員額檢察官動態調整及退出、增補機制研究

●肖志飛 吳德明 秦 嶺

員額檢察官制是指檢察機關在編制內根據辦案數量、轄區人口、經濟發展水平等因素確定的人員限額。員額檢察官制的實行，能夠讓優秀檢察官在檢察單獨職務序列下專注于辦案，通過提高業務能力和水平，實現檢察職業目標的提升。現階段，這項改革仍在繼續探索之中，沒有可供借鑒的現成經驗。筆者認為，應建立“定期遴選”“按需定員”“有進有出”“能上能下”的員額檢察官退出、增補機制，實行動態管理，在檢察人員之間形成良性競爭，通過數年多輪人員的反復調整、篩選，最終達到最優化最合理配置司法資源的目的。

一、應當退出員額檢察官的情形和事由

最高人民檢察院政治部負責人指出，員額檢察官入額后并非一勞永逸，沒有入額的也不是一望無際。因此入額不是終身制，不等于進了“保險箱”。根據員額檢察官制改革的目的和我國國情，為確保員額內檢察官的精英化和高素質，應在一些事由和情形出現的情況下，堅持員額檢察官退出機制。實踐中，應當堅持“七必退”。

第一，違紀違法的必退。出現違紀違法行為應當退出員額檢察官的，主要包含以下幾個方面：一是在司法辦案工作中故意違反法律法規，應當承擔司法責任，不宜擔任員額檢察官的；二是在司法辦案工作中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責，應當承擔司法責任，不宜擔任員額檢察官的；三是負有監督管理職責的檢察官因故意或重大過失怠于行使或不當行使監督管理權，導致司法辦案工作出現嚴重錯誤，應當承擔相應司法責任，不宜擔任員額檢察官的；四是因其他違紀違法行為受到相應處分，不宜擔任員額檢察官的；五是員額檢察官在司法活動中有徇私舞弊、貪贓枉法等違紀違法行為的；六是在日常生活中有不當行為損害檢察機關形象的；七是不接受中國共產黨的領導，發表與自身身份不符的不當言論的。

第二，業務不精的必退。檢察官職業的高要求決定了檢察官群體的少數性，而檢察官職業的重要性也決定了檢察官隊伍必須精英化。一名合格的員額檢察官不僅應當秉持清正廉潔、公正為民的職業操守，還需要具備深厚的法律功底、豐富的檢察工作經驗。對能力不足、業務不過硬的檢察官應當予以淘汰。對于業務不精，不能獨立辦案，辦案質量、數量、效果達不到辦案績效考核標準的，應一律退出。

第三，退休離職的必退。退休或離職的，自然退出員額檢察官。目前我國檢察官退休年齡適用《中華人民共和國公務員法》規定的一般行政機關公務員退休年齡，即女年滿55周歲、男年滿60周歲。應該說，退休年齡的設置比較符合國情，既不早也不遲。如員額檢察官退休過早，會造成司法資源的浪費；退休過遲，也會帶來方方面面的負面現象。

第四，沒有辦案的必退。員額的配置是堅持“以案定額”和“以職能定額”相結合，只有必須由檢察官行使職能的崗位才配備員額，而且只給辦案部門配備員額。所以當員額檢察官被調離辦案崗位或離開檢察系統，或者沒有離開檢察系統但被提拔擔任了紀檢組長、政治處主任、司法行政管理局局長，進入本院行政管理部門沒有再辦案的，應當按規定程序免去員額檢察官身份。

第五，任職回避的必退。為保證依法、公正開展司法辦案，促進廉潔建設，根據《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國檢察官法》《黨政領導干部任職回避暫行規定》等有關法律和規定，員額制檢察官配偶在本?。ㄊ?、縣）從事律師、司法審計、司法拍賣職業的，各級檢察院領導班子成員配偶、子女在本?。ㄊ?、縣）從事前述職業的，應當實行任職回避。同時，檢察官之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的，不得同時擔任下列職務：（1）同一人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員；（2）同一人民檢察院的檢察長、副檢察長和檢察員、助理檢察員；（3）同一業務部門的檢察員、助理檢察員；（4）上下相鄰兩級人民檢察院的檢察長、副檢察長。

第六，不能履職的必退。員額檢察官因個人原因不能履職的，經本人申請應當退出，主要包含以下幾個方面：一是身體健康狀況不允許；二是心理壓力過大；三是工作效率偏低；四是家庭情況特殊，難以繼續履職；五是長期難以完成本院檢察官的基本工作量。

第七，考核不合格的必退。根據檢察官辦案數量、質量、難易程度，檢察機關正在推行建立科學合理的員額檢察官監督管理考核考評機制，利用信息化、大數據手段，實行常態化的績效考核?？冃Э己斯ぷ髦饕獞龅剿膫€堅持：一是堅持公開、量化考核原則。二是堅持全面推行司法檔案制度。把檢察官履職情況如實記入司法檔案，并作為崗位調整、績效考核和責任追究的重要依據。三是堅持適時引入社會測評機制。切實將辦案數量、辦案質量、執法能力、職業道德、思想作風、廉潔情況等多種情形納入考核機制，將考核測評指標作為員額檢察官退出的依據。四是堅持考核結果區分等次原則?？蓪z察官辦案績效考核分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次；當員額檢察官辦案量低于同等崗位平均量60%或存在司法辦案不規范問題，且情形較為嚴重的或辦案績效考核中弄虛作假并經查證屬實，在業績考評中被確定為不稱職等次，第二年仍未達到合格以上等次的，應當退出員額檢察官；員額檢察官五年內累計三年業績考評被確定為基本合格等次的應當退出員額檢察官。

二、退出員額檢察官的程序和管理

最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》提出，“員額檢察官依法履職受法律保護。非因法定事由、非經法定程序，不得將其調離、辭退或作出免職、降級等處分”。該條文的規定對于防止人為因素或行政變相干預司法、隨意使員額檢察官退出，提供了有力的司法保護。因此，在執行員額檢察官退出機制時，一定要切實維護退出員額檢察官的切身利益和榮譽，確保檢察官隊伍的穩定。

第一，規范退出員額檢察官程序。一要明確規定退出員額檢察官各項程序。建立包括檢察機關考核評議、征求當事人意見、報送懲戒委員會審批等在內的規范退出程序，并明文公布，確保執行過程中有規可依、有規必依。二要充分發揮懲戒委員會評價主體作用。在市級以上檢察機關統一設立檢察官懲戒委員會，并制定懲戒委員會章程，加強對員額檢察官隊伍的監督與管理，對檢察官行為進行中立的評判。要充分發揮檢察官懲戒委員會的評價主體作用，在對員額檢察官違法違紀進行處理、執行員額檢察官退出機制時，應當根據檢察官懲戒委員會的意見作出決定。三要按照法定程序履行退出審批手續。對于主動申請退出員額檢察官的，應依據《檢察官法》第四十二條規定，由本人提出書面申請，依照法律規定的程序免除其職務。四要確保當事員額檢察官陳述、辯解的權力。基于程序正義，在當事員額檢察官將被執行退出程序時，他們有權進行陳述、辯解，并提供相關證據材料。五要賦予當事員額檢察官提出復議、復核及申訴的權利。當事員額檢察官對評價結果不服的可以申請復議、復核。復議的處理由做出處分決定的檢察院進行，復核的處理由原決定檢察院的上一級檢察院進行。

第二，加強退出員額檢察官安置。妥善解決退出員額檢察官分流使用、權責界限、職業發展等問題。要努力拓寬他們下一步的職業發展空間，暢通發展渠道，搭建交流轉任平臺，保護他們退出員額后的工作積極性。退出安置路徑主要有以下三種：一是退休退二線。只適用于因身體原因、年齡原因等自愿退出且滿足提前退休退二線條件又主動提出申請的員額檢察官。二是推薦到其它機關單位任職。通過轉隸至監察委，或提拔交流至紀委、政法委、人大法工委、公安局、司法局等機關單位進行安置。三是內部提拔或轉化。這種方式是最主要的路徑，應區別情況對待。對于因組織需要，擬提拔進入黨組，并擔任司法行政管理局局長、紀檢組長、政治處主任等非員額身份的院領導的，要努力向上級爭取，及時履行手續，落實他們的政治待遇，保留一定期限的再次直接入額資格。對于因正當理由主動退出的，應充分聽取他們的個人意見，結合其能力、特長將其安排到檢察輔助崗位或者司法行政崗位上。對于因考核不合格而退出的，宜將其分流到檢察官助理的工作崗位，鼓勵其繼續在檢察輔助崗位上積累經驗，加強檢察業務學習，爭取在新一輪的遴選中進入員額檢察官序列。對于因一般違紀違法而退出但仍留在檢察院的，由于其履職過程中出現了司法作風問題，應將其調離辦案崗位，分流到司法行政部門。

第三，保障退出員額檢察官利益。在執行員額檢察官退出機制時，一定要切實維護退出員額檢察官的切身利益和榮譽，讓他們在退出的同時能充分感受到組織的關心和愛護。一要保障經濟利益。未經審批不得停發相關待遇，在調查處理、復議復核等履行程序階段，仍然要保障他們與員額相關的經濟利益，不得提前停發其員額工資等相關待遇，一般應在員額檢察官退出批準之日的下月起才執行。二要保障政治權利。對于因任職回避、健康原因、掛名辦案、業務不精、有正當理由主動退出、考核不合格等原因退出的員額檢察官，應當保留他們相應的行政級別和再次入額的資格，在退出原因消失后，他們仍然可以第二次入額并辦案；對于因不敢擔當、不愿擔當等無正當事由主動退出的，不應再賦予入額資格；對于退休或因工傷殘等合法事由退出的，可以給予榮譽稱號，享受除辦案津貼外的其他待遇，以此激勵全體檢察人員更加珍惜員額檢察官制的榮耀和價值歸屬；對于因違紀違法等事由退出的則應視情節輕重來確定其再次入額資格。

三、構建和完善員額檢察官增補機制

第一，建立按需增補機制。員額數量的確定，主要是以政法專項編制為基數，比例一般不超過39%，總體上是符合實際的。但是我國地域遼闊，不同地方經濟社會發展水平差異大，辦案數量相差也較大，所以在確定員額檢察官比例和基數時不宜一刀切。中央確定的39%的員額比例是一項參考性、原則性標準。具體到每個檢察院，到底需要多少員額制檢察官，應該是由辦案數量決定，按需定員。有些檢察院即便員額比例低于39%仍然案少人多，但是對于辦案壓力極大的基層檢察院而言，按照39%的員額比例遴選出的檢察官數量卻無法滿足辦案需要。因此，確定充分滿足辦案實際需要的員額比例既要堅持中央確定的原則，又要緊密結合工作實際科學配置。

首先，各基層檢察院應該根據自身實際情況測算受案數量、摸清辦案人員的綜合素質，科學計算符合院情的員額制比例，并上報省級檢察院參考。其次，省級檢察院監督部門應該強化對員額制實施的監督，要求確定員額制的檢察院要充分說明理由，不能盲目追求整齊劃一。最后，應由省級檢察院根據市縣各院辦案量實際變化精細測算，科學核定、隨時調整確定下級檢察院員額數量，建立量化增補機制。對辦案量小的檢察院可以維持現狀或適當減少員額數量；對于辦案量、辦案壓力較大的檢察院，則應適當提高員額比例，并進行員額數量的增補。

第二，建立及時增補機制。對于員額有預留或空缺的檢察院，省級以上檢察機關應當明確規定，必須在三個月至六個月之間全面完成員額的增補。通過明確的時間要求，及時將達到入額條件的檢察官補充上去，避免員額檢察官辦案崗位長時間空缺導致檢察機關辦案效率降低。

第三，建立強制增補機制。省級以上檢察機關制定增補機制時，應明確制度的強制性，不能僅僅對下級檢察院起指導作用。員額一旦空缺，就必須強制增補，空多少補多少，并且應在規定的時間內完成。實踐中，有的檢察院員額出現空缺后便立即進行增補，努力避免辦案缺位問題，同時也將其作為解決政治待遇和經濟待遇的抓手。有的檢察院卻不愿執行，擔心引起僧多粥少的問題激化矛盾。因此，應當建立員額檢察官強制增補機制。

第四，建立直接增補機制。建立既有檢察官直接增補機制，可以保證政策的權威性和延續性。從上世紀九十年代中后期開始至今，全國檢察機關檢察官人數經歷了幾次波浪式的起伏發展。1997年之前，檢察官由各級檢察院檢察長直接任命。1998年至2001年，增加一道考試考核程序，檢察人員必須要通過檢察機關內部組織的初任檢察官考試取得資格才能任命檢察官。從這時起，各檢察院檢察官人數開始減少。到2002年，國家開始實行難度較大的司法考試，全國通過率一般不到10%，檢察官的門檻突然變得很高，致使21世紀的頭十年出現全國檢察官青黃不結的現象，檢察官數量跌入谷底。為緩解這一矛盾，2011年檢法內部組織了一次相對簡單的小司考，全國參考人員通過率為73.7%，與初任檢察官考試通過率相當，中東部地區的參考通過率則一般在80%至90%以上，帶來全國檢察官人數的一次劇增和井噴，全國檢察官人數達到最高峰值。而到了2015年底則出現了員額制改革，進入員額檢察官的人數要嚴格控制在政法編制的39%以內，意味著大量取得檢察官身份的人員又將被剔除出員額檢察官隊伍，檢察官人數又被政策性強制大縮水。有的通過國家司法考試的檢察官因為人數的限制被擋在員額制的大門外，而一部分通過小司考和初任檢察官考試的干警則順利入額。為考慮政策延續性和組織權威性，我們認為，只要在既往歷史中通過了國家認可的各種嚴格考試和組織考核被任命為檢察官的，都是具備較強法律功底和較豐富辦案經驗的檢察人員，都應該被認為符合員額檢察官的任職條件，在員額出現空缺時，如果沒有特殊情況他們應當直接增補。

第五，建立梯次增補機制。為確保員額增補的秩序、可操作性，保證增補工作有章可循，對于符合條件可以直接增補的干警，應規定嚴格的遞補順序，有次序有先后地遞補，一個一個地通過獨木橋。一般認為，根據法律功底和積累的辦案經驗，應按照通過國家司法考試的檢察官、通過初任檢察官考試的檢察官、直接任命的檢察官、通過小司考的檢察官的順序梯次增補。其次，應優先考慮經過省級檢察機關考核并評定檢察官等級的檢察員，然后是沒有評定檢察官等級的一般檢察員，再是助理檢察員。而等級較高的檢察官又應較等級偏低的檢察官優先。

第六，建立遴選增補機制。上級檢察院員額檢察官出現空缺時，可從下級檢察院遴選。下級檢察院員額檢察官空缺時，則可從本院優秀的檢察官助理中遴選。對于沒有符合直接增補檢察官身份的檢察院或同一情況直接增補檢察官人數較多、競爭激烈的檢察院，可采用遴選增補機制。通過民意測評、績效考核、筆試、面試，按照組織嚴密、程序嚴格、偏重務實和公開、公平、公正的原則，層層遴選，讓優秀的檢察人才及時入額。