文化治理深化與公共文化機構法人治理建設

高宏存

公共文化服務體系的建設是以保障公民基本文化權益為制度和政策設計出發點的制度創新，與傳統文化事業單位自上而下的文化動員機制在設計理念上有所區別：首先，在核心目標方面，傳統文化事業單位的政策目標是保障國家事業的正當性，而公共文化服務體系則致力于滿足社會公眾日益增長的文化需求；其次，在整體組織上，傳統文化事業是一種自上而下的文化動員體系，而公共文化服務體系則是一種自下而上的主動的文化吸納過程，統籌對社會福利、文化權益和國家意識形態的平衡發展。“沒有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務，社會主義核心價值體系建設、社會主義文化強國建設就失去了基礎。”[1]國家層面正式從政策制度上建設公共文化服務體系發端于2005年，經過10多年發展，伴隨現代政府管理理念變革，公共文化服務體系建設領域引入很多新理念、新做法，國家政策統籌下地方不斷探索，創造性地建立了具有一定特色的實踐模式。由傳統文化管理體制走向公共文化管理體制，再到構建現代公共文化服務體系提出①2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，對加快構建現代公共文化服務體系，推進基本公共文化服務標準化均等化，保障人民群眾基本文化權益作了全面部署。，僅經歷了不長時間。構建現代公共文化服務體系涉及文化理念、資源配置、人員管理、組織結構、制度設計等一系列變革。在現代公共文化服務體系建設中，如何在文化發展方式創新中結合國情，適應文化治理模式的變革，是一個值得深入探討的問題。

一、現代公共文化服務對文化管理提出了新要求

公共文化服務體系建設是我國不斷深化文化領域改革的需要，現代公共文化服務更是成為了黨的十八屆三中全會以來文化領域改革深化的主要任務之一，這也是不斷適應當今世界政府管理改革新趨勢與新理念的生動實踐。

（一）新的文化理念從引入走向深化

清華大學錢穎一教授在為其主編的《比較譯叢》作序時談道，“就像技術創新可以放寬資源約束一樣，思想觀念的創新可以放寬政策選擇面臨的政治約束。無論是我們國家在20世紀八九十年代的改革，還是過去和當下世界其他國家的一些重大改革”[2]，觀念創新至關重要。特別是在既有制度因素有很強約束力的政治環境中，思想觀念的解放與創新對激發社會活力大有裨益。在總結中國改革開放所取得的成就時，錢穎一認為，經濟建設的巨大成就之外，當是思想觀念的創新與改變，因為“利益和思想觀念是改革的一體兩面”[3]；就某種意義而言，后者甚至超過了前者，因為觀念的改變是生產力解放的重要推動力量。公共文化服務體系建設領域也是如此。

公共文化服務理念的引入，體現了中國共產黨的文化自覺意識。這一理念的提出，與我國加入聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》②1966年12月16日，第21屆聯合國大會通過了《經濟、社會和文化權利國際公約》，1976年1月3日開始生效。1997年10月27日，中國政府簽署該公約。2001年2月28日，第9屆全國人大常委會批準該公約，在中國正式生效。這項公約中規定，公民具有多項“文化權利”，這是基本人權的組成部分：人人有權參加文化生活；人人有權享受科學進步及其應用所產生的利益（“分享發展成果”）；人人有權對其本人的任何科學、文學或藝術作品所產生的精神上和物質上的利用享受被保護的權利（知識產權保護）；等等。具有內在的必然聯系。隨著我國簽署該公約，公共文化服務體系在政策和制度上逐步建立與深化，極大地推動了公益性文化事業的發展。自此之后，傳統的文化事業單位的體制開始逐漸向公共文化管理體制轉型。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“構建現代公共文化服務體系”，并將其列為當前和今后一段時期我國文化建設中的一項重大戰略任務，成為全面深化改革的重要一環。因此，國際文化理念的引入，帶來的是我國文化領域政策的創制與管理體制的變革。某種意義上來說，加入這項公約其實就是一個重大的承諾與宣誓，新的目標任務要求必須進一步深化文化改革，文化發展的主題、內容、供給、管理方式乃至于作為公共產品的文化政策等等都需要變革完善。特別是2017年通過實施的《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》，更是為文化管理方式創新提供了法制保障。

（二）文化治理是現代公共文化服務題中應有之義

建設現代公共文化服務體系，公共文化服務的內容與產品供給應當與社會和公眾的發展需求相符合、與國家治理新理念和服務型政府改革相一致。構建現代公共文化服務體系，必須在更高層面上實現以下幾方面要求。

1．立足文化基本權利的維護。雖然現代公共文化服務具有滿足大眾日常文化娛樂需求的功能，有“文化民生”或“文化福利”的價值，但更有“文治教化”“以文化人”的價值，也必然嵌入國家精神塑造、傳播主流意識形態的政治教化功能。為此，必須全面把握現代公共文化服務體系建設的價值內涵。要真正實現這樣的目標，就必須首先全面保障公民基本文化權利。公民的文化權利包含“保障公民享受文化成果、分享發展成果、參與文化活動的權利；人人享有文化創造、表達的自由，包括享有信仰、習俗和藝術創造、表達的自由；科學、文學或藝術作品所產生的精神上和物質上的利用享受被保護的權利；維護文化公平等內容”[4]。要實現以上公民權利，不能單純依靠市場機制來實現，而要依靠政府體現公正公平的文化政策和制度構建來保障?；疚幕瘷嗬仨毐苊庖虻赜?、城鄉、身份等差別而不同，這是現代公共文化服務的基本理念。同時，互聯網時代，部分文化權利在網絡空間上自然遷移。聯合國人權理事會在2017年7月1日通過一項名為《互聯網上推動、保護及享有人權》的決議草案，進一步保障了公民在互聯網上的文化權利。決議表示：“人們在線上必須能夠享有與線下相同的權利……克制和停止任何阻止和干擾在互聯網上傳播信息的行為。這包括在任何時候關閉全部或部分互聯網，特別是在人們急需獲取信息的情況下，例如選舉期間或是恐怖襲擊之后。”①《聯合國人權理事會通過網絡自由決議》，來源：北京大學法學院人權與人道法研究中心官網，2017年6月1日。這并不是聯合國人權理事會第一次通過有關互聯網權利的決議，但是本次決議草案更側重于建立一個公開的互聯網以達成發展目標，并且譴責任何阻止人們在網上表達自己意見的行為，這被互聯網活動人士視為一次重大的勝利。這進一步說明，無論在何時何地何種環境載體，公民公共文化權利都應當得到保障。

2.需求側發力把文化需求作為發展導向。政府主導慣性思維方式下，文化服務內容類型和公眾需求往往被忽視，公共文化服務內容單一，數量不足，不能滿足群眾多樣化文化需求，公共文化服務效能偏低。就如同一些傳統媒體本意是傳播正能量，想發揮正傳播效應，但有時從傳播效果考察，取得的卻是負傳播效應。建設現代公共文化服務體系，必須以群眾文化需求為中心，由供給主導變“需求導向”，實現文化發展動力結構變革方式從“推動”到“拉動”。首先，應當逐漸調整公共政策和制度建設，建立有效的政策制定、反饋、評估機制。其次，隨著數字技術不斷發展與廣泛應用，應該積極借助科技和數據手段，發揮移動多媒體靶向性精準化傳播優勢，進一步滿足公眾公共文化需求，在需求導向下建立文化生產和服務的供給模式。

3.公共民主治理是現代公共文化服務實現的基本路徑。為了更好地保障民眾文化權利、保障公共文化服務的公共性和民主治理的實現，需要不斷強調鼓勵和擴大文化參與。《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確提出，要“鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設施設備、興辦實體、資助項目、贊助活動、提供產品和服務等方式參與公共文化服務體系建設”[5]。《國家“十三五”文化發展改革規劃綱要》提出，要支持社會力量在符合條件情況下，利用閑置用地、歷史街區、老舊民宅村落等來興辦公共文化項目。鄉村社區利用文化資源開展公共文化服務、興辦文化項目、激發鄉村社區活力也是文化扶貧的抓手。通過文化面貌、環境景觀和生活品質的改造提升和居民參與，可以喚醒社區文化認同，提高鄉村居民社會適應能力和鄉村社會治理水平。實現民主治理包含多個層次：一是鼓勵社會力量參與。要破除機構身份的差別，積極鼓勵和培育各類文化機構，壯大文化產品生產和服務主體力量。二是鼓勵社會對公共文化服務機構的多元化管理。這就要求推動公共文化服務機構法人治理結構改革，廣泛吸納社會力量參與公共文化機構管理，不論是公共文化設施建設服務，還是具體運營管理。

4.強化依法治理是根本性實現保障?，F代公共文化服務體系跟傳統文化管理體系相比，有更強烈的時代性、創新性和開放性，理念和實踐上有許多進展，管理理念和實現方式上也必須與現代服務型政府建設相適應。為此，政府在管理理念、思路、方式等方面要調整變革，努力實現從目前依靠行政手段為主向依法管理為主轉變。在規劃引領、行政命令之外，應更多強調依法管理。文化立法工作這兩年推進得很快，在文化管理領域我國現在共有法律8部，即“六法兩決定”，包括《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》《電影產業促進法》《文物保護法》《著作權法》《非物質文化遺產保護法》，以及《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》。還有正在推進的《文化產業促進法》，文化領域立法步伐逐步加快，法律手段更加完善。公共文化服務內容和服務供給標準、財政資金保障、管理方式、社會參與渠道和機制等，都應通過國家法律硬約束得以保障，從根本上為現代公共文化服務體系建設提供法律依據。

（三）公共文化服務也是公民國家精神塑造的載體

“在公共文化建設領域，要充分體現文化自信，讓廣大群眾在文化領域取得更多獲得感和認同感，努力構建更扎實、全面的現代公共文化服務體系無疑是題中應有之義?！盵6]習近平總書記把文化自信提到了一個時代命題的戰略高度，堅定文化自信事關國運興衰、事關文化安全、事關民族精神獨立性。怎樣實現文化自信？這離不開公民文化品格的養成，離不開文化權利的全面保障。

2005年10月，黨的十六屆五中全會正式提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”，公共文化服務體系建設正式進入官方決策[7]。其后一系列國家政策密集出臺，公共文化服務體系建設正式上升為國家戰略。“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，我們形成了公共文化服務體系建設的基本思路，初步形成了全國范圍內的公共文化服務體系，取得一系列成就。而公共文化服務體系建設也是保障國家精神、黨的意識形態得以貫徹保障的重要載體，要探索公民在享受公共文化服務過程中，自覺接受國家精神熏染，潛移默化中形成對國家、民族、社會認同。國家的繁榮富強和社會進步，說到底是為了每個人的幸福，為了每個人的自由全面發展；而普通百姓對于幸福生活的期待，與整個國家對富強、民主、文明、和諧、美麗的期待是一致的，是和一個繁榮昌盛的祖國、一個天下為公的執政黨緊密聯系不可分的。我國的國家意識形態、中國共產黨的意識形態與社會意識形態之間有著天然的、高度的互動統一，是一種超越家國同構的融合共生，目標一直是國家富強、社會進步和人民富裕，時時刻刻體現著國家富強、社會進步與公民幸福的三位一體。因此，公共文化服務要體現這個特征，把國家精神與個人文化品格養成結合好。而公民文化品格如何養成？比如，英國政府為培養整個民族的想象力與審美能力，更好地建設“創意英國”，鼓勵民眾進行藝術品消費。任何一位英國國民，只要消費了藝術品，便可以申請最多可達1000英鎊的政府補貼。北京市連續五年推動的“低票價補貼制度”，致力于通過文化消費的扶持、補貼，進一步豐富北京在地居民文化生活內容。這對民族文化弘揚、高雅藝術普及等成效顯著。構建現代公共文化服務體系，能夠把分散的、個體的社會資源進行整合與再造,凝聚起發展合力；能夠充分傳遞正確價值理念，不斷擴大先進文化傳播陣地。這必然有助于民族文化自信的實現，有助于國家文化精神的塑造，更能夠為實現中華民族偉大復興中國夢提供強大的精神動力和文化支撐。

二、文化治理實現的組織之困與制度之失

作為黨的十六大以來文化管理領域的重大政策理論和發展實踐創新，公共文化服務體系建設，也因文化環境變化和日新月異的新技術變革而帶來了不少亟需調整和適應的內容，特別是與文化產品和服務接受者和消費者相適應的內容創造、傳播渠道、接收載體等方面，需要作出新的調整變革。單就政府治理體系和治理能力現代化的要求來看，也存在著組織結構和制度環境的不適應性。

（一）傳統文化事業單位的組織性困局

公共文化服務體系的建立實際上是從文化理念、資源配置、人員管理、組織結構到制度設計等一系列問題的變革，包含我們自新中國建立以來實行的文化事業單位組織形式，都要完成由事業體系到服務體系的轉換。這要求國家管理體制和文化運作機制進行深入變革，努力尋求政府、市場、社會的全社會合作。

1.宏觀文化管理體制需要實現文化間接管理變革。初提公共文化服務這一理念時，政府職能還處于“全能政府”時期，沒有形成“有限政府”理念。公共文化服務的社會化、多元參與沒有形成。多元參與實質是體現現代公共文化服務體系的開放性、多元性、創新性特點，發揮人民群眾主體作用，發揮市場機制作用，激活企業、社會和個人等多元化主體的參與積極性，形成政府、市場、社會共建共享共管共治的格局。政府則由文化管理到文化治理轉變，在維護和實現人民群眾文化權利的同時，使公共文化服務體系能夠迸發活力。在公共文化機構設置和內容供給中，引入“一臂之距”理念，要實現政府職能“三個轉變”。首先是建立公共文化基金管理機制。當前在國外，幾乎所有的公共文化部門都設立了自己的基金會組織。有了這樣的基金會組織，才能夠面向社會募集資金。從資金來源上實現了開放式社會參與。其次是實行行政決策與資金審批相分離。最后，推動政府由直接管理轉為間接管理、管微觀轉為管宏觀、辦文化轉為管文化。這意味著投入機制、參與主體、內容供給、人員管理等宏觀管理體制需要尋求新的制度創新，否則就無法適應開放式公共文化管理體制。比如為了提高公共文化機構的活力，完善內部治理，能夠吸納社會力量參與進來，就要建立一種新的開放的社會機制，推動圖書館、文化館、博物館、美術館、科技館等公益性文化機構法人治理結構進一步完善。同時，對于國有文化單位而言，要從組織人事上減少行政依附，取消行政級別的管理體系，利用現代契約管理轉變人員身份，為真正實現管理服務社會化作鋪墊，也為文化機構內部機制創新創造條件和制度準備。

2.公共文化機構內部亟需運營機制創新。我國傳統國有文化機構行政依附性強，缺少獨立性，而真正轉型為公共文化機構就要實現內部運營機制轉型，必須從封閉“動員機制”的事業體制逐步走向開放競爭的“市場機制”，國有文化機構只是社會性文化機構的組成部分之一。目前推動公共文化機構運營機制創新，主要有兩方面重點任務：一是全社會資源整合是關鍵，二是快速推動“國有文化單位法人治理結構”改革實踐，完善法人治理結構以提高服務效能。就資源整合而言，要著重解決三個層次的問題。第一，統籌好不同部門、行業的國有文化機構。在我國公共文化服務設施建設領域，存在著服務設施短缺、資源緊缺與設施閑置和使用不充分結構性矛盾并存問題。資源緊缺是從文化系統歸口管理資源不多角度來說，過去只認文化部門分管的博物館、圖書館、美術館一類機構屬于公共文化設施，而像工人文化宮、婦女兒童活動中心、科技館等都沒有涉及。若把工、青、婦、科、教系統的文化設施一起計算，則公共文化服務設施數量就會翻一倍。數據顯示，全國工會、共青團、婦聯、科協等活動基地（中心）共有6800所左右，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多[8]。由于公共文化服務體系建設的管理受到部門限制，被條塊分割，服務效率和社會效益受到嚴重影響。2015年提出構建現代公共文化服務體系，這些機構都要統一納入進來，盤活了原來不進入視野的存量文化資產。因此，現代公共文化服務體系建設要樹立開放的“跨部門”社會意識，不能僅僅局限在文化部門內部，要集中解決供給矛盾問題。第二，統籌好系統內不同行政層級機構的聯動協調，從條塊分割、重復建設、資源分散，向統籌協調、共建共享升級。黨的十八屆三中全會提出要建立公共文化服務協調機制，統籌服務設施網絡建設。首先要整合基層的文化資源，未來要著力發展區域性公共文化服務網絡，探索總分館管理、聯盟群等形式，形成資源共享、聯合服務的區域性公共文化服務網絡，使公共文化服務的分級管理、分散服務向協調管理、聯合服務轉型。近些年，圖書館管理運營中實行總分館制，就是整合圖書館系統內資源的成功探索，比如深圳作為一個副省級城市，已經將全市范圍內227家公共圖書館及220臺城市街區自助圖書館服務系統和文獻資源進行整合，在全市范圍內為市民提供統一圖書館服務，建起了一個沒有邊界的圖書館網，極大地方便了市民文化生活[9]。這是就行政區域內而言。當然，資源整合還可以突破行政區劃限制，打破行政界限，建立區域性聯合體系。比如安徽省馬鞍山市圖書館，參加了南京市圖書館群的聯合服務。公共文化服務不應為行政區劃所限制，著眼于提供服務，才會實現資源配置上的協作與聯合。此外，還要整合基層資源，建設綜合性文化服務中心。把文化站、宣傳文化中心、廣播電視中心、農民學校、黨員教育學校、文化體育中心、農家書屋、科普書屋等整合成綜合性文化服務中心，實行共建共治共享。第三，探索不同行政層級、不同屬性、不同行業部門的文化單位資源整合，實現綜合性社會服務。2014年6月26日，北京市西城區轄區內353家機關、事業單位的文體設施、食堂等向社會全面開放，原來分割獨立、隸屬于不同層級的文化體育等各類服務設施，開始向社會開放提供服務。全西城共有30859家單位，其中配套設施相對完善的中央、市屬、區屬單位達5000多個，同時總結出了7大類可開放的資源，包括停車場、禮堂、會議室、食堂、浴池、圖書館、培訓教室、球場、游泳館、健身房等。西城在全區推廣單位、社區對接，共享有限資源[10]。這種開放式利用社會資源開展服務的模式，建立聯動機制以尋求社會服務綜合效益，應作為社會服務建設的方向。

（二）傳統文化管理制度建設的封閉性自設

1.突破政策制定中短缺供給導向問題。公共文化服務的產品和服務，很多屬于“準公共用品”，一方面，需要政府為市場提供基本的保障，另一方面，也需要市場和社會共同發力，滿足多元化的需求。在公共文化服務供給上，要在承認和尊重個體文化權益條件下，以市場、社會的多元化力量作為補充，準確為復雜的社會主體服務，滿足公眾需求。

以近來常常引發人們“有書無人”感嘆的農家書屋為例。2007年，這場旨在破解廣大農村缺書少報難題的文化惠民運動揚帆起航。截至2012年底，中央財政共投入了120億元，地方財政配套60多億元，建立了60余萬個農家書屋。然而，很多書屋“不是大門緊閉，就是無人問津。農家書屋的生存狀況令人擔憂”[11]?！皶萁ǔ?，不見讀者”的背后，便有書籍跟不上時代、文化服務與群眾需求不相適應的突出問題。有鑒于此，公共文化機構的功能就必須要轉型。公共文化機構的功能定位，應由過去的單一性走向復合性，應轉身成為一個公共文化服務中心。比如，2013年，英國圖書館館長協會發布了一份關于公共圖書館基本服務領域的報告。從這份報告來看，未來圖書館將聚焦四個領域，其中文獻的搜集、儲藏、使用將不再是主要功能，位于第一位的是什么呢？是健康咨詢。報告分析認為，未來圖書館的功能中最重要的應當是健康咨詢，第二才是閱讀服務。事實上，在英國，公共圖書館已經不是傳統意義上的圖書館，而更像是一個當地居民的文化娛樂中心，甚至包括為公眾提供諸如電話號碼服務、教人們如何微笑的“微笑工坊”等在內的形形色色的特色服務項目[12]。

因此，高效能的現代公共文化服務需要建立需求調查反饋機制，更精準地滿足公眾文化需求，更自覺地借助新技術手段，特別是網絡和各種智能數字終端，利用大數據獲得需求。同時，應當因地制宜，尊重當地人群的自主選擇權。特別是在對地方和民間文化資源利用過程中，要尊重原生文化的保護和創造，對當地的特色文化資源給予必要的保護和扶持。引導當地社會發展自身特色，而不是將主流價值觀簡單移植到社區和農村。

2.培育多元化的文化治理主體。強勢政府具有強大動員能力的積極面，但“看得見的手”也容易越界，甚至會減少市場和民間的創新活力。因此，深化政府職能改革，給社會留出足夠的創造能力，是響應國家創新倡議的必經之路。治理理論推動的管理實踐顯示，基本要素是具有獨立管理能力的不同利益相關主體的存在，顯然我們文化管理領域并沒有準備好。首先，公共文化服務主體迫切需要由政府“獨奏”變成社會多聲部“合唱”。受限于現有文化行政體制，多元主體在參與過程中往往不能充分發揮自主權利，公共政策只能在短期內解決公共文化服務短缺和不足問題，卻在很大程度上限制了公共文化服務長期效果和創造活力。從西方國家的發展歷程來看，市場和政府并不對立，在政府主導發展過程中，市場和民間組織的組織、創造能力不斷提高，“非營利經濟體制”逐漸成為文化服務和文化產品的重要經濟支撐。這里有很多經驗值得我們吸取，特別是在深化政府改革過程中，如何更好地挖掘制度紅利，努力探索尋求政府購買服務的途徑和方法，是保證文化服務“公共性”的一個嶄新課題。其次，要重新“發現”市場力量，建立文化治理“共建”新格局。事實上，社會力量從事公益性文化服務已經占有很大比重。以民營博物館為例，截至2016年底，全國登記注冊的非國有博物館有1297家，占全國博物館總數的26.6%[13]。而2012年這一數字是456家[14]。4年間，非國有博物館的數量翻了2.8倍，顯示出民間社會興辦公益性文化事業的極高熱情。微觀經濟主體的市場競爭極大地提高了資源配置效率，在有效法律約束下，民營資本能夠提供更加優質的公共文化產品和服務。對于政府自身而言，在當前新的文化需求、形式不斷涌現的情況下，如果身兼數職，政府的公共開支和人力資源也難堪重負。因此，需要鼓勵多元主體的“共建”，在新格局中不斷刺激和更新僵化的管理體制，構建起一個多元主體參與的文化治理新體制，文化強國建設才能夯實全社會發展的基礎。此外，若從經濟投入和區域差異來考慮，公共文化服務也存在很多問題。比如，和區域基建規模相比較，公共財政投入規模仍然較小，無法滿足人民日益增長的文化需求。財政資金由于受到傳統財政模式的制約，不能高效使用，造成了一定程度的浪費。這都是需要進一步建設多元化文化主體格局的重要原因。

三、法人治理結構建設是文化治理實現的要件

2017年9月，中宣部、文化部、中央機構編制委員會辦公室、財政部等七部委聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，以理事會制推動公共文化機構法人治理結構建設，邁開了我國文化治理制度建設實質性一步。公共文化機構法人治理結構建設改革，是實現文化領域公共產品供給和機構內部管理改革，借助政府管理改革推動公共文化機構管理體制和運行機制變革，從而充分釋放文化機構的作用和活力，更好地整合全社會資源匯聚到文化建設領域。

（一）公共文化機構法人屬性與理事會定位

長期以來，各級公共文化機構都是文化行政部門的下屬事業單位，人事、財政體制大都參照政府機關。因此，進一步突破政府財政體制和人事體制，獲取更多的自主權是公共文化機構法人治理結構建設的重點。這也就意味著，未來一段時間里宏觀管理體制的創新壓力很大。而法人治理結構有不同模式，此次實施方案明確規定我們國家采取理事會制。即使采取理事會制，也有不同形式。其中關于理事會的職能、政府的放管服“放”到何種程度等等，都還存有很多問題亟待回答。

明確保障公益性文化機構法人獨立性。按照我國《民法總則》規定，根據法人的社會屬性與功能目標不同，法人可以分為營利法人、非營利法人、特別法人。其中，“特別法人”的認定，“機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人”[15]。非營利法人包括“事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”[16]。公共文化機構作為事業單位屬于非營利法人，設立目的著眼于實現社會公益目標。進一步從分類標準上來看，實際上不以營利為目的、不分配利潤與公益性事業單位是存在交集的，公共文化機構對于獲取利潤收益并不是排斥的，只要不向出資人“分配利潤”保障公益屬性即可。這為公共文化機構開展以公益為目標的優惠性有償服務提供了法理依據，也為《博物館條例》《關于推動文化文物單位文化創意產品開發的若干意見》的實施，從法律上進一步明確下來。作為用好文化資源，吸納社會力量，進一步激活公益性文化機構活力的重要政策，需要在更大范圍取得實效，這些規定和要求無疑讓文化機構和從業人員進一步廓清了疑慮和制度障礙。同時，《民法總則》也為公共文化機構的法人治理提供了一種可能的參考方案，即我們國家的公共文化機構可以通過設立理事會形式推動法人治理結構建設。《民法總則》第八十九條規定，“事業單位法人設理事會的，除法律另有規定外，理事會為其決策機構。事業單位法人的法定代表人依照法律、行政法規或者法人章程的規定產生”[17]。

（二）實現法人治理的有益嘗試與探索

我國對公共文化機構法人治理結構的探索已經有了多種方案和較為深入的實踐，但是仍然處于初級階段，機構的代表性、探索的范圍和運營模式方面都有待進一步提高、擴大和完善。由于我國公共部門掌握機構的人事和財政權力，影響了公共文化機構的獨立性。為了進一步建設多元化公共文化服務格局，應當適應現階段國情與管理實際，完善公共文化機構獨立法人地位落實權力的法人治理結構形式。

理論上講，法人治理模式有多種實現方式，綜合國外公益性文化機構的法人治理模式探索，主要有四種模式，即公共文化發展基金會模式、股份制模式、托管模式、公私合作模式。例如，浙江省溫嶺市橫峰街道破除了政府獨立辦文化的格局，以政府、機構、企業多元融資的方式，建起了一座建筑面積達8000平方米、固定資產超億元的綜合型文化大樓。其中政府出資僅14萬元，但文化站總創收已達2600余萬元，年均投入創收30%用于舉辦文化活動400余次，惠及當地群眾10萬余人。同時，文化站還與當地為數眾多的鞋企良性互動，以冠名方式吸引當地鞋企投入12萬元社會資本聯辦各類文體活動共21場，還由鞋企冠名贊助120余萬元，創辦了各類文化傳媒平臺，面向世界推介當地2400家鞋企產品[18]。這就改變了以往文化活動資金的政府單一供給模式，資金來源高度市場化。這是公共文化有限責任公司制的一次成功試水。實際上，目前很多公共文化服務如新聞信息服務、視頻節目服務等，都已部分依靠市場化機制來實現。今后要通過服務外包、政府采購、招投標、定向委托等途徑，逐步擴大基本公共文化服務市場化。

目前，在推動文化機構法人治理結構的改革中，我國仍然以理事會模式為主。但是在實踐探索中，理事會實際上有決策型、監督型和混合型等多種類型。根據國內外的實踐探索，對國有公共文化機構的管理，政府部門可以在遵循相關法律法規和程序下，容許理事會獨立運作。作為重要事務決策機構，理事會能夠規劃機構未來發展方向和決策目標，對管理層進行全方位監督，在更大的自主發展權中尋求高效服務。公共文化機構可通過基層黨組織、職代會、單位年報、信息發布會等，及時完整地向理事會和社會公開其自身擬定的發展規劃、工作流程、業務范圍和經費收支以及財務管理情況，接受理事會與社會公眾監督，提高公共文化服務水平。

當然，公共文化機構通過采用設立理事會的形式作為法人治理建設的途徑，關鍵就在于給予公共文化機構更多自主權利，保障獨立管理運作的法人地位，這給我們目前的整個文化管理體制改革提出了更高要求和更深層次制度設計變革需求。因此，進一步簡政放權，給予理事會邊界清晰、內容合理的自主權，由內部封閉管理逐漸改變為市場條件社會多元治理，有助于公共文化管理模式的重塑。當前，就全國范圍而言，文化治理正在進行越來越多的探索。比如深圳市福田區，專門成立了一個文化治理委員會，這個委員會中有外國人，也有香港特別行政區成員，負責給區委區政府做高參。從文化管理到多元主體文化治理的實現，其實更多的是冀望于社會力量參與公共管理。這也是治理理論的探索，強調不同社會管理主體平等伙伴關系，聚合社會系統、市場系統、公共系統資源建設現代社會。政府職責轉向制定政策、搭建平臺、暢通渠道，為不同社會主體參與公共文化治理創造條件。

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