政策工具視角下中國耕地生態管護政策文本量化研究

汪曉帆，郝 亮，秦海波，蘇利陽，劉卓男

（1.中國土地勘測規劃院，自然資源部土地利用重點實驗室，北京 100035；2.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；3.新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047；4.清華大學社會科學學院，北京 100086；5.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190）

1 引言

中國政府高度重視耕地保護工作，實施了世上最嚴格的耕地保護政策。但伴隨著中國城鎮化進程的快速推進，大量的優質耕地被建設占用；同時，農藥與化肥的過量使用以及水土流失等造成的環境與生態問題日益嚴重，當前耕地保護工作面臨多重挑戰[1]。21世紀以來，國家先后提出了嚴守耕地數量紅線、保證耕地質量和推進耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護目標。其中，數量是基礎，必須確保18億畝耕地紅線不被突破；質量是關鍵，應穩步提高中低等耕地級別；生態是目標，倡導適應自然規律的耕地利用方式，促進農業和自然環境協調發展。

然而，相比于數量和質量保護，中國耕地生態管護工作起步較晚且基礎薄弱，加強相關研究十分必要。主要表現為以下三方面：第一，耕地生態具有雙重正外部性①所謂雙重外部性，一是為保障糧食安全，耕地只能生產效益較低的農產品，從犧牲發展權的角度來看具有一定的正外部性；二是生態本身也具有正外部性，如保持水土、凈化空氣等。，需要政策的扶持；第二，學術界的關注主要聚焦于耕地生態安全的內涵、評價、影響因素、調控對策以及耕地生態補償等方面[2-7]，耕地生態管護政策研究一般偏向于將其置于更宏觀的框架內進行分析，針對性略顯不足[8-9]；第三，耕地不僅具有生產功能，還具有生態功能，如何權衡二者間的沖突，統籌發展和保護的關系，促進高質量發展，可為同類型自然資源的開發、利用與保護提供經驗與借鑒。更重要的是，中國耕地生態管護不僅亟需加大政策支持力度，而且還應根據生態文明建設和鄉村振興戰略的新形勢、新任務和新要求對現有政策進行調整與優化，提高時效性，形成與時俱進的耕地生態管護政策體系。

因此，本文基于政策工具視角，運用政策文本量化分析法，對20世紀90年代②以20世紀90年代為政策分析的時間起點，主要是考慮這一時期是中國工業化與城鎮化快速推進的階段，同時也是化學農業大范圍推廣的階段，耕地生態破壞較為嚴重。此后，耕地生態管護相關政策文件才陸續出臺。以來耕地生態管護相關政策文本，進行了研究。具體步驟為：根據政策工具理論有針對性地制定分析框架，對收集的政策文件進行文本編碼以定義分析單元，并把相關的政策編號納入分析框架以統計頻數，在識別現有政策工具特征的同時，發現政策工具在選擇、組合與構建中存在的問題，最后提出相應的建議。

2 理論基礎與分析框架

2.1 政策工具分類理論

政策是通過一系列基本單元工具的合理組合而建構的，因此，政策工具分析以政策的結構性為立論基礎[10]，是組成政策體系的元素，也是政府掌握的、用以達成政策目標的方式、措施和手段，或者具體行為的機制和路徑[11-12]，反映了決策者的理念和公共政策價值[13]。政策工具有多種分類方式，如根據政府擁有4類資源，即信息、權威、財政和組織對政策工具進行分類[14-15]；根據政策的最終目的將工具類型分為命令性、激勵性、能力建設和系統變革[16-17]；而應用最廣泛的則是根據政策對技術產生影響的層面不同，將技術創新政策工具劃分為供給型、環境型和需求型[18]。雖然政策工具有多種分類方式，但在政策內容量化分析中研究者應根據研究目的、研究對象、研究問題有針對性地選取，并據此設計合理的分析框架[19]。

2.2 耕地生態管護概念

為了聚焦研究對象、明確研究范疇，本文將耕地生態管護的概念界定為：在正確認識耕地生態系統內涵和基本特征的基礎上，對耕地采取的科學保護與管理。耕地生態管護需要綜合運用法律、經濟、行政和宣傳教育等多種管理手段，并且這些手段相互滲透、相互交叉、相互依托，構成系統的管護體系，其對象不僅是目前生態功能正常的耕地，還包括生態已經發生退化的耕地，最終目標是保障耕地資源的長期續存和人類的可持續利用[20]。耕地作為農業的基礎，不僅需要滿足糧食安全保障等基本需求，而且還涉及經濟、社會、生態環境、文化等多個方面，其多功能性符合國家“五位一體”發展導向[21]，需要從經濟、社會、環境等多個領域進行管護。因此，耕地生態管護政策的影響領域也將涉及經濟、社會及環境等多個領域。

2.3 耕地生態管護政策二維分析框架

參考相關研究成果[22]，運用政策工具分析理論，針對耕地生態產生重要影響的具體領域，本文構建了耕地生態管護政策的二維分析框架，如圖1所示。

圖1中：X軸為政策工具類型，在充分考慮耕地生態管護政策的特點以及借鑒Mcdonnell與Schneider對政策工具分類的基礎上，采用權威、激勵、象征和勸誡、能力建設和系統變革等5種政策工具[16，23]（表1）；Y軸為對耕地生態產生重要影響的經濟、社會、環境等具體領域。

圖1 中國耕地生態管護政策二維分析框架Fig.1 Two-dimensional analysis framework of China’s cultivated land ecological management policies

3 政策文本選擇與檢驗

3.1 政策文本來源

由于中國尚未出臺耕地生態管護專項政策，相關政策散見于土地、農業和生態環境等政策之中，為明確研究范圍、保證分析的代表性和針對性，本文在參考現有研究[27]的基礎上將耕地生態管護政策定義為直接或間接地改善耕地生態系統，為人類提供各種相關產品和服務的法律、政策、規劃與方案等。文本選取時遵循兩項原則：一是所有文本均來自中央及國家相關部委，二是所有文本均符合耕地生態管護政策的定義。基于此，本文通過國務院、各部委官方網站及北大法寶等政策網站進行政策文本收集，截至2018年7月，獲得有效文本樣本共計74份。

表1 政策工具分類Tab.1 Classi fi cation of policy tools

表2 政策文本內容編碼表①由于文章篇幅所限，此表部分內容省略，若有需要，可聯系筆者。Tab.2 Policy text content coding

3.2 政策文本編碼

分析單元是內容分析中最重要的元素，可以是獨立的字、詞、句、段等。本文按照時間順序，以“政策編號—具體條款/章節—要點”排序進行編碼，最終獲得387個分析單元，形成了中國耕地生態管護政策文本內容編碼表（表2）。

3.3 編碼信度檢驗

信度是用于評價編碼質量的重要指標，具體是指測量結果間一致性的程度。為了評估政策內容量化分析的信度，本文邀請來自中國土地勘測規劃院、生態環境部環境與經濟政策研究中心、中國科學院科技戰略咨詢研究院、清華大學社會科學學院的4位土地生態和公共管理領域的學者，從387個分析單元中抽取100個，采用一致性系數①編碼一致性系數=2×M/（N1+N2），其中M為兩位編碼者完全一致的編碼數，N1、N2分別表示兩位編碼者的編碼數。的方法進行檢驗，打分統計結果為0.89，符合信度要求②一般認為，一致性系數在［0.8，0.9］區間內便可接受，0.9以上則相當不錯。。

圖2 不同年份政策數量與占樣本比例Fig.2 Number of policies and sample ratios in different years

4 頻數統計與分析

4.1 政策分類統計分析

（1）按年份統計分析：在74項有關政策文本中，2014年至今發布的政策文件數量占總樣本的63.5%，2016年政策文件數量最多，達15項（圖2）。這是由于2015年國家在生態文明建設領域連續發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》兩項重要文件。隨后各項政策便將貫徹落實生態文明融入到耕地保護的相關文件中，如2016年中共中央國務院發布的《關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》中提出，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護；同年，國務院制定的《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》也出現關于耕地“數量、質量、生態”的要求。此外，“十三五”前兩年也是國務院與各部委發布計劃、規劃、方案等文件較多的時期。

（2）按作用層次統計分析：按作用層次的不同，政策可被劃分為元政策、基本政策和具體政策三種類型。其中，元政策又稱總政策，是對長遠發展具有宏觀指導意義的政策；基本政策是對元政策的服從和細化，同時統領若干類型的具體政策，是發揮主導作用的實質性政策；具體政策是實現基本政策的手段，是在更小范圍內發揮作用的政策，一般表現為落實基本政策的實施細則[28]。

由于在現行體制下，耕地生態管護涉及對象廣泛，即便是元政策也較為多元。本文的分析樣本中元政策共有7項，分別為《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國環境保護法》《關于加快推進生態文明建設的意見》，涉及水利、國土、農業、環保、發改等多個部門。

圖3 耕地生態管護政策類別與政策等級比例結構圖Fig.3 Structure of cultivated land ecological management policy categories and policy levels

如圖3所示，74項樣本中基本政策共計35項，具體政策32項。與一般政策體系中元政策、基本政策和具體政策在數量上呈現金字塔狀不同，耕地生態管護政策體系中，具體政策少于基本政策，說明目前的政策體系并不合理。當然，其中的重要原因在于大部分基本政策也是近期出臺，配套的具體政策尚處于醞釀與制定階段。

（3）按政策效力統計分析：在借鑒彭紀生等研究的基礎上[29]，本文將政策效力劃分為6個等級：6為全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律；5為黨中央、國務院聯合頒布的條例；4為國務院頒布的條例；3為國務院頒布的暫行條例、規劃，國務院辦公廳以及各部委的條例、規定、規范；2為各部委的意見、辦法、暫行規定、規劃、方案；1為通知、公告。

一般來說，政策的效力與作用層次存在一定程度的正相關關系，即政策按效力等級①文中將效力等級劃分為較高、中等、較低三個級別。其中，政策等級較高表現為效力值為5和6，政策等級中等表現為效力值為3和4，政策等級較低表現為效力值為1和2。的高、中、低排序應分別對應元政策、基本政策和具體政策。但通過對政策效力的結構分析發現，元政策主要對應著效力等級為6和5，基本政策主要對應著效力等級為5、4、3，具體政策主要對應著效力等級為2和1，可見，元政策和基本政策在效力等級上存在著重疊。

政策效力等級分布中（圖3），效力等級較高的占比為34%，效力等級中等的占比為16%，效力等級較低的占比為50%。這表明現行政策體系的效力等級比重呈現啞鈴型，中等效力等級的政策占比過小，中國耕地生態管護的政策效力結構有待改善。

4.2 政策工具統計分析

各類政策工具數量占比中（表3），能力建設工具比重達49.2%②由于存在同一編碼涉及涉及多個維度與多種政策工具的情況，整理得出重復數量為87，因此，實際得到政策工具數量為484項。此處及后文涉及政策工具比重計算，總量按484項計。，是耕地生態管護中運用頻率最高的政策工具；其次是象征和勸誡工具，占比為21.3%；權威工具的使用頻率排名第三，占比為15.5%；激勵和系統變革兩類工具的應用最少。可見，目前國家的耕地生態管護工作尚屬初期，基礎較為薄弱，故主要采用了能力建設工具。

具體來說，在權威工具中，責任分配在總體中比重為5.2%、監督管制為10.3%，二者作為政府常用的約束性手段，在現行耕地生態管護政策體系中占具重要位置。近年來，生態環境保護作為政府基本職能的重要性日益凸顯；特別是2018年，生態文明建設被寫入憲法，從法律上明確了良好的生態環境是政府必須提供的公共物品。

在激勵工具中，補助占比最高，也僅為4.1%，其他激勵工具的運用更加不足。在目前城鄉收入差距較大的情形下，激勵，特別是物質激勵可以有效調動農業生產者的積極性，有利于落實耕地生態管護措施。總體來看，在激勵措施中，目前運用較多的是正向激勵，共有49項，而負向激勵較少，只有3項。

在象征和勸誡工具中，目標規劃占比為11.8%，宣傳引導為9.5%。由于其門檻低、適用范圍廣、不需要投入大量資源的特性，耕地生態管護政策體系中較多地運用了象征和勸誡工具。例如，大部分的規劃和方案中都會提出生態改善方面的目標，保障措施中也會加入宣傳引導等措施，旨在塑造和凝聚社會共識，形成全社會共同管護耕地生態的合力。

在能力建設工具中，科技信息支持占比為30.6%，基礎設施建設為10.8%，資金投入與人才培養工具則較少。這表明中國目前的耕地生態管護政策體系更為重視供給側，主要通過提供科技信息、建設基礎設施等改善耕地生態，同時也反映現階段政府是提升耕地生態的主體，農業生產主體、市場和社會的作用尚未充分發揮。

系統變革工具是5類政策工具中的運用最少者，其中管理體制工具運用相對較多。這表明，雖然生態文明理念正在融入經濟、社會、環境等，但對于系統變革還涉及得較少，未能從體制機制層面整合相關資源，在一定程度上降低了政策效果。

4.3 政策工具二維統計分析

綜合來看，中國耕地生態管護政策涉及經濟、社會、環境等多個領域，權威、激勵、能力建設、象征和勸誡、系統變革等多種政策工具類型（圖4）。其中，縱向的經濟領域和橫向的能力建設中的工具數量最多（表3）。

在經濟領域，各類政策工具數量占比49.6%，可見，經濟領域是耕地生態管護政策關注的重點。5類政策工具中，能力建設和激勵的使用頻率較高，兩者占比達37.2%；在細分的政策工具中，科技信息支持、目標規劃、基礎設施建設和補助使用數量較多；相比之下，責任分配、發展方式、管理體制、經濟機制使用數量較少。這表明目前的政策體系在供給中較為重視物質投入，對體制機制等考慮不足。

表3 耕地生態管護政策工具二維分布統計表Tab.3 Two-dimensional distribution statistics of cultivated land ecological management policy tools

圖4 中國耕地生態管護政策工具二維分布圖Fig.4 Two-dimensional map of China’s cultivated land ecological management policy tools

在社會領域①本文將政府納入社會領域的范疇。，各類政策工具數量占比21.7%，是三大領域中的最少者。其中，權威工具占比9.1%、能力建設工具占比5.4%、象征和勸誡工具占比4.5%、系統變革工具占比2.3%、激勵工具占比0.4%。與經濟領域和環境領域不同，社會領域主要通過間接作用影響耕地生態，如政府在耕地生態管護中的體制安排、對污染與破壞行為的約束、社會生態環境保護意識的培養、鼓勵高校設置與耕地生態管護相關的專業等，這些內容主要體現在管理體制、監督管制、宣傳引導和人才培養等政策工具中。

在環境領域，各類政策工具數量占比28.7%，處于居中地位。其中，權威工具占比2.9%、激勵工具占比0.8%、象征和勸誡工具占比8.5%、能力建設工具占比16.5%；進一步細分，監督管制占比2.9%、試點示范占比0.8%、目標規劃占比5.6%、宣傳引導占比2.9%、科技信息支持占比10.9%、基礎設施建設占比5%、資金投入占比0.6%。由此可知，相比于開發利用，對耕地的保護明顯不足，特別是具有約束意義的監督管制工具，比重僅為2.9%，遠小于科技信息支持和目標規劃。可見，還未形成較為合理的激勵與約束并重的政策體系。

5 主要結論與建議

5.1 主要結論

綜上可知，2014年以來，中國耕地生態管護政策數量呈現快速增長態勢，但元政策、基本政策和具體政策等政策類別，以及政策效力結構還較不合理。從政策工具角度看，中國在耕地生態管護中主要運用了能力建設、象征和勸誡等工具。值得注意的是，象征和勸誡工具是唯一一類配置在三個領域的政策工具，這說明其實施門檻低，適用范圍廣，不需投入大量資源的特點深受政府部門的喜愛[25]。相比之下，激勵與系統變革等工具則發揮的作用有限：首先，激勵工具在三大領域運用的數量較少，且多元化不足，主要依賴于物質激勵手段，難以適應中國社會主要矛盾轉化所帶來的差異化需求；其次，雖然目前的政策體系開始嘗試運用系統變革工具，并主要集中于管理體制方面，但在發展方式和經濟機制方面還不能適應生態文明建設不斷深入的要求。

從作用領域看，在經濟領域，隨著經濟進入新常態，發展方式更加注重綠色與高質量，因此，在耕地生態管護政策體系中，經濟領域的政策工具最多，也最為多元；在社會領域，政策工具的數量最少，并且激勵工具在政策制定中的運用不足，未能充分發揮其調動不同主體管護好耕地生態的積極性；在環境領域，政策工具數量雖然較多，但運用的類型較為單一，主要為象征和勸誡工具，以及能力建設工具。此外，三大領域中的政策工具配置具有差異性。經濟和環境領域，能力建設工具運用的比例最大，而社會領域使用最多的是權威工具，這表明耕地生態的雙重外部性需要國家通過能力建設與權威工具主動承擔起提供科技信息支持、改善基礎設施建設、約束污染與破壞行為的責任。

5.2 政策建議

從發達國家耕地生態管護的實踐來看，一般采取以下做法：一是管護目標的多樣化，包括農業生產、生態環境安全、水土保持、農業景觀與生物多樣性等目標；二是管護手段多元化，綜合運用了政治、法律、經濟、稅收、文化、科技等手段；三是充分尊重耕地產權人的意愿，給予耕地所有人特別保護，平衡其利益，增強其管護的積極性；四是充分發揮市場機制和政府的調節作用，如農地保護計劃、發展權購買計劃、農地權益抵押等；五是以大部制的形式，對耕地生態進行統籌管理，如英國成立的環境、食品和農村事務部，以及未來農業與食品政策委員會；六是耕地生態管護的理念和行動具有長期的連貫性和廣泛的一致性[30-31]。鑒于此，本文提出如下建議：

第一，優化耕地生態管護的政策工具組合。由于前提假設和作用機制等屬性不同，因此，不同類型的政策工具對于耕地生態管護目標的適用性和效果等差異較大。耕地生態管護涵蓋了經濟、社會、環境等多個領域和多個目標，相關要求也與時俱進、不斷更新。為了更好地滿足耕地生態管護政策工具的針對性、適用性與時效性，提升資源配置效率，應根據不同的經濟、社會、環境等約束條件，開展5類政策工具協同效應的研究，通過科學配置與組合不同類型的政策工具達到協同增效的目的。

第二，增加激勵、權威和系統變革工具的供給。目前，中國耕地生態管護主要運用能力建設以及象征和勸誡等政策工具，并在技術、信息、基礎設施、人才、資金、發展方向等方面對耕地生態管護起到了重要作用，但激勵、權威和系統變革等工具的運用不足。為此，一是借鑒發達國家的多元化管護方式，充分尊重耕地的承包權與經營權主體的意愿，發揮市場和政府的作用，適當地增加激勵工具的供給，通過更加豐富與多元的手段，充分調動與發揮政策執行者、農資生產者、耕地經營者和農技推廣者等相關主體的積極性，并在激勵方式上延續物質獎勵的同時，更加重視精神獎勵，使獲獎者更多地得到社會的認同和尊重；二是加強權威工具的供給，進一步完善“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的全過程耕地生態管護制度，對耕地生態破壞者給予威懾；三是加強系統變革工具的供給，統籌耕地生態變革，通過改革發展方式、管理體制、經濟機制等，破解目前政出多門、難以形成政策合力的困境。此外，還應將耕地生態管護寫入法律，確保管護理念和行動的連續性和一致性。