PPP項目績效考核設(shè)置市政道路案例分析

李璐霞 付政儒

摘 要：文章以某市政道路PPP項目作為案例進行分析，首先對全國目前PPP行業(yè)情況進行了分析，然后通過理論與實操相結(jié)合的方式引入，分析PPP項目績效考核設(shè)置。

關(guān)鍵詞：市政道路? PPP模式? 績效考核

2017年，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱“92號文”），文件規(guī)定“未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”、“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”項目應(yīng)當清理出庫。此前《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）等文件已經(jīng)要求“付費與績效考核掛鉤”，一套嚴格、合理的績效考核機制呼之欲出。

績效考核是PPP項目中政府向項目公司付費的主要依據(jù)，同時也是評價項目公司提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項目中利益和風(fēng)險分配的核心。然而，翻看各個PPP項目實施方案中的績效考核方案就會發(fā)現(xiàn)，或千篇一律，或無關(guān)疼癢，甚至成為保障付費的工具。這使得如何建立PPP項目績效考核機制、規(guī)范化操作PPP項目成為當下急需解決的問題。

一、績效考核的目的和存在的問題

（一）績效考核的目的

所有的管理活動，考核機制都有一個共同的目的—通過績效考核，引導(dǎo)、監(jiān)督、落實任務(wù)或目標的完成，PPP項目的績效考核也不例外。

PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種運作模式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率就是PPP績效考核的最終目的。因此，績效考核必須緊緊圍繞這一最終目的。

（二）目前存在的問題

1、考核方法單一

目前PPP項目績效考核大多采用相當于KPI的考核方法，設(shè)置考核指標，由實施機構(gòu)進行打分，根據(jù)分數(shù)確定政府付費金額。但項目與項目之間，即使情況不同，也依然照搬照抄，沒有根據(jù)PPP項目實際情況做出合理的考核方案。

2、假考核

由于地方政府、社會資本以及咨詢機構(gòu)的習(xí)慣性思維，將PPP更多的當項目建設(shè)看待。因此往往在設(shè)計考核方案時，考核指標設(shè)置簡單且不具有監(jiān)管性，違背了實現(xiàn)“提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”的初衷。

3、偏考核

考核體系不全面，在考核指標設(shè)計或權(quán)重上過于片面，或千篇一律不注重與實際結(jié)合，考核角度要么過于單一，要么過于復(fù)雜導(dǎo)致成本過高。

二、績效考核方法和相關(guān)設(shè)計

績效考核是企業(yè)績效管理中的一個環(huán)節(jié)，是指考核主體對照工作目標和績效標準，采用科學(xué)的考核方式，評定工作任務(wù)完成情況、工作職責(zé)履行程度和發(fā)展情況，并且將評定結(jié)果反饋的過程。

PPP項目的績效考核，則是站在政府角度，對項目公司所提供的公共服務(wù)進行的考核，是對一個組織的整體考核。

下面，將通過對某市政道路PPP項目（以下稱“本項目”）運營期績效考核方案設(shè)計思路進行闡述，本考核方案采用KPI法。

（一）項目概況

本項目為城市主干道，按建設(shè)性質(zhì)分為新建工程和維修工程。

（二）考核方案設(shè)計思路

1、考核主體

PPP項目績效考核一般由實施機構(gòu)對項目公司進行考核，其考核結(jié)果具有較大的主觀性，往往會使項目公司難以接受，影響其對項目運營的積極性，故本方案引入第三方機構(gòu)。實施機構(gòu)、項目公司及第三方機構(gòu)同時作為考核方，對項目運營情況進行考核。考核各方均按百分制打分，按權(quán)重相乘后累積出總分。

實施機構(gòu)作為政府監(jiān)管方，檢查打分權(quán)重為50%;項目公司作為實施方，自檢打分權(quán)重為20%;第三方機構(gòu)作為中間方，檢查打分權(quán)重為30%。

單次最終考核得分=實施機構(gòu)考核得分×50%+項目公司自檢得分×20%+第三方機構(gòu)考核得分×30%

上述各方考核得分及最終考核得分由實施機構(gòu)匯總，并通過一定途徑公示，公示結(jié)束后作為最終考核結(jié)果。

2、考核指標

本項目考核方案指標的設(shè)置根據(jù)《城鎮(zhèn)道路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范》（CJJ 36-2006）、《城鎮(zhèn)道路工程施工與質(zhì)量驗收規(guī)范》（CJJ 1-2008），并結(jié)合該項目設(shè)計單位及可行性研究報告編制單位制定。

（1）一級指標

本項目運營期績效考核一級指標為項目養(yǎng)護、項目經(jīng)營及相關(guān)者滿意度三大項，其中項目養(yǎng)護為50分，項目經(jīng)營為40分，相關(guān)者滿意度為10分。

（2）二級指標

項目養(yǎng)護方面包含路面、路基、掘路修復(fù)、分隔帶、綠化帶及其他附屬設(shè)施;項目經(jīng)營包括本項目經(jīng)營的內(nèi)容，最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，項目公司從最終用戶處收取費用，具體需根據(jù)項目實際情況進行確定;相關(guān)者滿意度為周邊住戶對項目的滿意度，實行百分制，按照10分×滿意度計算本項最終得分。其他指標分值結(jié)合設(shè)計單位及實施機構(gòu)的意見進行確定。

（3）三級指標

二級指標下，設(shè)置具體的三級指標。例如城鎮(zhèn)道路路基養(yǎng)護應(yīng)包括路基結(jié)構(gòu)、路肩、邊坡、擋土墻、邊溝、排水明溝、截水溝等。在實際方案設(shè)置時，應(yīng)細化成可操作的量化指標。例如路肩不得高過路面，低于路面最多不得超過3cm，每1km路段內(nèi)高度不符要求的路肩長度超過50m的，每增加1m扣除相應(yīng)的分值。

三級指標的設(shè)置應(yīng)考慮到道路的車流量、重型車流量、道路的新舊及投入運營年限等各方面的因素。本項目包含了新建道路及維修道路，由于維修道路的路基已使用數(shù)年，其考核標準不可與新建道路等同，故對于維修道路和新建道路的三級指標應(yīng)分開設(shè)置。同理，若不同道路的車流量及重型車流量不同，其三級考核指標應(yīng)區(qū)別設(shè)置，貼合實際，不能一概而論。

由于本項目運營期為20年，故在項目運營期間會涉及到道路的大中修，甚至改擴建。因此，對本項目績效考核三級指標設(shè)置時，應(yīng)考慮到大中修及改擴建的影響。在實際操作過程中，根據(jù)本項目設(shè)計單位對道路的評估，及可行性研究報告編制單位對車流量的預(yù)測，第一步首先初步確定本項目投入運營期的第7年進行中修，第14年進行大修，在項目運營期結(jié)束時，根據(jù)對道路評估情況決定是否進行大修或者重建。道路的大中修由實施機構(gòu)委托專業(yè)機構(gòu)檢查確認后進行，或項目公司根據(jù)道路維護情況向?qū)嵤C構(gòu)提出申請，實施機構(gòu)委托專業(yè)機構(gòu)確認無誤批準后執(zhí)行。第二部，根據(jù)大中修的時間，編制不同年份的考核指標。隨著道路投入運營時間的增長，三級考核指標每兩年換一標準，在大中修后，執(zhí)行新的標準，其中中修后的考核指標與大修后的考核指標也不可執(zhí)行統(tǒng)一標準。

3、考核方法

績效考核應(yīng)根據(jù)考核內(nèi)容設(shè)置常規(guī)考核頻率，本項目對于易損壞部分如路面、分隔帶等，每季度考核一次;對于邊坡、擋土墻等較為耐用結(jié)構(gòu)，每年考核一次;對于路基等耐用結(jié)構(gòu)，每兩年考核一次。

項目經(jīng)營內(nèi)容的考核頻率可根據(jù)運營內(nèi)容進行制定，調(diào)動項目公司的經(jīng)營積極性，保證所提供服務(wù)的質(zhì)量，以減少政府財政補貼的額度。

除常規(guī)考核外，根據(jù)實施機構(gòu)需求，增設(shè)臨時考核。臨時考核主要用于旅游季節(jié)、雨雪季節(jié)、政治需求等，對路面的檢修、綠化帶的養(yǎng)護、道路的清潔及排水設(shè)施的疏通等進行臨時考核。

年度運營考核得分計算如下：

A=（B1+B2）/（W1+W2）

式中：A-年度運營考核得分;B1-常規(guī)考核的績效評價總得分;B2-臨時考核的績效評價總得分;W1-常規(guī)考核的次數(shù);W2-臨時考核的次數(shù)。

在實際操作中可根據(jù)需要，設(shè)置優(yōu)秀分值，達到優(yōu)秀分值后，不予扣款。也可給予項目公司合理的整改機會，在一定時間內(nèi)整改，重新考核通過后，則不予扣款。

年度績效考核扣款計算如下：

年度績效考核扣款=考核基數(shù)×（100或優(yōu)秀分值-最終考核得分）÷100

（三）考核方案總結(jié)

以上為筆者所經(jīng)手的某市政道路PPP項目績效考核方案設(shè)計思路，其中的具體指標需根據(jù)項目實際情況進行制定，為保護項目的資料信息，在此不予展示。

以上方案的設(shè)置，首先在績效考核的得分上進行了改變，在政府方主導(dǎo)的前提下由三方共同決定，避免了一家定論的主觀性因素，使得考核較為公平。其次，考核指標的選擇及確定結(jié)合了項目的設(shè)計單位、可行性研究報告的編制單位、國家現(xiàn)行的養(yǎng)護及驗收規(guī)范等各方的意見，可使指標貼合實際且全面。最后，根據(jù)不同的時間及工程，編制了不同的考核標準，量體裁衣。

四、結(jié)束語

公共基礎(chǔ)設(shè)施在社會發(fā)展中起著重要作用，其建設(shè)質(zhì)量對民生影響至關(guān)重要。目前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，往往不持長期經(jīng)營的態(tài)度，主要通過施工獲取利潤，輕運營而重建設(shè)。而PPP項目合作期長，運營的優(yōu)劣直接決定項目能否高效率運營，能否減少政府財政補貼數(shù)額，達到財政資金、資源利用的最大化，這是一個值得政府方關(guān)注的方向，而績效考核則為其提供了保障。

PPP項目的績效考核機制中的考核方法、指標等，都不能一概而論，不能一成不變，必須根據(jù)項目的實際情況量身定做、不斷完善。同時需要考慮到成本問題，避免為考核而考核。在考核指標設(shè)置時，避免讓考核成為政府單方面的想法，降低了社會資本參與PPP項目的積極性。同時，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施類項目，必須注意考核全信息公開，接受公眾監(jiān)督，確保公平公正。

參考文獻：

[1]楓林艷.如何搞好PPP項目的績效考核.PPP知乎.