鹵制品安全監管問題研究

◎ 謝 雄，謝 恒，丁陽光，李思捷

（邵陽學院，湖南 邵陽 422000）

隨著社會經濟的不斷發展，人們的生活水平也在不斷提高，對于生活質量的要求也逐漸提高。鹵制品作為食品行業的重要組成部分，因其獨特的口味深受廣大人民群眾的喜愛，其銷量也是逐年攀升。根據相關統計，我國的鹵制品銷售額在2011年僅有457.9億元，而到2017年銷售額則增加了一倍多，達到919.1億元，可見其增長速度之快。專家預測，2018年的銷售額將達到1 155.5億元。隨著鹵制品市場需求量越來越大，消費群體越來越廣，一旦出現質量安全問題，就可能導致大面積食品安全事故的出現，進而造成非常嚴重的后果。鹵制品安全問題如果不能引起學界和實踐工作者的重視，勢必危及人民餐桌安全，甚至會成為影響社會穩定的因素。近幾年，鹵制品細菌超標、作坊式違規生產等事件曝光，暴露出我國在鹵制品安全監管上還存在著漏洞。如何在現有法律法規框架內設計鹵制品安全監管模式，逐步完善鹵制品從生產到流入市場的各個環節的安全監管，從而為消費者提供安全合格的產品，是學界及整個社會廣泛關注的問題。因而，必須要對鹵制品進行系統全面的有效監管，確保其質量符合國家相關標準規范，為人們的身體健康提供可靠保障。

1 鹵制品安全監管概述

對鹵制品安全監管進行探討前，需要對鹵制品安全在概念上做一個界定。食品安全監管主要是指根據國家法律法規，由有關職能部門對食品生產領域和流通領域進行監督，確保食品健康地流入消費手中[1]。結合食品安全監管的定義，筆者認為，鹵制品安全監管主要是指在現有的食品安全監管體系中，國家職能部門專門對鹵制品這一領域的各個環節進行監管，與一般食品安全監管相比，鹵制品安全監管在監管程序上更為嚴格。一般食品安全監管的監管重心主要放在市場準入、對食品生產企業的日常監管上。鹵制品有許多是在小作坊進行生產，生產集成化和規模化程度不高，實際生產中存在著很多“店大于廠”和“前店后廠”的小作坊生產模式。以湖南省的“鹵菜之都”武岡市為例，據不完全統計，截至2015年，武岡市已經擁有200多家鹵制品制造企業，但是具有一定規模的企業較少，年產值能夠到達千萬元以上的企業數量不足10家，擁有生產許可證的企業不到30家，其中大多數都是規模較小的家庭式作坊。在鹵制品的加工生產過程中，相較于規模企業而言，這些小作坊普遍存在食品安全意識淡薄的問題。以食品添加劑亞硝酸鹽的使用為例，這些作坊經常會將過量的亞硝酸鹽和苯甲酸之類的食品添加劑使用到鹵制品的生產當中來增進成品的色澤和風味，雖然其能在一定程度上抑制肉毒梭菌的生長，但是亞硝酸鹽在一定條件下會轉換成有毒的亞硝胺，食用含有亞硝胺的鹵制品會導致人體出現不同程度的中毒現象。雖然國家對亞硝酸鹽的使用具有十分嚴格的規定，但是這些小作坊由于缺少必要的有效監管，其食品安全難以得到有效保障。因此，鹵制品安全監管不僅要加強對具有一定規模企業的監管，更要加強對生產小作坊的監管。

隨著人們生活水平不斷提高，人們對于食品質量的要求也越來越高，逐漸由吃得“飽”向吃得“好”轉變。食品安全愈發受到社會各界的廣泛關注，為了確保人們能夠吃上安全放心的食品，國家職能部門加強對鹵制品的安全監管勢在必行。①鹵制品作為食品的一種，廣受人們的喜愛，其自身的價格不高，消費群體較多，一旦出現問題所涉及的人數就非常多，就可能會造成非常大的社會影響，并且消費者遭受損害時往往處于弱勢地位，很難保障自身權益。同時，單獨依靠消費者來對鹵制品市場進行監管是不可取的，這是因為消費者自身并不具備強制性權力，無法對不合格的鹵制品采取相應的處理措施，而且也不具備相應的檢測技術，也就無法對鹵制品的質量進行系統全面的檢驗。②資本的逐利性使得鹵制品生產者在生產鹵制品時往往重視成本投入的高低，生產者為了獲取更多的利潤而忽視鹵制品的生產安全，在這樣復雜的市場環境中，僅僅依靠鹵制品行業自身的自律行為很難確保鹵制品安全。總而言之，國家職能部門加強對鹵制品的安全監管，既符合當前的市場規律和市場環境，也符合消費者的利益訴求。

2 鹵制品安全監管存在的問題

2.1 監管機制沒有常態化

監管部門對鹵制品做了大量的監管工作，主要是根據國家相關的標準規范，對鹵制品中的沙門氏菌、志賀氏菌、大腸桿菌以及金黃色葡萄球菌等致病菌的含量和日落黃等食品添加劑的使用進行科學合理的檢測。對于檢測結果，監管部門也定期在門戶網站上發布了鹵制品的質量檢測公告，將檢查結果向社會進行公示，并對檢查不合格的企業和作坊進行相應的處罰。雖然監管部門做了大量的工作，但仍然有部分鹵制品安全問題并不是在監管部門執法時發現的，而是在出現食品安全事故并經媒體進行曝光后才引起監管部門的注意。這是由于媒體有專門的宣傳工具和深入千家萬戶的推送網絡，能夠對更大范圍的鹵制品生產加工企業和作坊進行有效的監控，從而能及時將違反國家相關標準規范要求的行為予以公示，這也在一定程度上推動了鹵制品監管工作水平的不斷提高，對于確保鹵制品的安全具有一定的實際意義。

但是，這種救火式的事后監督所突顯的是食品安全監管的缺失，對于鹵制品的質量只能起到治標不治本的作用，無法對鹵制品的質量起到長期的監控作用。①由于鹵制品生產企業數量眾多，而監管人員的數量又非常有限，這就導致很多監管部門往往對某個鹵制品生產企業進行排查后便長期不到這些企業進行突擊檢查，這就會使部分鹵制品生產企業有機可乘，部分鹵制品生產企業在高利潤的誘惑下，往往會降低鹵制品的生產加工質量，抱著僥幸心理進行鹵制品生產，這就會導致所生產的鹵制品質量無法得到有效保障。②監管部門（尤其是基層監管部門）的部分執法人員專業素質較低，缺乏必要的鹵制品質量檢測知識，這就導致其在進行檢驗檢疫時不能及時發現鹵制品中存在的質量問題，這就給鹵制品質量安全的有效檢驗埋下了安全隱患。

2.2 鹵制品小作坊監管難度大

由于鹵制品的生產加工門檻較低，不需要非常專業的加工人員和專用設備，在實際生產中只要有較為簡單的工具和場所就能進行相應的生產，造成鹵制品作坊式的生產模式較為普遍。①對于小作坊而言，其加工工藝的來源主要有兩個：一是家族手藝，即通過傳承得來的，往往是在家族之間進行流傳；二是由生產人員自身通過學習研發而得來的。這兩種生產模式對生產工藝的要求往往不高，整個制作過程較為簡單，投入成本低，產出效率較高。但是，這兩種生產工藝都屬于“經驗式”的生產方式，對整個加工生產過程并沒有進行明確的規定，缺乏相應的生產標準，這就導致其加工質量不盡相同，而且部分小作坊的加工環境非常惡劣，衛生條件不合格，給鹵制品的安全生產埋下了較大的隱患。②為了躲避檢查，這些小作坊的位置往往非常隱蔽，大多數存在于農村或者城鄉結合部，監察人員難以發現，也就無法對其進行有效的監管，進而形成了監管真空，無法對小作坊進行科學合理的管理。正是基于這樣的原因，小作坊成為鹵制品安全監管中的難點。

2.3 公眾對鹵制品安全缺乏科學認識

我國經濟條件、教育條件以及各項基礎設施條件的地區差異性明顯，尤其是在欠發達地區，很多公眾受到文化背景的影響，對鹵制品安全沒有一個正確和科學的認識[2]。①部分公眾受到消費觀念和消費水平的影響，在購買鹵產品時過分注重價格因素，一味地去買售價較低的鹵制品，而忽視了安全因素，這就造成該種類型的消費者很容易購買到不合格的鹵制品。同時，由于缺乏相應的食品安全意識和辨認知識，很多消費者不會觀察鹵制品包裝上是否含有有害添加劑，無法辨認鹵制品是否符合國家食品安全的強制性標準，這就導致消費者無法從包裝及外觀上對鹵制品的質量進行準確判斷。②部分公眾缺乏相應的法律意識和維權意識，在買到不合格鹵制品時不能運用法律手段進行維權，往往是不了了之，對違法的鹵制品生產者聽之任之，這就在一定程度上導致生產者更加肆無忌憚地生產不合格的鹵制品來牟利。加之鹵制品的價格往往不高，在沒有造成食品安全事故時，很多消費者不愿意為了價格不高的鹵制品去法院起訴或者找國家有關部門投訴。正是基于這樣的原因，違規生產鹵制品的現象屢禁不止，潛在地助長了小作坊的僥幸心理。

3 完善鹵制品安全監管的建議

3.1 健全監管機制

①推動監管機制的常態化和制度化，形成常態監督為主、定期突查為輔的鹵制品監督機制，走出運動式監督的誤區。有關部門可以根據當地鹵制品生產企業的實際狀況、資質和誠信狀況，在本地區對鹵制品生產企業進行科學合理的風險檔次劃分，針對不同風險的企業采取不同的監管措施。對于風險較高的鹵制品生產企業，監管部門要采取常態監管的模式，對其進行經常性的食品安全檢查，進而對鹵制品的生產質量進行可靠控制；而對于風險較低的鹵制品生產企業，監管部門可以減少檢查的次數，只需要定期對其進行相應的食品安全檢查。食品安全監管部門通過采取有針對性的監管措施，能夠對監管可調配資源進行統籌規劃、合理安排，在確保監管質量的前提下，能夠有效提高監管工作的效率，從而確保鹵制品安全生產。②對于鹵制品生產加工企業而言，落實鹵制品安全問責機制，確定問責內容和范圍是執法隊伍執法效率的必要保障。在落實問責機制時，要改變過去“過錯式”問責機制，對于“庸政和懶政”行為也要予以問責，理清崗位權責。③要加強對鹵制品生產小作坊的監管，堅決打擊無證經營和違法生產的小作坊。國家職能部門可以通過獎勵制鼓勵社會公眾主動對鹵制品生產小作坊進行舉報，充分發揮社會公眾的力量，使社會公眾自發對小作坊進行監管，形成“條塊結合，基層為主”的監管機制，實現監管范圍的最大化[3]。

3.2 加強鹵制品的安全教育

社會公眾維權意識的提升以及對鹵制品安全防范意識的提升，有利于形成對鹵制品的社會監督機制，改善公眾安全意識和法律意識不強的困境[4]。①由國家相應職能部門對社會公眾進行食品安全宣傳教育，編寫相應的安全教育手冊和法律知識手冊在社會上進行免費發放，職能部門開通社會公眾號及在政府門戶網站上定期推送相關的文章，使社會公眾對鹵制品安全及其安全監管有一個大致了解，進而促進公眾食品安全意識不斷提高。②充分發揮消費者保護協會以及相關行業協會的作用，引導這些社會團體自發地對鹵制品安全進行監督，構建政府主導、社會團體協助和公眾廣泛參與的鹵制品監督體系，提升行業協會和消費者保護協會在公眾中的地位，進而能夠發動更多的社會力量對鹵制品生產企業進行全面監督，使社會監督更具有效果。③媒體的曝光作用也不可輕視。通過對不合格鹵制品生產企業進行曝光，能夠使民眾避免購買到這些生產廠家不合格的鹵制品產品；同時，媒體要對相關的法律專家或者食品安全行業專家進行采訪，運用媒體向社會公眾普及鹵制品安全知識和法律知識，拓寬鹵制品安全教育的維度和廣度，進而促進民眾食品安全意識不斷提高。

3.3 提高市場準入門檻

為了確保鹵制品生產企業的整體質量，就要從提高市場準入門檻入手，對生產許可證、強制檢驗以及準入標志3部分進行科學合理的控制，不能讓從事食品生產成為一種簡單快捷的就業途徑，而應該引導小作坊的傳統工藝傳承和鼓勵生產企業樹立品牌意識[5]。

對于生產許可證的審批而言，監管部門要對鹵制品生產企業的生產環境、生產設備、加工工藝過程、原材料、執行標準、人員資質、儲運條件、檢測能力以及質量管理制度等進行系統全面的嚴格審查，還要對鹵制品產品進行科學合理的抽查，只有通過資質審查和產品檢驗合格的企業才能頒發生產許可證。

對于鹵制品的強制檢驗而言，為了提高檢測工作效率，避免不必要的重復性檢測工作，監管部門要根據生產企業類型的差異采取有針對性的強制檢驗措施。①對于具備相應檢測能力的鹵制品生產企業，鹵制品的出廠檢驗工作可由企業自己進行；同時，生產企業要定期將樣品送至指定的檢驗機構進行定期檢驗，進而確保鹵制品的生產質量符合要求。②對于不具備鹵制品檢測能力的生產企業，則需要根據就近原則，由鹵制品生產企業將檢測樣品送至委托的法定檢測機構，只有經過檢驗合格的鹵制品才能出廠銷售[6]。

對于鹵制品的準入標志而言，帶包裝的鹵制品的生產企業要在最小鹵制品銷售單元的包裝上標注由國家統一制定的食品質量安全生產許可證編號，并加印或者加貼食品質量安全市場準入標志，并且以“質量安全”的英文名稱Quality Safety的縮寫“QS”表示。通過粘貼準入標志，進而能夠讓消費者對于所購買的鹵制品產品質量進行判斷，只有標注準入標志的產品才是符合國家相關標準的合格產品[7]。

3.4 擴大集中生產

為了對眾多的鹵制品生產企業進行集中有效的監管，降低監管人員的勞動強度，當地政府要根據區域內產業優勢和食品消費的特點，政府主導劃分產業工業園集中規模標準化生產，對鹵制品生產企業進行集中式管理。通過將鹵制品生產企業進行有效集中，進而形成統一的規劃區。①便于監管部門對鹵制品的生產加工質量進行統一的監管，進而為鹵制品的生產質量提供可靠保障。②還能整合人力、物流、管理等資源，為鹵制品生產企業之間進行充分溝通提供了便利的條件，進而能夠互相借鑒對方先進的生產工藝和管理模式，促進鹵制品生產加工水平不斷提高，為鹵制品的安全生產提供可靠保障，在一定程度上降低監管部門的監管難度[8]。

4 結語

鹵制品安全的紛繁復雜性，決定了鹵制品安全監管體系是一項系統性工程。這項工程不僅需要從理論上加以探討，更需要在實踐中發現其存在的不足，這樣才能構建出高效、健康的監管機制。相較于其他食品安全而言，鹵制品安全更容易被媒體以及社會公眾所忽視，是食品安全監管中需要重點監管的對象。同時，近幾年關于鹵制品安全事故的報道，更是敲響了鹵制品安全監管的警鐘。但是，筆者相信，隨著監管制度和法律愈加完備，鹵制品監管模式不斷創新，鹵制品安全事故必然能夠得到有效抑制。