社、秸稈經紀人與鄉鎮街對接，高效開展秸稈粉碎還田、秸稈收儲運作業；并督促指導各鄉鎮街積極開展秸稈滯留田間隱患排查清理工作，全力消除秸稈焚燒隱患。

3.加強督導檢查，保持高壓態勢。為切實督促各區抓好秸稈綜合利用和禁燒工作，天津市從2014年起，每年均制定印發市級督察方案。由市農委農機辦組成若干個市級督導組，在冬春季節、“三夏”、“三秋”重點農時和重污染天氣預警期間，分片包區，組織開展秸稈綜合利用和禁燒督導巡查工作。不僅集中對各區縣秸稈綜合利用工作進行督導，而且入鄉、進村、深入田間地頭開展實地巡查，從而使秸稈綜合利用工作始終保持高壓態勢。

4.廣泛宣傳引導，營造社會氛圍。每年，市區兩級都開展高頻度、多元化、持續性的秸稈綜合利用和禁燒宣傳活動，提高全社會尤其是農民群眾的認識，為秸稈綜合利用與禁燒工作營造了良好的輿論氛圍和社會環境。以2017年為例，一方面，結合《天津市人大關于農作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，在全市范圍內組織開展了“秸稈綜合利用法規宣傳日”活動，各區制作宣傳標語、展牌、布標超過3000幅，發放宣傳資料2萬余份，參與群眾超過5000人。另一方面，在“三夏”期間，組織各級農機部門開展下鄉進村宣傳80次，印發宣傳材料28000多份，張貼、懸掛、刷涂標語口號6400條、投放公益廣告、媒體宣傳報道50余次。

三、天津市秸稈綜合利用存在的突出問題及成因

（一）存在問題

1.產業化程度較低，直接經濟效益不明顯。當前，粉碎還田肥料化利用是天津市農作物秸稈綜合利用的主要模式，在“五化”結構中占比達75.6%。但是，粉碎還田肥料化對土壤的改良是一個長期緩慢漸進的過程，直接經濟效益不明顯。同時，受本地養殖規模的局限，玉米秸稈飼料化利用比例難以擴大；而現有秸稈加工企業普遍規模小，生產同質化，生產水平低，生產經營困難。這就造成天津市秸稈綜合利用率雖然較高，但高效利用率低，產業化進程還處于較低水平，存在產業鏈條短，產品附加值低，秸稈商品化利用水平低的問題。

2.“小散邊”地塊秸稈處理難，存在焚燒隱患。雖然得益于天津市農業生產機械化程度高，在“三夏”、“三秋”兩季，隨著小麥、玉米聯合收獲機機械化作業，絕大部分秸稈能夠同步粉碎還田。但是，仍然存在部分面積小、分散、地處邊角的“小散邊”地塊，不適宜進行規模化、機械化作業，秸稈處理主要依靠人工進行，費時、費工、費力。這就造成上述地塊的秸稈因為處理不及時而滯留在田間地頭的現象時有發生，成為秸稈焚燒的重大隱患。這部分秸稈以玉米為主，每年約有7萬畝。

（二）主要原因

1.高效利用技術推廣不夠。秸稈作為一種農業生產副產物，綜合利用的產業鏈越長價值越高。但是，當前天津市農作物秸稈主要用于附加值相對較低的秸稈還田、低質燃料、飼料等，能夠提高秸稈附加值的高效綜合利用技術，如秸稈快速腐熟還田技術、秸稈有機肥加工技術、高效秸稈飼料化加工技術及秸稈固化成型、清潔制漿等新型產業化技術應用不足。

2.秸稈收儲運能力不足。當前，天津市雖然已經初步形成了由農機服務組織、秸稈經紀人、收儲運企業（場）等多元化主體構成的秸稈收儲運體系。但是，仍然存在缺乏配套的大型收集、運輸機械設備，收儲場所規模不夠，收集儲運成本較高等問題。從而使得面對農業生產條件復雜多變，秸稈分布分散、產出量大、體積蓬松、收集外運農時緊張的實際情況，相關主體的秸稈收儲運能力不能高效滿足秸稈綜合利用產業化需要。

3.作業影響因素復雜。受農業生產實際限制，天津市農作物秸稈收集離田普遍存在時間緊、任務重、作業難度大的問題。一方面，“三夏”作業時間短，造成絕大部分小麥秸稈難以實現打捆外運。另一方面，水稻秸稈作業影響因素復雜。天津市年水稻實際種植面積約為50萬畝，以寶坻區為主，又以黃莊、八門城、林亭口三鎮為主產區，該地區常年水稻種植30多萬畝，其中20余萬畝稻地的性質為水泡田，退水緩慢。水稻收獲后田地松軟，打捆機器難以下地，秸稈打捆必須在12月中旬田地上凍后，機具方能下田開始作業。又因經常因為冬季大霧、降雨（雪）等天氣影響，能正常作業的時間短、作業條件差，不可預計的因素多。相當一部分水稻秸稈要在轉年1～2月份進行打捆、外運作業。

4.各區對財政扶持政策利用不足。農作物秸稈綜合利用會產生很大的社會效益和生態效益。因此，加快推進秸稈綜合利用，需要政府的大力扶持，讓“有形之手”更有力。近幾年，雖然天津市出臺了市財政秸稈綜合利用引導扶持政策，且扶持資金逐年遞增。但是，從各區對市財政秸稈綜合利用引導扶持資金的使用情況看，扶持的主要環節仍是機械化還田、離田作業，對于秸稈收集、貯運、加工等薄弱環節的扶持相對較少。同時，各區財政對秸稈綜合利用的扶持力度普遍不夠大，且存在區域之間不平衡的現象。

四、進一步促進秸稈綜合利用與禁燒的政策建議

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，其中生態宜居對天津市鄉村環境提出了新的更高要求。全面推進農作物秸稈綜合利用和禁燒工作，對于全面貫徹落實鄉村振興戰略和京津冀協同發展重大國家戰略，推動農業清潔生產，促進農業可持續發展、農民生活更加富裕、鄉村更加美麗宜居具有十分重要的意義。

依據天津市秸稈資源稟賦、利用現狀和發展潛力，今后，我們應該因地制宜、合理布局，補齊當前秸稈綜合利用工作的短板，持續推進秸稈逐步全量化利用。為此，根據市財政、市農委等部門平時調查研究，特別是本次績效評價工作所掌握的情況，對進一步促進秸稈綜合利用與禁燒提出如下政策建議：

（一）落實主體責任，加強部門協作。各區政府是推進農作物秸稈綜合利用和露天禁燒工作的責任主體，應當建立健全行政首長負責制，綜合運用法律、行政、經濟、科技等手段，實現農作物秸稈綜合利用和露天禁燒目標。各級農業行政主管部門應根據本市農作物秸稈資源和利用現狀，合理確定農作物秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化和基料化的發展目標，統籌安排農作物秸稈綜合利用項目和產業布局。城市管理綜合行政執法部門和各區人民政府要加強農作物秸稈禁燒的執法力度，以堵促疏，促進綜合利用。各區財政部門也應當根據農作物秸稈綜合利用產業化發展需要，將農作物秸稈綜合利用資金納入本級財政預算，加大財政投入力度。發展改革部門要推進農作物秸稈燃料化利用，積極爭取中央預算內資金支持秸稈綜合利用項目。科技部門要將農作物秸稈綜合利用作為市級重點科研及推廣應用項目，鼓勵支持高等院校、科研單位和企業開展農作物秸稈綜合利用技術與設備的研究開發，加快國內外成熟適用技術的轉化應用，建立科技示范基地，加強技術培訓，提高農作物秸稈綜合利用水平。

（二）穩定“五化”格局，提高質量效益。鑒于目前天津市秸稈綜合利用率已經處于較高水平，且已經探索形成行之有效的綜合利用技術路線、組織模式及較為穩定的利用結構。因此，今后要繼續穩定“五化”格局，加快秸稈綜合利用產業化，重點提升秸稈綜合利用質量效益。比如：要穩步推進秸稈肥料化利用。堅持就地處理、循環利用、方便快捷的原則，推進玉米、小麥秸稈直接粉碎還田，同時大力推廣秸稈腐熟還田、堆漚還田及秸稈有機肥應用技術；要擴大秸稈飼料化利用規模。積極引導農民發展飼料型玉米種植，推廣應用青飼機械化收獲技術和裝備，支持秸稈青貯、黃貯、顆粒飼料加工產業化，鼓勵秸稈外運到其他地區進行飼料化利用；要拓寬秸稈工業化利用渠道。充分挖掘現有秸稈燃料化、原料化利用項目潛能，大力支持新建生物質發電等秸稈產業化利用項目建設，同時積極推廣秸稈固化成型技術，鼓勵生產以秸稈為原料的非木纖維漿、包裝材料、建筑材料等產品，提高秸稈高值化、產業化利用水平；要強化秸稈收儲運支撐能力。鼓勵農戶、農機服務組織、新型農業經營主體及秸稈經紀人、收儲運企業、加工企業配備秸稈撿拾打捆、田間轉運等設備，提高秸稈機械化收集離田作業能力，促進秸稈應收盡收。積極利用現有扶持政策，建設規范化的秸稈儲運場所，穩定現有收儲運體系，完善相關設施設備配置，構建高效、專業化的秸稈收儲運網絡，保障秸稈產業化利用有效供給。

（三）用好扶持政策，引導多元利用。各區政府是秸稈綜合利用責任主體，按照現行政策規定，對市級扶持引導資金也可以結合本地區實際統籌安排利用。因此，各區要進一步加大財政支持力度，同時充分利用市級扶持引導資金，全面支持農作物秸稈綜合利用的科研開發和適用技術應用，農作物秸稈機械化還田離田作業、收集儲運以及農作物秸稈資源化利用項目，切實拓展秸稈綜合利用渠道和模式，不斷延伸綜合利用的產業鏈，努力提升秸稈利用附加值。要積極鼓勵和吸引社會資本投入，建立政府扶持、市場主導、社會參與的多元化投入機制，為天津市構建科學穩定長效的秸稈綜合利用格局提供政策支撐。同時，市、區人民政府有關部門應當落實國家關于促進農作物秸稈綜合利用產業發展的投資、用地、用電、信貸、保險等扶持政策。

（作者單位：天津市財政局）

責任編輯：凌玉