基于權力運行維度的高校黨政主 要領導干部經濟責任審計研究

(西華大學審計處 四川成都 610039)

2014年7月，審計署等七部委聯合頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》(以下簡稱《實施細則》)，提出黨政主要領導干部的經濟責任審計可以同步組織實施。[1]此后，審計機關逐步開始對高等院校黨政主要領導干部同步開展經濟責任審計，并根據國家關于高校管理體制和治理結構的相關責任劃分標準及被審計高校的章程和相關規章制度，對高校黨委書記和校長在發展高等教育事業中各自應承擔的責任進行界定和區分。[2]本文擬從權力運行維度對高校黨政主要領導干部經濟責任審計進行研究。

1 高校黨政主要領導干部經濟責任審計概述

1.1 高校黨政主要領導干部經濟責任審計的內涵

高等教育資源是一種帶有公共物品屬性的公共資源，具有較強的公益性與社會性。《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高教法》)規定，我國公立普通高等學校實行黨委領導下的校長負責制。按照受托經濟責任理論[3]，高校黨委書記和校長作為黨和政府委托的高校直接管理者，代表黨和政府直接行使相應的權力、履行必要的義務及承擔一定的責任，共同成為公共教育資源受托經濟責任的代理人。

高校黨政主要領導干部經濟責任審計是指由審計機關對高校黨委書記和校長履行職責情況及政府賦予他們權力的使用情況進行監督、審查、評價和鑒證的行為。高校黨政主要領導干部經濟責任審計以促進領導干部推進高校科學發展為目標，對領導干部任職期間財務收支的真實性、合法性及效益，重大事項的決策與執行，各項經濟活動應負有的直接或主管責任及個人廉政行為進行審計。

1.2 高校黨政主要領導干部經濟責任同步審計的必要性

長期以來，我國的經濟責任審計主要以行政領導為審計對象，對行政領導任期的履職盡責情況進行審計和評價，很少涉及黨委系統的領導干部，未能做到對領導干部監督的全覆蓋。

我國公立高校實行黨委領導下的校長負責制，高校黨委書記和校長均是公共教育資源受托經濟責任的代理人和高校的直接管理者，對其實施同步審計，才能涵蓋高校權力運行的全過程，體現“以權定責，以責定評”的原則，合理界定高校黨委書記和校長所承擔和履行的經濟責任。開展高校黨政主要領導干部同步審計符合高校健康持續發展的需要，有利于促進高校治理體系的發展和高校治理能力的提高。

2 基于高校權力運行機制的高校黨委書記和校長的經濟責任

2.1 高校權力運行機制

1989年，黨中央確定在我國公立普通高等學校實行黨委領導下的校長負責制，1998年頒布的《高教法》以法律形式對此加以明確。黨委領導下的校長負責制分為兩個層次，即黨委領導和校長負責：黨委領導分為政治領導、思想領導和組織領導三方面。政治領導體現在貫徹執行黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向和培養目標上；思想領導體現在對高校思想政治工作和德育工作的領導上；組織領導表現為加強黨的組織建設，堅持黨管干部的原則，對學校改革、發展、穩定等重大事項進行決策。校長負責則分為對內和對外兩方面的責任。校長對外作為高校的法定代表人，在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任；對內全面負責本學校的教學、科研和其他行政管理工作。

《高教法》還規定高校應設立學術委員會對學科建設、教學科研、學術發展、學術評價、學術規范、學風建設等相關事項進行計劃、評定、調查和處理，并通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式及時向師生員工通報學校重大決策及實施情況，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。由此，高校形成了由黨委會、校長、學術委員會、教職工代表大會組成的權力運行基本框架。

中紀委、教育部、監察部《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》明確要求重大決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用等重要問題應經黨委(常委)會集體決定，對高校權力運行體系和決策程序進行了進一步的規范和完善。“三重一大”制度對重大問題的民主決策程序等做出了具體而有效的規定，同時也對領導班子中個別或少數人特別是黨政一把手權力運行產生制約，可以有效地防止權力的濫用和腐敗的滋生。

2.2 高校黨委書記和校長的責任

2014年10月，中共中央辦公廳印發了《關于堅持和完善高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，再次明確黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，并對黨委會職責、黨委書記職責和校長職責做了更為具體的規定。

高等學校的黨委會是學校的領導核心，把握學校發展方向，決定學校重大問題和重要事項，監督重大決議的執行。黨委書記主持黨委全面工作，負責組織黨委重要活動，協調黨委領導班子成員工作，督促檢查黨委決議的貫徹落實，主動協調黨委與校長之間的工作關系，支持校長開展工作。校長負責組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法等法律法規規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作，通過召集主持校長辦公會或校務會處理校長權限內的工作，研究提出擬由黨委討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨委決議的有關措施。[4]

2.3 基于權力運行維度的高校黨委書記和校長的經濟責任審計目標

高校黨委書記和校長的經濟責任同步審計，根本目標是沿著黨委書記和校長權力運行的軌跡，對其受托責任的履行情況進行全面監督及客觀評價，并有效地界定與劃分他們的經濟責任，分別查清二者在履行職責期間是否存在問題以及存在的主要問題和過錯，以促進黨委書記和校長全面、有效地履行受托責任，建立起權責對等的領導干部監督、約束與評價機制，推動高校教學、科研和社會服務等工作全面協調開展。

具體目標包括三個方面：一是全面審計。審計應覆蓋高等教育資源權力運行的全過程和全方位，保證實現委托人的教育權力監控目標。二是合理定責。審計應根據黨委書記和校長的職責權限，對其履職盡責情況合理定責，確保實現對領導干部權力的制約和監督。三是促進發展。審計高校權力運行機制，對其內部控制體系的有效性進行評價，這有利于推進高校治理體系和治理能力現代化，促進教育事業的發展。

3 基于權力運行維度的高校黨政主要領導干部經濟責任審計方法

經濟責任審計不同于其他審計之處在于經濟責任審計應界定被審計人員任職期間在本部門、本單位經濟活動中應當負有的責任。因此，在開展高校黨政主要領導干部經濟責任審計時應從權力運行的設計、決策、執行等一系列流程出發，以高校黨政主要領導干部的權責范圍為基礎，理清高校權力運行機制和內部控制體系，才能迅速找到審計重點，提高審計效率。

3.1 權力運行設計層面的審計

權力運行設計層面的審計包括高校黨委書記和校長的職責分工、高校議事決策機制及內部控制制度等內容。

3.1.1 黨委書記和校長的職責分工

明確黨委書記和校長的權責范圍。根據教育主管部門核準的高校章程了解高校的領導體制、組織結構、決策機制、民主管理和監督機制等基本情況及校長作為學校法定代表人和主要行政負責人的職權范圍，通過高校黨委會下發的相關文件了解黨委書記和校長的具體工作職責及分管的部門。

理清黨委書記和校長各自與經濟責任審計相關的權責范圍。根據《實施細則》的相關規定，高校黨政主要領導干部的經濟責任范圍主要包括貫徹落實黨和國家教育工作方針政策，決策部署、推動教育事業科學發展，遵守有關法律法規和財經紀律，執行重大經濟決策和預算，進行其他財務收支管理、內部管理，履行對下屬單位的監管職責，落實廉政建設責任制和執行有關廉政規定等方面。意識形態、人事任免、重大表彰等方面不屬于審計關注的經濟責任范圍。

審計應重點關注黨委書記和校長的職責權限邊界是否清晰，是否存在工作職權交叉或職權缺失的情況。

3.1.2 高校議事決策機制

理清高校權力運行機制，繪制高校權力運行圖。根據教育主管部門核準的高校章程及高校制定的黨委會議事規則、校長辦公會議事規則、“三重一大”決策制度等文件，了解高校黨委集體領導議事規則和決策程序，校長辦公會或校務會的組成、職責及議事規則等內容，“三重一大” 等經濟責任事項的標準、決策的具體范圍和程序。

審計中應重點關注以下方面：高校的議事決策機制是否完備，權力運行流程設置是否合理；黨委書記和校長在黨委會和校務會議事決策機制中承擔角色的界限是否清晰，是否存在高校運行機制導致的黨委書記和校長職責交叉、職責缺失或權責不明確情況；“三重一大”重要事項是否全部納入集體決策的范疇；是否存在黨委會(常委會)和校長辦公會等決議事項和程序不夠規范的情況；是否對“三重一大”的范圍進行明確劃分界定，是否對分別需要由黨委會、校長辦公會審議的“三重一大”項目中的具體范圍和額度標準進行了規定；高校內部制定的有關“三重一大”決策制度與國家和地方的相關規定在內容和程序上是否銜接；是否專門對事項的決策程序進行分類細化；是否按照決策制度進行決策；重大決策事項的會議記錄或紀要是否完整等。

3.1.3 高校內部控制制度

整理分析高校內部控制制度，繪制內部控制流程圖。高校的內部控制制度是高校制定的，為保證黨委會、校務會的決策貫徹執行的一系列制度和方法。它明確了學校與內設機構、各管理層級和系統之間的職責權限以及管理程序與規則。通過查看高校制定的有關財務、國有資產、物資設備采購、工程建設、人事、教學、科研、對外投資等相關業務的管理制度和工作流程，可以了解高校的內部控制制度及內部控制管理流程。

在審計中應重點關注內部控制制度是否健全，是否違反國家、教育部的相關規定及地方相關法規制度。

3.2 權力運行決策層面的審計

權力運行決策層面的審計包括高校在貫徹執行國家方針政策和上級決策部署，履行經濟責任，推進高校事業發展方面的決策。

3.2.1 貫徹執行國家方針政策和上級決策部署

梳理黨和國家有關高校發展的方針政策和決策部署，整理上級主管部門下發的公文，對高校貫徹執行國家方針政策和上級決策的情況進行審計。根據公文流轉程序了解高校對國家方針政策和上級決策部署的落實情況，根據相關會議記錄、紀要了解高校對國家方針政策和上級決策部署的執行安排。

審計中應關注以下方面：黨委書記和校長在任職期間是否貫徹落實了黨委和相關部門的重要批示和交辦事項；是否根據“三重一大”的相關規定對國家方針政策和上級決策部署的落實進行了安排。重點應關注高校是否貫徹落實當前國家出臺的重大政策的精神和要求，如是否推動科技成果轉化、創新創業、貧困學生資助等。

3.2.2 履行經濟責任，推動高校事業發展

梳理黨委會和校務會的會議記錄、紀要，對黨委書記和校長任職期間的決策進行梳理，篩選出所有與黨委書記和校長經濟責任審計相關的決策，并按照審計內容對決策事項進行分類，尋找審計重點。

審計中，應關注高校黨委書記和校長是否按照各自權限召開、參加相應的會議，是否根據各自權限進行了決策。目標完成情況方面應關注高校是否及時制定學校的發展規劃，是否按照議事規則審議通過；規劃編制是否科學合理，是否符合國家、地方的相關規定；規劃是否制定了切實可行的執行措施；規劃是否完成；年度計劃是否完成。重大經濟決策方面應關注決策是否符合“三重一大”的決策范圍和額度標準；是否符合國家、地方的有關法律法規和財經紀律。國有資產管理方面應關注高校的土地、房產、設備等資產的處置是否符合國家、地方的有關法律法規，是否存在國有資產流失的問題；設備、圖書等采購是否符合國家、地方和學校的有關招投標方面的規定。工程管理方面應關注基本建設項目是否按照規定的程序報批和執行；基本建設項目和修繕項目是否嚴格執行招投標法和政府采購法等有關規定，是否存在改變資金使用性質的決策。在審計高校對下屬單位有關經濟活動的管理和監督方面應關注對外投資和資產處置決策是否符合國家和地方的相關法律法規，是否經過科學論證，是否符合民主決策程序，是否按照規定報有關部門批準或備案，對校辦企業(管理體制改革問題)、教育基金會、校友總會的監管是否到位。審計整改方面關注是否對以往審計中發現的問題的整改進行了相關的決策。[5]

特別要關注的是黨委書記與校長在決策過程中是否存在“越位”或“缺位”，是否存在以黨代政、黨政不分的情況，黨委書記是否存在只決策不監督的情況，是否存在黨委領導的核心地位未落實的情況。[6]

3.3 權力運行執行層面的審計

權力運行執行層面的審計包括審計實施方案中所有審計內容的執行情況，采用的審計方法與常規審計基本相同。審計應突出重點，重點關注黨委書記和校長直接分管的二級部門，重點關注財務、基建、后勤、固定資產管理等部門及有關高校發展的重大事項，如科技成果轉化、貧困生資助、資產公司、對外投資、高校債務等。

4 基于權力運行維度的高校黨政主要領導干部經濟責任界定

根據《實施細則》，對高校黨政主要領導干部履行經濟責任過程中存在的問題，審計機關應當按照權責一致原則，根據領導干部的職責分工，充分考慮相關事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項的管理等情況進行責任界定。

4.1 經濟責任種類

領導干部應承擔的經濟責任分為直接責任、主管責任和領導責任等三種。《實施細則》對領導干部應承擔上述三種責任的情形進行了詳細界定，規定領導干部應當承擔直接責任的情形有6種，應當承擔主管責任的情形有4種，其他不履行或不正確履行經濟責任的情形應承擔領導責任。審計時應重點關注高校黨政主要領導干部應承擔直接責任的問題。

4.2 高校黨政主要領導干部經濟責任界定依據

在進行高校黨政主要領導干部經濟責任審計時，當問題定性后，應根據高校章程及相關制度、有關領導的職責分工文件，將有關會議記錄和紀要、決議及決定等資料作為依據界定責任。

權力運行設計層面和決策層面的審計均為自上而下的審計，發現的問題源于對高校相關文件、制度和會議記錄、紀要等資料的分析，定責相對容易。權力運行執行層面的審計是自下而上的審計，發現的問題源于具體審計事項，定性容易，進一步定責則需要追溯到權力運行的決策層面，應當以相關會議記錄和紀要、相關文件簽批單等結合領導干部的職責范圍對黨委書記和校長應承擔的責任進行界定。

4.3 高校黨政主要領導干部經濟責任界定原則

在實際審計中，因權責不清、個別審計人員能力不高等原因可能造成定責難的問題。為解決此問題，在高校黨政主要領導干部經濟責任界定時，還應遵循以下原則。[7]

客觀性原則。在界定領導干部的經濟責任時，應充分考慮相關事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，以確保審計的客觀性。相對于會議紀要和審批單等審計證據，原始會議記錄更能清晰地還原實際決策過程，真實體現與會人員的態度。如果黨委書記和校長在會議討論時持有不同的意見，那么根據民主集中制決定的會議決議導致問題出現的話，在界定責任時，不應認定黨委書記和校長負有同等責任。

相關性原則。在經濟責任界定時應遵循相關性原則，與黨委書記和校長經濟責任相關的問題才界定責任，納入審計報告。

謹慎性原則。《實施細則》不僅對應界定為直接責任和主管責任的情形有明確的規定，還包括了“其他失職、瀆職或者應當承擔直接責任的”和“其他應當承擔主管責任的情形”等兩種“其他情形”，為審計發現的問題定為直接責任或主管責任提供了一定的空間。在界定高校黨政主要領導干部的經濟責任時，應遵循謹慎性原則，不能隨意拔高或降低其責任。

可比性原則。目前審計機關還未對高校黨政領導干部經濟責任審計建立統一的審計方法及評價體系。在審計中，應對同一類別、同一層級領導干部的審計保持同樣的評價標準，以確保經濟責任界定的可比性。

5 總結

領導干部經濟責任的界定是經濟責任審計的重點和難點。本文基于權力運行維度，從高校權力運行機制出發，厘清了高校黨委書記與校長的責任邊界，結合審計實踐中發現的問題及解決方案，從權力運行的設計、決策及執行等三個層面提出了高校黨政主要領導干部經濟責任審計的普適方法。文章提出在領導干部經濟責任的界定上應遵循客觀性、相關性、謹慎性和可比性原則，以確保清晰、準確及公正地界定責任。