面向省級國土空間規劃的資源環境承載力評價思考

岳文澤，代子偉，高佳斌，陳 陽

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

改革開放以來，隨著中國工業化和城市化進程加速，各類資源與空間的開發利用程度不斷加深，呈現出高強度的國土空間開發態勢[1]。與此同時，資源環境保護力度卻明顯滯后，社會經濟發展與資源環境支撐之間的矛盾凸顯[2]，兩大癥結逐漸顯現：第一，資源緊缺加劇，中國主要資源要素人均不足，面對日益增長的資源消費需求及粗放利用方式，本已短缺的各類資源面臨更大的壓力[3]；第二，生態環境壓力增大，水環境和大氣環境污染成為社會關注焦點，生態系統服務功能退化嚴重[4]。鑒于資源環境問題的加劇，國家相繼出臺了一系列相關管理政策，旨在強化資源環境承載力評價在國土空間開發過程中的基礎性地位。基于這一現實背景，開展符合國土空間規劃要求的資源環境承載力評價研究具有理論與實踐探索的必要性。

本文在梳理現有資源環境承載力方案基礎上，探索面向省級國土空間規劃的資源環境承載力評價框架。首先厘清既有文獻、評價實踐以及技術規程中資源環境承載力評價范式和方法，為本文評價的制定提供思路借鑒和改進方向。在概括省級國土空間規劃定位和目標的基礎上，剖析其對資源環境承載力評價的要求。最后，針對省級國土空間規劃要求，探索具有科學性、可操作性的資源環境承載力評價框架。

2 資源環境承載力理論認識與現實差距

2.1 資源環境承載力的概念與內涵

承載力的概念起源于古希臘[5]，從最初的工程領域后被引入生態領域，在國外已有一百多年的研究歷史。早在18世紀，馬爾薩斯就從人口學角度提出了資源對于人口數量的限制，展現了資源環境承載力的雛形[6]。至1921年，帕克和伯吉斯第一次明確提出了承載力的概念，將其定義為“滿足一定的資源環境條件下，某類生物能夠存活的最大數量”[7]。IUCN（世界自然保護聯盟）、UNEP（聯合國環境規劃署）、WWF（世界自然基金會）則將個體生存的要求提高到生活和發展的要求，將承載力定義為“一個系統在維持生命機體的再生、適應和更新能力的前提下，承受有機體數量的限度”[8]。此后，資源環境承載力概念不斷完善，聯合國教科文組織總結為“在可預見的時期內，利用該國家或地區的能源和其他自然資源以及智力、技術等條件，在保證符合其社會文化準則的物質生活水平下所能持續供養的人口數量”[9]。隨著研究深度與廣度的拓展，國內外學者將承載力的物理內涵、生物內涵深化為社會內涵，明確了承載力是衡量資源環境系統（承載主體）同人類社會經濟生活（承載客體）之間協調關系的指標，即兩者相互作用的結果[10-14]，相繼提出了土地資源承載力、水資源承載力等細化的資源環境承載力概念[15-19]。同時，大多數學者肯定了資源環境承載力的存在性、可知性和可度性[20-22]，深化了資源環境承載力研究范式和度量方法的探索，形成了識別限制因子的承載力研究范式[23-24]、基于生態足跡的承載力研究范式[25-27]、相對承載力研究范式[28-30]和多因素綜合的承載力研究范式[31-33]。其中，多因素綜合的承載力研究范式和指標加權綜合方法便于評價和結果量化，逐漸成為主流。

2.2 資源環境承載力評價的理論認知局限

囿于資源環境承載力內涵的復雜性，目前關于資源環境承載力評價存在理論認識上的局限。早期研究多將承載力等同于資源和環境條件對生物（人口）的極限容納量，追求機械思維下的絕對數量，但不同資源環境要素和計算方法組合所得到的承載極限數量差別巨大[34-37]。隨著研究實用性要求的提升，對區域可載與否的二元化識別研究逐漸成為近年來承載力研究的主流方向[38-40]。但是超載不代表禁止發展，不超載也不意味著可以忽視資源環境保護，缺乏承載狀態量級的識別難以滿足區域性發展模式差異化和因地制宜的決策需求。綜上，計算可承載人口數量和判斷超載與否的方式存在理論認知與方法邏輯的不匹配，難以應對現實區域開發和資源環境保護之間的復雜性矛盾，降低了對決策輔助的應用價值。

另一方面，在資源環境承載力評價指標體系邏輯框架上也存在不足。例如，在指標體系構建上，大量研究缺乏指標間邏輯性及其與承載力內涵關聯的認知，混淆了本底、壓力狀態及預警指標，缺乏與承載力基本內涵的關聯性，反映的承載主客體關系不清。在指標綜合方面，對不同主導功能地域上指標的貢獻差異缺乏明確的界定，往往采用一套統一權重，簡單加權匯總。現實的國土空間是一個作為承載人類生產、生活、生態多功能的復雜綜合系統，評價指標如能對區域的功能差異做出響應，評價顯然更具科學性和針對性。資源環境要素對區域主導功能具有不同的承載模式，而絕大多數研究卻忽視了承載要素對區域功能作用的差異。綜上，構建與承載力內涵緊密聯系且邏輯層次清晰的指標體系，針對區域主導功能差異建立多套權重體系，是對未來評價框架中指標邏輯與綜合思路改進的重要方向。

2.3 主要資源環境承載力評價方案比較

隨著國家對資源環境承載力評價的逐漸重視，一系列資源環境承載力評價規程相繼出臺，例如原國土資源部辦公廳印發的《國土資源環境承載力評價技術要求（試行）》（方案1）[41]、國家發改委和國家海洋局等13部委聯合印發的《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》（方案2）[42]是指導省級資源環境承載力評價最具有代表性兩個方案。此外，面向地方國土空間規劃的需求，不同地區開展了資源環境承載力評價的實踐工作。其中，服務于中原經濟區規劃的資源環境承載力評價方案較為系統，具有代表性（方案3）[43]。研究選擇上述三個典型省級資源環境承載力評價方案進行系統比較，為評價框架優化提供參考，對比情況如表1所示。

3 國土空間規劃對資源環境承載力評價的內在要求

3.1 國土空間規劃定位和內涵

國土空間規劃是對國土合理開發、利用、治理進行宏觀調控的重要基礎和手段[44]，在空間上統籌社會經濟活動同資源環境系統的組織運行[45]。國務院印發的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》以國土集聚開發、分類分級保護和綜合整治為主要內容，針對各區域差異條件進行空間劃分，根據各地區資源環境條件因地制宜引導人口和產業集中合理布局，依據資源環境承載壓力進行分類分級管控和協調，對國土利用效率低下區域進行國土綜合整治[46]。因此，全國及省級以上國土空間規劃的要點是分區規劃，確定科學合理的城鎮開發格局、農業生產格局和生態保護格局，針對不同區域發展導向進行適宜的開發、保護和整治；資源環境承載力評價是開展國土空間規劃的基礎，識別區域發展限制性“短板”要素、明確資源環境承載壓力大小，并對未來承載狀況作出預警是國土空間布局優化決策的基本前提。

3.2 國土空間規劃對資源環境承載力評價的內在要求

資源環境承載力評價在國土空間規劃中具有先導性、基礎性和重要性。十八大以來，黨中央和國務院在多個重要文件中先后強調國土空間規劃中資源環境承載力的“必用性”，必須要在承載力評價的基礎上，開展國土空間規劃。但現有承載力評價結果過于簡單（超載與否或承載多少人口）或對指標直接加權綜合，對空間規劃的支撐并不強。因此，對于新形勢下的國土空間規劃，“管用性”才是對資源環境承載力評價最核心的要求。同時，從提升承載力評價對空間規劃的支撐角度，“好用性”是國土空間規劃對資源環境承載力評價更高層次的要求。

表1 當前典型資源環境承載力評價方案的比較Tab.1 Comparison of current typical evaluation schemes for resources and environment carrying capacity

3.2.1 “必用性”

針對社會經濟發展過程中暴露的資源環境問題及空間治理中承載力評價的支撐局限，國家逐漸重視國土開發過程中資源環境承載力研究。2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，強調根據資源環境承載能力優化城鎮空間布局和城鎮規模結構[47]。2016年，兩辦印發《省級空間規劃試點方案》，提出開展針對不同主體功能定位的資源環境承載力評價[48]。同年，國家發改委聯合國家海洋局等13個部委印發《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》，為國家和地方資源環境承載力評價提供了技術指導和要求[42]。2017年國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，指出資源環境承載力是國土規劃開展的剛性約束[46]。同年，兩辦印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，從各類資源環境管控措施、管理機制和保障措施等方面提出了建議[49]。綜上可見，國家持續推進資源環境承載力評價和預警工作的規范化、常態化、制度化，開展國土的開發、保護等空間規劃須基于資源環境承載力評價的成果。

3.2.2 “管用性”

所謂“管用性”，即承載力評價能夠真正服務于空間規劃的編制決策。那么空間規劃主要決策內容是什么？以《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》為例，首先，根據不同地區的發展條件，提出區域差異化的發展戰略和管理政策，以資源環境承載力為基礎推動國土集聚式開發[46]。其次，為保證資源開發和環境納污能力的可持續性，實施“底線思維”式資源和環境保護，明確資源消耗上限、生態保護紅線和環境質量底線，為空間開發利用行為劃圈定界。因此，確定不同區域開發的優先性秩序、擬定特定區域開發與保護的模式、界定保護的優先秩序和保護類型、預估未來發展潛力等是空間規劃必須做出的決策判斷。就這點而言，資源環境承載力不能僅僅局限于是否超載，亟需辨識子區域可比的承載壓力、短板要素、剩余承載空間等。

因此，實現承載力評價的“管用”首先應滿足多層次需求和每個層次橫向可比性：不同區域間可比，判斷承載壓力的大小；區域內部要素可比，識別承載壓力的短板要素。此外，也應滿足縱向可比性，對未來開發強度與承載容量之間的空間提出動態預警。同時，實現“管用”也需統籌評價過程的理論認知與方法邏輯。首先，不同層次的指標甄選需符合承載力內涵且具有邏輯關系；其次，將評價區域功能差異納入指標確權的過程，通過差異化的主導功能決定指標權重體系；最后，耦合資源環境壓力與演化趨勢對未來趨勢進行預警判斷。

3.2.3 “好用性”

評價結果是否“好用”是提高評價對規劃決策輔助能力的關鍵。提高承載力評價的可操作性是實現結果好用的重要視角。第一，評價指標選擇堅持“精而全”的原則，在不遺漏重要信息的前提下，抓住主要要素，同時遵循因地制宜原則。第二，評價指標必須具備可比性。評價的主要目的在于科學評判承載力地區差異、識別各地區發展的資源稟賦短板及未來的潛在空間。第三，指標選擇應保證可量化、可獲取。要提高指標的量化比例，同時選取易于數據采集的指標。第四，應滿足省級國土空間規劃決策的空間尺度要求。

4 面向省級國土空間規劃的資源環境承載力評價框架構建

本文基于前人評價方案，面向省級國土空間規劃要求，提出了“一個目標、五大要素、三種功能、兩個層次、三個維度”的評價框架。在摸清區域資源環境稟賦的基礎上，從承載支撐力出發，開展綜合限制性與適宜性評價；再根據資源環境開發利用的強度，評價區域資源環境綜合承載壓力；最后對資源環境承載情況進行預警，實現緊扣承載力內涵的多層次資源環境承載力評價。

4.1 評價框架搭建

4.1.1 一個目標

科學評價區域資源環境綜合承載力，直接服務于省級空間規劃的多層次決策需求，實現國土空間開發與保護的格局優化，促進國土空間可持續發展。

4.1.2 五大要素

資源和環境系統是承載國土開發、農業生產以及生態保護等社會經濟功能的主體，對資源環境要素進行界定和篩選是開展資源環境承載力研究的前提。研究遵循不重疊、差異化原則，按照資源、環境要素和人類社會經濟活動的密切程度，篩選了土地資源、水資源、大氣環境、水環境、生態環境5類要素作為區域資源環境承載力評價的核心要素，將地質環境要素作為土地資源承載力的限制性因子。

4.1.3 三種功能

評價單元區域所承擔的功能是多樣化的，資源環境要素針對不同功能的適宜性也是不同的，因此需要打破評價單元單一功能導向的弊病，不對空間進行細分，對功能進行拆分，明確評價單元的主導功能。研究綜合主體功能區劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、生態環境保護規劃等，將評價單元劃分為建設開發、農業生產和生態保護三種主導功能。

4.1.4 兩個層次

研究將單要素評價和要素綜合評價相結合，采取兩個層次的遞進評價方法。資源環境承載力涉及的土地資源、水資源、大氣環境、水環境和生態環境等要素，對資源環境承載力具有不同程度的影響作用，所以資源環境承載力評價須關注單要素承載力評價。同時，資源環境稟賦條件同社會經濟活動的作用關系復雜，為使評價結果對區域發展和空間治理更具直接、有效的指導價值，應強調綜合系統的多層次和全要素分析，開展綜合評價。

4.1.5 三個維度

研究從本底資源環境稟賦、承載狀態和動態預警三個方面提出了“本底識短板—狀態評壓力—預警助管理”的三維資源環境承載力評價框架。

區域可持續發展主要受到關鍵性稀缺資源或者短板環境因素的制約，資源環境承載本底評價聚焦區域資源環境承載的“短板”識別。首先，從資源環境系統的支撐力著眼構建資源環境承載力指標體系，用以表征資源供給能力、環境納污能力和生態支撐能力；進而開展單要素本底指標評價，對比5類要素指標優劣程度，確定水平羸弱的要素作為區域“短板要素”的初步結果；結合區域主導功能確定要素權重，在初步識別的“短板”中選擇權重最大的要素作為該區域資源環境承載力的最終“短板”，得到資源環境承載力本底綜合評價結果。

資源環境承載狀態評價綜合了資源環境系統的支持力和經濟社會系統的壓力，反映資源環境系統供容能力與經濟社會系統發展需求的平衡狀況。根據區域間承載壓力的差異為省級國土空間規劃的開發、保護引導提供依據，實現區域均衡、可持續發展。基于本底指標體系，測算人類社會經濟活動對資源環境稟賦造成的壓力；在開展資源環境承載狀態單要素評價的基礎上，結合區域主導功能確定相應要素對資源環境承載狀態的權重，通過加權綜合確定區域的資源環境承載綜合狀態。

在資源環境綜合承載狀態評價基礎上，對資源環境承載力系統發展態勢的動態預警，是加強資源環境管理、優化空間開發格局的必要前提，警情診斷是預警的起始點和前提。本框架警情診斷的核心思路是：以資源環境承載狀態為基礎，結合其變化趨勢，由現狀壓力大小與變化趨勢的組合綜合判定各個資源環境要素的預警等級。面向省級國土空間規劃的資源環境承載力評價框架如圖1所示。

圖1 面向省級國土空間規劃的資源環境承載力評價方案框架Fig.1 Evaluation framework of resources and environment carrying capacity for provincial land planning

4.2 評價方案對省級國土空間規劃要求的回應

評價框架核心在于本底評價、狀態評價及預警評價三個維度層級遞進，緊扣承載力中支撐力和壓力的核心內涵，旨在實現評價層次豐富性、評價結果可比性、評價指標科學性、評價過程合理性與評價對象的針對性。通過評價單元內部各資源環境要素本底稟賦水平的比較識別承載壓力的短板要素，以“底線思維”體現區域發展劣勢與制約因素，定位符合本底資源環境稟賦的開發方向，制定差異化資源環境保護和改善策略；通過對不同評價單元資源要素承載狀態對比，綜合評估各地區資源環境相對承載壓力，確定不同區域開發優先秩序，制定區域差異化的發展戰略和管理政策，引導人口和產業的空間集聚及基礎設施建設，進而科學地規劃城市建設開發格局、農業生產格局以及生態安全格局；綜合當前承載狀態及其變化趨勢，對資源環境承載力進行預警評價，實現資源環境承載力評價的動態性與預期性，直接服務于空間預期的規劃決策。面向三個遞進的評價維度，本評價框架設計了邏輯清晰并相互關聯的指標體系，其中狀態評價基于本底評價結果，預警依據承載狀態評價結果。框架綜合評價在指標權重設置方面，通過識別區域主導功能，構建了差異化的要素指標權重體系。綜上，評價框架兼顧國土空間規劃開發和保護的目標，通過多層次的承載力評價結果引導社會經濟活動同資源環境支持系統的匹配，滿足國土空間規劃對于資源環境承載力評價“管用性”要求。

評價框架在河南省實踐中，按照資源環境系統與人類活動系統關聯的密切程度遴選評價要素，利用統計資料或可量化指標，提高指標的可信度、可獲取性和可操作性。指標計算能夠反映區域之間承載力的差異，通過承載壓力的對比幫助識別集聚開發和重點保護區域。因此，本框架的指標體系滿足了國土空間規劃決策實用性的要求。評價單元確定上，以區縣單元為基礎，同時以5 km網格單元為補充，既有利于省級國土空間規劃決策，又可以直接服務于市縣級國土空間規劃。因此，評價框架聚焦于資源環境承載力輔助于國土空間規劃決策的目標，從評價單元、數據、指標、評價方法、結果呈現等方面都追求可操作性，滿足了國土空間規劃對于承載力評價的“好用性”要求。

5 結論與討論

資源環境承載力評價在國土空間規劃中具有基礎作用，是“新時代”社會經濟發展和生態文明建設的重要手段。研究通過厘清資源環境承載力內涵、理論認知局限及方案比較，指出了傳統承載力生物承載量與承載二元論的認知偏差，辨識了評價指標遴選邏輯與綜合思路的缺陷。根據省級國土空間規劃對資源環境承載力“必用性”、“管用性”和“好用性”的內在要求，構建以本底評價、承載狀態評價以及預警評價為核心的評價維度，按照建設開發、農業生產和生態保護等區域主導功能設定多重權重體系，形成本底識短板、狀態評壓力和預警助管理的評價思路，以滿足省級國土規劃對資源環境承載力評價的管用和好用的要求。

資源環境承載力研究歷史已逾百年，但實踐上仍難以準確應對區域復雜人地關系。未來需面對實踐訴求，不斷提升資源環境承載力的理論、方法和應用研究。一方面，承載力評價的系統性和可操作性本身存在矛盾。承載力是資源環境本底條件和人類社會經濟活動耦合作用的結果，具有復雜性，難以利用簡單的指標體系全面評價承載力狀況，但是國土空間規劃等實踐要求評價方案具有可行性和效率，過于復雜的指標體系和評價方法難以滿足要求。因此，在指標體系構建和方法選擇上應綜合考慮二者平衡，保障實踐要求前提下盡可能全面反映承載力的科學內涵。另一方面，承載力多要素的綜合評價仍存在技術性難題。不同資源數量和環境容量計算方法多樣，不同要素及方法綜合的物理邏輯問題需要首先解決。因此，資源環境承載力評價的理論和方法在今后工作中有待進一步深入研究。

（致謝：本文在初稿階段得到中國土地勘測規劃院賈克敬所長、河南省國土資源廳雷子平總工程師和吳榮濤研究員、中國國土資源經濟研究院劉天科研究員、浙江大學吳次芳教授和方愷研究員等專家的指導，在此表示衷心感謝！）