淺談國有企業混合所有制改革

譚境佳，譚 勇，王志遠

（1.湖南理工職業技術學院，湖南 湘潭 411104；2.中機生產力促進中心，北京 100044）

0 引言

混合所有制是國有企業改革的重點內容，對于提高國有資產的配置效率和運營效率，促進國有資產的保值增值，放大國有資產功能，提升國有企業競爭力水平具有重要意義。中共中央十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要積極發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的所有制經濟。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。黨的十九大報告明確提出，加快完善社會主義市場經濟體制，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。自2016年以來，我國已經先后推出兩批19家企業試點，包含電力、電信、鐵路、民航、金融、軍工等相關企業，行業涉及面廣，試點成效顯著。目前隨著第三批試點企業的加入，國有企業混合所有制改革進入深化階段，分析改革過程中遇到的矛盾和問題，有利于突破障礙，推進改革進一步發展。

1 國有企業混合所有制改革的主要模式

1.1 國有企業上市

通過證券市場將部分國有企業股份出售給機構或個人投資者，是國有企業混合所有制改革的重要手段。這個做法最早出現在上世紀90年代，上市公司通過增發股票或出售原始股實現融資目的。國有企業在證券市場分時間、分階段出售其持有的國有股份，是國際市場上對國企民營化的通行做法。在上一輪國企改革中，國有資本證券化的措施就已經在央企和地方國企大量推行。目前，從各地已經發布的國企改革指導計劃來看，提高國有資本證券化水平仍然處于重要位置。

1.2 國企與國企聯合發展

國有企業按國有資本份額可以分為國有獨資、國有控股、國有參股三個層次；按企業屬性可以分為公益、功能和競爭企業三類；按直屬管轄系統不同又可以分為央企和地方性國企等。混合所有制改革鼓勵不同層級不同類別之間的國企充分發揮各自的資源優勢，聯合發展。例如央企通常會與各個省、市、自治區下轄的有關國有企業，以及各地方政府所控制的企業聯合，把央企的規模優勢和品牌實力等與地方國企的人力資源優勢、地理和政策優勢等結合起來，彌補機構臃腫、效率不高、市場反應慢的問題，以達到互利共贏，共同發展。不同層級不同類別之間國企交叉持股，有利于進一步開發和利用市場資源，有助于提高國企資源配置效率。

1.3 國企與民間資本聯合發展

民間資本主要指民營資本、PE資本、個人資本等。十七大報告指出堅持完善公有制為主體多種所有制共同發展的基本經濟制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。這是混合所有制改革理念的重要組成部分。隨著國企混合所有制改革的開展，國有經濟尤其在競爭性產業和公共基礎設施領域，國企的大門積極向民營企業和個人打開。混合所有制改革方法在“混”，目的在“合”，創造條件，讓國企和民間資本能夠競爭合作、優勢互補、共生共贏是新一輪改革的亮點。

1.4 員工持股

員工持股計劃是來源于美國公司產權所有者為提升經濟效率所做出的改革。采用員工持股或者股權激勵計劃，也是國有企業混合所有制改革的主要模式之一，股權授予可以是有償的也可以是無償的。員工持股計劃并非每一個員工都持股，對于企業有重大貢獻的管理人員或技術人員，或者在國有企業長期工作的優秀員工，企業拿出一部分股份獎勵他們，既是對員工人力資源貢獻的肯定，又對員工起到有效的激勵作用，有利于提高員工滿意度，提升企業的生產效率。

2 國有企業混合所有制改革中存在的矛盾與問題

2.1 控制權問題

控制權問題對于參與國企混合所有制改革的雙方都是一個無法回避的問題，自混合所有制改革以來雙方一直在矛盾中探索前進。對于國有資本來說，一方面希望引入民間資本給自己注入新鮮血液，拓寬資金來源，加強生產能力，提升自己的創新能力和競爭力；另一方面基于國企的經濟屬性和高管人員政治關聯導致國企“一股獨大”緊抓控制權不放，力求掌握絕對管理權。而對于民間資本來說，作為混合所有制企業的小股東，本身就處于弱勢地位，一方面想要進入國企市場領域分一杯羹；另一方面擔心自己在公司重大決策中缺乏話語權，進而對公司的治理的運營權、監督權得不到保障，如此便會增加民間資本投資風險，影響民間資本參與熱情。

2.2 國有資產流失問題

國有企業混合所有制改革中，最為嚴重的問題就是國有資產流失問題。一些國有企業的領導者，在發生國有資產評估情形時，不是想著怎樣公開合理透明的進行國有資產評估和交易，反而利用職務之便對經營企業做手腳，不按規定進行價值評估，只按賬面價值低價評估或者先剝離一部分凈資產，如土地等再對國有資產進行不完全評估，造成國有資產嚴重損失。另外在進行國有產權轉讓或處置國有資產時，企業經營者無償或以明顯低于市場的價格轉讓給非公有單位或個人，也造成國有資產嚴重流失。

2.3 行政干預問題

政企分開是一個老生常談的問題，然而在實際工作中，仍然存在著政府職能部門對國有企業干預過多的行為。在當前，國有企業混合所有制改革進入深化階段，來自既得利益者的阻力仍然很大。長期以來，國有企業一邊是國民經濟的主導，一邊還承擔著社會責任，國有經濟尤其是地方國有經濟服務于全民的同時也服務于地方政府，影響當地的就業和經濟發展水平，影響政府職能部門的業績。同時，傳統國有企業主管一般由政府任命，常與政府官員交叉任職，這種政治關聯導致企業依附于政府職能部門，加上企業績效對經營主管的薪資待遇影響甚微，一些企業經營者主動迎合政府要求而放松對經營績效的追求，以犧牲企業的業績為代價換取自身的“晉升資本”，以權力尋租來換取自身的經濟利益。

2.4 股權激勵問題

員工持股計劃作為激勵員工的重要手段，在人力資源管理和企業的發展中都具有重要作用。適度的股權激勵能夠激發員工的工作熱情和歸宿感，有利于提高員工對企業的滿意度和忠誠度，有利于提高企業生產效率。但是由于員工股份有比例限制，一般不超過本企業的10%，而在一些大型國企，銷售人員和基層員工眾多，如果大范圍持股，股份勢必會越攤越薄，最終失去激勵意義；如果僅限于少數骨干成員持股，也會影響股權激勵的效果。同時還有一些員工持股為的是短期套利，一旦過了禁售期，他們就會把股票低價售出。這種短期行為不僅違背了企業施行員工持股計劃的初衷，還損害了企業利益。

3 深化混合所有制改革的實施建議

3.1 推進多元化混合所有制模式

國企混合所有制改革的股權之爭，歸根到底是控制權之爭。推進國企股權多元化改革，由控制權逐步向所有權突進，可以采取以下四種形式：對于涉及國家安全的和國計民生的少數國有企業和國有資本運營公司，可繼續保持國有獨資形式；對于涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，可適當引入非公有資本，但仍保持國有絕對控股形式；對國家支柱產業和高新技術產業等行業內的國企，引入非公有資本可以增強企業活力和創造力，適宜保持國有相對控股水平；對國有資本不需要控制且完全基于競爭為主的商業領域，應當鼓勵非公有持股，采取國有參股、逐步退出、并最終實現國有經濟全部退出的形式。

3.2 建立和完善現代企業制度

現代企業制度是以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以公司制度為核心，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度。建立和完善現代企業制度是應對行政干預的有效方法。傳統的國有資產管理方式表現為政府職能部門直接管理國有資產，致使國有企業長期依附于政府部門，現代企業制度使企業按照出資人與法人實體的規則去規范政府與國企的關系，使政府職能由“管企業”、“管人事”向“管資本”轉變，由實物管理向價值管理轉變。進一步深化國有企業改革、完善現代企業制度，要以健全公司法人制度為基礎，以獨立的法人產權確立混合所有制企業的法人地位，實現出資者所有權與法人財產權相分離，企業財產所有權與經營管理權相分離。

3.3 健全法人治理結構

公司法人治理結構由股東會、董事會、監事會和經理層組成，這四個部份互相依賴又互相制衡。董事會是公司的最高權利結構，董事會成員由股東大會選舉產生，并對股東托管的資產負責，董事會擁有對企業重大事項的決策權，擁有對高級經理人員的獎懲、聘用及解雇權；股東大會同時選舉產生監事組成監事會，負責檢查監督企業的財務情況和業務運轉規范；由高級經理人員組成的執行機構在董事會的授權范圍和監事會的監督范圍內獨立負責公司的日常經營活動。國有企業名義上屬于全民所有，但由于權責不清，實際上誰也不能對資產的保值增值負責，企業既缺少有效監督又缺少自我發展的動力。建立健全法人治理結構，確立企業獨立的法人地位，明確股東、董事會、監事會、經理人員各自的職責邊界，各行其道，各司其職，提高監事會和董事會的監督運行效率，完善職業經理人制度能夠保證各方協調運轉、相互制衡，能夠提高國有經濟的控制力和競爭力。

3.4 優化股權激勵制度

員工持股是現代企業管理的重要方式，也是國有企業混合所有制改革的重要措施。對有突出貢獻的員工實施股權計劃是今后員工激勵的趨勢。一方面企業要對員工持股的購買條件、授予標準、持股比例、購買方式、回購條件以及轉讓方式等等進行優化設計，制定科學的實施流程和調整規范。另一方面要設計和健全切實可行員工晉升通道，鼓勵員工敬業愛崗、積極進取，使員工能夠通過自身的不斷努力，享受企業的股權激勵。

4 結論

當前，第三輪企業改革試點工作正如火如荼的展開，國有企業的混合所有制改革既是攻堅戰，也是持久戰；既是對公有制經濟實現形式的探索，也是一個不斷發現問題和解決問題的漸進過程。改革的過程中要注意分類推進股權多元化改革，平衡各方面的利益分配關系，建立和完善現代企業制度，實現財產權、經營權和監督權的相互分離與制衡，不斷探索與改進改革路徑，逐步提高混合所有制企業運營效率和競爭力水平，致力于發展具有全球競爭力的世界一流企業。