“三權分置”視野下農地市場運行障礙與破解

徐建中，于澤卉

(哈爾濱工程大學 經濟管理學院，哈爾濱 150001)

農地“三權分置”(土地所有權、土地承包權與土地經營權)的核心是對土地承包經營權進行拆分形成承包權與經營權，穩定承包權，活躍經營權。明確土地產權關系，建立新型農業體系結構，促進農地的充分有效利用，激活農村土地市場。土地承包經營權二次分離出來的經營權是農民將土地的占有、使用、收益、部分處分權能在保障農村集體成員權基礎上讓與新型的農業經營主體(農村土地經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、農村產權交易中心(所)等)，再將經營權以轉包與出租、轉讓與互換、抵押與入股等形式推送出去經營，以求獲得預期經濟利益，實現農業適度規模經營。集體土地所有權承載著在集體成員間合理分配收入來保證公平與效率相統一的職能，保障弱勢群體的切身利益。

一、農地“三權分置”的實施現狀

(一)中央三權分置政策概況

十八屆三中全會針對土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地的一系列問題進行探討后，為我國農業改革的再啟程確定了基調。2014年1月中央出臺了有關進一步規劃與設計農業未來發展宏圖的中央一號文件。2014年11月，中國共產黨的中央委員會中央辦公室和指導農村土地經營權流轉的國務院辦公廳強調，在堅持農村土地集體所有的先決條件下，實現所有權、承包權、經營權三權分置并駕齊驅，以促進農村土地快速流轉，適度擴大經營規模，為人民的生存提供保障，促使經濟效益穩步增長。[1]與此同時，為穩定農村土地產權格局，特意建立健全經營權有效運轉的各種相關配套的保障機制。在2015年與2016年期間黨中央又相繼根據農民與土地的關系這一脈絡做出了決策，針對農村土地所有權、承包權、經營權的分離以及分離后的有效運行建立了初步的制度構建，同時，金融機構等各個部門從政策等方面也給予土地經營權抵押以大力支持。2017年我國中央在關注推動農業結構革新的同時也有提出落實三權分置的具體措施，對經營權的流轉方式更是積極倡導以盡快在農業領域有所突破。與此同時，不忘督促相關政府部門要抓緊研究關于土地經營權抵押的問題并提出規范性的實施辦法，進而通過相關法律法規的修訂對其加以保障。我國在實施農地三權分置政策中強調不改變農地用途的情況下因地制宜地制定實施方案，采取“試點先行、循序漸進、全縣推廣”的辦法，出臺了相關的配套制度與法規，規定了土地經營權的抵押與其他處置工作等，同時提議加快農地確權頒證工作的進度，明確權利的歸屬性。

(二) 地方三權分置試點工作

隨著中央對關于農地三權分置政策的陸續出臺，地方的試點工作也在步步緊隨，我國在232個試點縣(市、區)開展了相關的農村承包土地經營權抵押貸款試點工作。截至2017年三季度末，在黑龍江省各試點地區涉及農村承包土地的經營權抵押的貸款余額達到79.55億元，比2017年初增長52.79%。[2]但在個別試點區的經營權抵押貸款工作進行的并不是很順利，據報道，鄂爾多斯市金融工作辦公室聯合市人民銀行轉發了《中國人民銀行關于進一步做好“兩權”抵押貸款試點有關事項的通知》，通知中提出“兩權”抵押貸款試點延期1年至2018年12月31日，這便影響了試點工作的進度，實施中遇到了障礙。

(三)農地三權分置實施效果

通過三權分置政策在各個試點縣(市、區)的落實與普及工作的開展，初步取得了一些成果。首先，在經營權抵押貸款的工作進程中，原有承包地農戶和新型經營主體獲得了雙向可期待的收益，同時也帶動與活躍了我國其他產業的發展。其次，在試點縣、區的初步實行過程中，也摸索到了更多的農地經營模式，例如家庭農場模式、土地股份合作以及土地托管等方式。最后，將農地集中起來管理，在適當擴大了農業經營規模的同時改善了農業生產經營的基礎條件，提高了土地的產出率以及農產品的質量。

農地是一項重要的農業生產要素，農地資源應當適應農村市場經濟的發展之需,逐漸實現市場化流轉。通過協調市場機制的農地流轉，有效配置農地資源，克服其自身在發展中遇到的瓶頸和障礙，有效實現農地的適度規模經營。

二、“三權分置”背景下的農地市場運行障礙

(一)土地立法及保障制度不完善，土地市場確權、補貼需健全

我國與農地有關的法律法規條例等竟然都沒有關于承包權與經營權的定性，關于農地流轉的規定散見于《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》之中，并沒有一部全面規范農地流轉各方面內容及程序的基本法律。關于農地的抵押和入股，《物權法》和《農村土地承包法》對此進行了部分原則性的規定，但卻沒有關于抵押和入股的進一步規定，如怎樣確定抵押客體，入股的主體資格有何限制條件，以及入股的注銷事宜等事項的操作規范都缺乏具體的規定。法律規范中關于農地流轉的內容設計不科學。三權分置后，轉包或者出租屬于物權性質的農地經營權的流轉，轉包或者出租“部分或全部土地承包經營權”法律條文內容不科學；轉包或出租“經發包人同意”同樣不符合意思自治的原則。

我國目前的農村集體建設用地約為2 943.2萬公頃(4.42億畝)，其中，宅基地占比70%(約3億畝)。[3]如果將現存的3億畝農村宅基地加總在一起，比現有的城市建設用地規模還要大。然而，根據我國現行法律的規定，規模如此龐大的宅基地雖然屬于受法律保護的用益物權，但卻既不能進入建設用地市場流通，也不能進入金融市場為其財產權人提供融資機會。承包土地的產權登記能夠明晰農地權利，促進農地規模化經營，有效加速農地的流轉交易。但近年來在某些地區土地產權登記并未全面落實，從而引發了一系列問題。首先，農民任意常年開墾集體所有的土地，而集體經濟組織負責人置若罔聞，直至二輪承包土地，多年無地少地的成員基于自己的農地承包權卻無法獲得土地，從而激化集體成員間的矛盾。其次，承包權登記的缺失使農民在任意流轉土地的過程中不免出現權屬不明的爭議。最后，為盡快辦理登記，工作人員在進行二輪承包時有要求農戶到相關部門隨意登記現象，并沒有進行實地測量，具體規定土地的四址界限，不但無法真正落實登記制度，更會激化矛盾，引起社會動蕩。在三權分置的視野下，由于法律的缺失導致經營權只能在承包土地的登記制度等下進行公示，這會加劇農地的盲目流轉，特別是耕地易出現“非糧化”風險，直接威脅到國家的糧食安全。

政府引入了許多優惠的農業補貼政策來激發農民的生產和生產積極性。然而，土地承包權與經營權的分離導致了農業補貼補償機制出現了漏洞。當土地被國家或政府征收征用后，在承包權主體與經營權主體之間關于補償補貼的費用卻不知如何衡量與發放。針對政府的各項財政補貼，如農機購置補貼、良種補貼等也都未徹底推廣，在通常情況下是歸承包人所有，獲得流轉土地經營權的農戶往往得不到這筆補貼，影響了土地經營權的農戶對土地的投入，挫敗了發展農業的積極性，某種程度上制約了農業的集約化、現代化、可持續化發展。

(二) 土地承包權與經營權相抵觸，經營權流轉交易市場遇瓶頸

三權分置政策中著重申述了承包權與經營權分離的重要性，但二者分離的同時也凸顯了一些時弊，例如承包權人與經營權人的利益沖突進而影響集體收益。承包人讓與土地的經營權時希望從中獲得較高的利益，而土地經營權人也會持有同樣的心態，盼望著通過辛苦經營賺回成本，獲取更多收益，由此二者就會產生利益上的抵觸，一旦承包權人的利益受損將會直接導致農村集體經濟呈現直線下降的趨勢。土地承包權的保障機能減弱，經營權的出現使得承包人失地的風險大大增加，經營權抵押給金融機構后不能到期還債或者依據意思自治原則簽訂的合同中所約定的土地經營權流轉期限比較長久(30年期限)。[4]若承包人在尋求其他就業機會的道路上屢次碰壁后又無其他收入來源，再加上經營權物權屬性可以抵制承包人等，這些都會減弱承包權的保障機能，使得農地在經營權流轉時遇到瓶頸問題。

1.流轉程序、效益尚需市場檢驗

2016年農業部制定了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》，指導農村土地經營權流轉交易市場建立健全交易運行規則。但是，由于三權分置中經營權的獨立，導致關于經營權進行的一系列流轉活動變換復雜，不可預期流轉市場因素較多，再加上市場經濟發展異常活躍，各種信息媒體宣傳花樣繁多，農民接受市場信息路徑相對封閉或評判市場動向素質相對較低，處于被動接受的弱勢群體地位。即便是按照土地承包經營權的流轉程序步驟來進行經營權的流轉，當事人雙方礙于面子或表示對彼此的信任或覺得訂立合同過于繁 瑣也不會按照法律的明文規定去做。加之農民的法律防范意識十分薄弱，導致雙方間在農村土地經營權流轉交易市場中出現的土地糾紛問題增多。

2.流轉方式單一

由于農戶過于保守的思想、缺乏市場競爭的思維和意識導致相對封閉落后的市場氛圍，延續土地承包經營權原來的方式通常只有轉包、出租、互換，更有些農民為外出打工將土地長期擱置不管。隨著我國經濟的迅速發展、市場行為的強化以及政府針對貧困農戶采取的精準扶貧、脫貧計劃的順利進行，土地流轉方式太過單調的缺點暴露無疑，這對三權分置政策的順利實施產生了阻力，因此，我們應發揚抓住市場，不回避市場，主動出擊推行新的市場流轉方式，例如抵押、入股、信托等，建立有序的、多樣的、活躍的經營權流轉市場。

(三)土地經營權抵押遇障礙，土地市場因素需完善

經營權的抵押是放活經營權的基礎，更是今后引領農業領域發展起來的大趨勢。“三權分置”下的經營權抵押可以理解為承包土地的經營權人或者受讓承包地經營權的新型經營主體不變更對土地的占有，僅將承包地上的經營權單獨拿出來為債權做擔保，當債務人(包括承包主體、新型經營主體或第三人)到期不履行債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形時，債權人有權依法拍賣、變賣承包地的經營權進而以所得價款優先進行清償借款的一種權利抵押。[5]當具備經營權抵押的情形時就承包地的經營權拍賣、變賣所得的價款進行優先清償借款，而不是直接將土地拍賣、變賣，此時所拍賣、變賣的經營權僅是指剩余使用期限內的經營權，關于原農戶的土地承包權不會受到影響。

目前，實現土地經營權抵押的工作可以說是蝸步難移。首先，關于經營權抵押的確權登記工作不到位，無法保證經營權的合法地位，更不能使公眾及時了解物權的變動情況，從而有效避免糾紛爭議的發生。其次，土地歷來作為保障農民生存的載體，承包人擔憂土地的流轉抵押使他們失去生存保障，從而限制了經營權抵押的發展。再次，與經營權抵押相關的配套制度，例如經營權價格評估機制、經營權抵押貸款損失補償制度等土地市場因素不健全。最后，過度放寬對經營權的流轉也會適得其反，基于經營權抵押所帶來的收益會使承包人只顧眼前市場利益，盲目地將土地經營權抵押出去，這樣容易改變土地的農業用途，進而威脅我國的糧食安全。另外，經營權抵押過程中存在很大風險，經營權評估機構不健全，貸款風險補償機制、農業抵押風險保障機制、農業保險補償制度不完善，缺乏既懂農業又懂法律和經濟的高素質、高技術人才，這些都是在實施土地經營權抵押時遇到的障礙。盡管農地的流轉是一種市場行為，農地經營權的流轉提供安全的便利,使得農地經營權以公開、公平、公正的方式規范化流轉,保障流轉后的農地不會改變土地的用途,確保“農地農用”的中心目標得以實現，同時非農主體”攜帶工商資本可以進行農地生產經營,固然有利于發展對國家的農業現代化,但是也要警惕“資本下鄉”借機圈占農地。防止工商資本為追逐更多的利潤,而大肆囤積農地,損害農民的承包權。[6]

三、“三權分置”視野下農地市場運行的破解路徑

(一)完善立法體系與配套制度，遵循農地市場競爭規律

近年來我國相繼出臺了不少關于土地改革的農業政策，但為其保駕護航的法律卻遲遲未發揮應有的作用。政策的前沿化以及法律的滯后性導致了從本次農地三權分置改革中誕生的“經營權”權屬不明，違背了《物權法》最重要的原則之一——物權法定。經營權是與物權法定原則相悖的，那么我們就應該適當地修改、完善相關的法律法規，順應“依法治國”的戰略布局，而不能使法律法規成為農業經濟前行道路上的絆腳石。[7]針對我國《物權法》應做稍許的修改，確定經營權的用益物權屬性，揭露其神秘面紗，將其與承包權的權能進行清晰地區分。在《農村土地承包法》《土地管理法》等相關條例中，參考承包權的內容，承認三權分置后的土地經營權，明確其主體地位與身份，對承包權人和經營權人的權利義務以及經營權的取得方式進行具體而詳細的規定，關于經營權的流轉問題也應具體限定，例如經營權流轉期限、流轉步驟程序、流轉方式、流轉范圍等，使土改政策有法律依據可循，遵循市場規律，能夠憑借國家強制力來保障施行。

在近幾年對農村土地進行確權登記的基礎上，按照宅基地“集體所有權-農戶資格權-農房使用權”和承包地“集體所有權-土地承包經營權-土地經營權” 三權分置的原則，對《物權法》《土地管理法》等法律進行修改，并在土地權利體系中建立“農房使用權”“土地經營權”等新型土地權利類型。在盤活經營權后應對承包權與經營權分別進行登記，這樣有利于明確土地流轉后承包權人與經營權人的權利義務，確定土地目前歸誰使用，避免引起二者權利人之間不必要的矛盾，有利于維護市場正常競爭秩序。相關登記部門對承包土地進行詳細記錄備案，對其權利人頒發權利證書，這樣將土地權利發放到具體農戶手中，使農戶在權利受侵害時有一定的證據來維護權益，也能夠使農戶放下戒心果敢地將土地流轉出去，促進土地經營權有序流轉，激活農村市場競爭要素。對承包權與經營權進行登記還會起到公示的作用，將集體所有的土地承包信息、流轉信息公之于眾，正符合政府信息公開化、透明化這一要求，同時也有助于經營主體全面了解土地資源以及承包主體相關資料與信息，大膽地將資金投入農業中去，為農業發展提供高科技、高設備、高人才的支持，優化農業產權結構。

土地產權登記制度在保護人民切身利益的基礎上，也有利于相關土地部門的管理與監督，為建立健全良好的土地經營權流轉市場打下了堅實的基礎。承包權與經營權的登記應該向登記生效主義靠攏，采取理想型的登記生效主義會明晰承包權人之間的權利以及承包權人與經營權人之間的關系。同時，也符合物權公示公信原則，從而有效防范市場流轉風險。

協調承包權與經營權的利益沖突時，不僅要關注二者主體間的利益分配，也要對國家政府所給予的征收征用補償、優惠補貼政策予以高度重視。在農地三權分置的大背景下，應進一步明確規范承包地被流轉后的征收征用補償數額、補償主體、補償項目、安置補助費等，以避免引起不必要的糾紛爭議。關于征收征用的補償應分為兩部分，承包人得到80%的補償費用用來安置生活，農民集體得到20%的補償費用，政府應該另外支付關于對經營權人的補償，以保證經營權人不虧損即可的兜底政策。[8]既調動了經營權人的生產積極性，又可以激發他們放心大膽地全身心投入到農業適度規模經營中去。在補貼政策上向新型農業經營主體靠攏，調動這一群體的生產積極性，給予其資金支持，實現“誰經營誰受益”，而不是習慣性地發放給承包人，將會加速帶動農業領域的市場發展。

(二)解決承包權與經營權的沖突，協調農地市場利益關系

承包人與經營權人的利益問題應該是“三權分置”的核心干線，也是三權分置政策急需要解決的問題之一。協調二者主體的利益關系，首先，根據意思自治原則，要尊重承包人與經營權人簽訂的流轉合同中所協議的收益分配問題。其次，要秉承著公平公正的理念，探索與構建承包人之間、承包人與經營權人之間共享收益分配的機制，實現二者收益雙贏，為保持這種平衡機制還可針對農業領域的保險上做工作。最后，通過政策推動來鼓勵多數新型經營主體投身于農業經濟建設中去，運用法律規定承包人不能隨意收回土地，進而消除經營權人的顧慮，避免經營權人的經濟利益受損。

土地承包權與經營權的分離期限要有所控制。土地本是承包人維持生計的重要資源，如果承包人與經營權人約定的流轉期限過長，承包人就土地所享有的承包權就會長期處于怠工狀態，土地實際上被經營權人所控制，無法發揮其保障承包人生存的機能，更無從談起如何通過三權分置農地政策解決“三農問題”，實現農業現代化，提高農業經濟創新性發展。[9]如果流轉期限過短，就如現在的農民所簽訂的大多是為期半年或一年的流轉合同，鑒于農業成本回收期限較長的特點，在較短的流轉期限里根本看不到農業投資的利潤。承包權與經營權的分離設置一個最長期限和最短期限，最長期限不應超過承包地的最長承包經營期限30年，最短期限可設置為3—5年，對于承包人來講，不僅可以使承包人在對經營權的流轉中獲得預期的收益，還可為避免農民失去土地添加上有力的法律保障，同時，也可增加農民將經營權單獨拿出來投資促進農業經濟向前邁進的信心。對于經營權人來講，可以在收回農業生產投入成本的基礎上獲取更多的利潤，開發新的農業經濟拓展方式，促進農村土地市場的繁榮。

(三)激發農村經營主體積極性，擴大交易品平臺受眾群體

新農村視野下農村集體經濟組織、承包農戶、家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業企業等各類農業經營主體都是創新農村市場的活躍群體，在農村土地經營權流轉交易市場中能夠抓住市場時機，把握市場動向，信息快、轉向靈，有力地推動了農村經濟發展。通常包括農村土地經營權依法流轉交易提供服務的平臺，主要包括農村土地經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、農村產權交易中心(所)等。[10]對于土地權屬清晰無爭議；交易雙方具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織，且有流轉交易的真實意愿；流出方是產權權利人，或者受產權權利人委托的組織或個人；流轉交易符合法律法規和環境保護規劃、農業產業發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉一體化建設規劃等政策規定。以家庭承包方式取得的土地經營權、其他承包方式取得的土地經營權、集體經濟組織未發包的土地經營權、具備農業生產經營能力的其他組織或個人、其他依法可流轉交易的土地經營權都可以在交易品平臺上進行。要制定土地經營權流轉交易的具體細則，從交易的步驟、方式、交易客體的類型、糾紛解決方案等各個方面對交易行為進行規范、引導。

(四)創新經營權流轉交易平臺，激活農地市場流轉載體形式

目前，我國農村土地經營權的流轉尚處于一種自發的狀態，還需要進行專業的價格評估和指導以及市場中介組織的牽線搭橋，畢竟土地經營權的買賣不同于普通的商品貿易，與此同時也要關注與了解金融機構的相關信貸、資金等方面的信息。首先，土地經營權交易平臺是土地制度不斷發展而形成的為農村集體服務的產物，這就需要政府施展其宏觀調控和監督管理的作用，鼓勵建立農地流轉交易中介機構。運用通俗的語言向農民講解“三權分置”的含義、目的，增加交易的可信度。其次，借助互聯網+ 等搭建“一站式服務平臺”。建立農地流轉相關信息、農地作業改良新技術、農業營養肥料推薦、流轉土地經營權交易等模塊平臺。[11]再次，一定數量的農戶承包者和新型農地經營權主體才能保證主體資源的數量化，保證農地經營權交易市場平臺的有效運行。最后，經營權流轉中的抵押問題涉及抵押登記、抵押風險補償、抵押機構信用等問題。抵押登記制度可通過法律法規對其進行規范。而抵押登記機構不可與農地經營權交易平臺混為一談，農地交易平臺并無登記權能，更不能承擔起職責。[12]抵押風險需要金融機構予以制定相關措施加以防范，抵押機構以及承包人、經營權人的信用問題需要市場交易平臺予以收集，做出正確分析，保障交易的順利進行。

(五)防范經營權抵押風險，優化農地市場要素行為

第一，要從法律層面予以規范性的保障，落實經營權抵押登記工作，出于土地經營權流轉交易的安全考慮，應適宜采取登記生效主義模式，顯示其物權的公示效力。[13]同時，還要明確經營權的登記機關，詳細規定經營權抵押合同的簽訂流程，限制其抵押期限，避免承包權的虛化。第二，政府對土地經營權的抵押進行宏觀市場調控，建立規范有序的經營權流轉交易平臺，促使經營權在穩定安全的環境下交易。第三，要建立科學合理的經營權評估機構，經營權抵押貸款難免不會給金融機構帶來不必要的損失，政府與金融機構應建立貸款風險補償機制、農業抵押風險保障機制以及農業保險補償制度，同時盡量配備高素質、高技術人才，為實現經營權抵押添磚加瓦。[14]最后，要適度控制農地經營權流轉的數量，不能因對資金的欲望而失去最低保障生存的資本。在實現抵押融資的過程中，要結合當地的經濟環境合理放活經營權，這樣才能真正實現農地三權分置政策出臺的意義。

(六)創新土地糾紛仲裁模式，規制農地市場競爭秩序

作為市場經濟活動的另類表現形式，商事仲裁曾忽視了仲裁服務能力和服務品質的提高，其可以放下身段，服務于農地市場矛盾糾紛。農地市場主體雙方或多方當事人在進行土地交易、置換、流轉、抵押等行為前可以約定一旦產生糾紛適用仲裁裁決方式，仲裁裁決具有法律效力。[15]仲裁尊重雙方當事人意思自治，靈活簡便。仲裁過程中當事人享有將土地糾紛提交仲裁的自由；可以選擇仲裁機構和仲裁員；可以選擇開庭審理方式。這樣既可以減少司法辦案成本，又可以采取靈活、便捷的方式規制土地市場交易行為，確保農地市場有序運行。