國有企業內部控制理論與實踐問題探索

劉欽 李梨榕

中國電子科技集團公司第二十七研究所

國有企業的內部控制自2008年財務部等五部委通過頒發《內部控制基本規范》正式開展，逐步成為企業管理中的重要控制理論和手段，但在實際管理中，理論與實踐不同步現象仍然嚴重，企業管理層對內部控制的運用和理解也仍存在較大誤區。導致內部控制在很多國有企業仍處于上級機關強推，企業應付的尷尬局面，內部控制難以融入企業管理核心，對國有企業的保障服務作用未達到預期效果。

1 國有企業內部控制理論和實踐問題表現

1.1 理論虛浮于實際，指導實際不強

財務部等部門制定形成的內部控制基本規范、配套指引等制度，在國內建立起了以企業運作為主體、政府監管為促進、中介機構審計為重要組成部分的內部控制實施機制，很大程度上促進了企業管理能力提升。由于制定過程中基本上參照或照搬了COSO報告及ERM框架，結合我國國情不夠，對傳統國有企業指導性并不強，仍需要國有企業內部控制建設者加以改進，以適應不斷發展、變革的企業實際，為企業實現戰略等目標提供合理保障。且在管理學上，內部控制并未在國內形成管理專業和管理學科，從事內部控制的人員能力、素質差別較大。作為“一把手”工程，企業經營層對內部控制的原理及作用機制理解也不盡相同，加上管理模式、經營模式、產業環境等的差距，內部控制理論在如何落地和具體實踐上差異很大。

1.2 理論滯后實際，管理方動力不足

內部控制理論的發展表明，內部控制理論的發展主要受發展實踐和認知的影響，較為滯后于管理實踐，由監管方推動并最終服務于相關利益方。具體實踐上，由于內部控制為監管方強制推行，各企業經理人對內部控制的預期效果和認可度上存有較大不同，內部控制附帶合理保障投資者權益的屬性，與國有企業管理者的目標和利益牽扯不大，如果企業管理者推動內部控制的主觀性不強，就會造成內部控制難以落地。

國家強制推行了多種管理體系，如質量管理體系、科研管理體系、保密體系、紀檢監察審計體系等，加上各體系形成的規章制度，很大程度上為企業正常運轉、利益各方保護提供了保障，并形成了單位管理特色。內部控制涉及企業管理的方方面面，一定程度上對原有管理體系造成了沖擊，從規范化管理上影響了原來的運行效率，運作不當的話會遭到各體系的抵制，進而面臨管理層冷處理的尷尬遭遇。

2 內部控制理論結合實際解決方案探析

2.1 服務經營層，自上而下推動內部控制體系建設

內部控制是主要通過牽制與約束、防護與引導、監督與影響、衡量與評價等職能進行的一項管理活動，較好符合《中央企業負責人經營業績考核辦法》《國有企業違規經營投資責任追究制度》等對經營層的管理要求。作者通過對比發現，內部控制的一項重要溢出屬性就是保護經營層的合理決策和正常管理運營，經營層可以通過推進內部控制實現自我保護，避免發生重大問題和承擔重大責任，較好的內部控制亦能更加取信于監管機構、投資方，便于管理政策的實施及延續。經營層意識到內部控制不是針對其進行約束和管控，而是通過全員參與、重點監控、關注任務目標實現和管理流程優化，便于其管理理念和措施的貫徹和推進，加上內部控制有效與經營層利益正相關的關系，經營層更愿意推動內部控制體系建設開展。

2.2 服務原有管理體系，自下而上建設內部控制體系

內部控制本質上是一個管理行為規范體系，集大成于各管理體系基礎上，以規范人或組織的行為以及行為導致的控制活動的管理活動，與各管理體系為指導并融入的關系。內部控制應融入各管理體系而非自成一體，在重要制度、流程、信息化管理上以理念、原則、要求的形式嵌入各管理體系，實現內部控制目標達成。

2.3 理解人員內部控制，自下而上提高內部控制執行力

人作為內部控制活動的載體，兼具內部控制主體和客體兩種屬性，加上內部控制實施剛性較強，對員工的約束較重，員工對執行內部控制存有天然的抵觸心理。國有企業的產權結構，使得員工有存在尋找閑暇，盡量偷懶的消極環境，而嚴格的內部控制會剝奪員工的偷懶機會，員工難以接受，也是導致內部控制推動困難的一個原因。人員內部控制的實質其實是通過設計一系列激勵機制和監督機制，使企業員工在一定制度、規則約束下，最大限度地發揮其積極性，開發其潛能。內部控制應致力激勵員工遵守內部控制要求，提倡良好執行力，發揮員工的創新能力，進而激發企業創新活力，實現內部控制目標的達成。

2.4 辨析管理與成本，合理設置內部控制體系，實現內部控制有效、高效

任何管理都是需要成本的，國有企業受多重部門監管影響，加上內部控制以牽制約束為主，控制流程增加必然導致管理成本增加。管理不到位導致內部控制失效，而過度管理導致管理成本過高。內部控制應考慮在關鍵流程進行重點管控，抓住關鍵點、關鍵事、關鍵人，在內部控制流程設計上進行補償，增加重點管控同時優化臃腫管理流程，靈活運用內部控制理論，服務企業發展戰略和管控實際，防止管理過嚴或過松，保障企業管理運營有效、高效。

結語

本文希望通過對國有企業內部控制建設問題的分析和探索，改變原有被動建設內部控制工作模式，通過主動尋求服務經營層經營管理有效合規，融入并優化原有管理體系，降低管理成本，創新管控手段等形式，鼓勵全體員工（包含經營層）共同參與開展內部控制建設及實施，支撐企業健康快速發展。