境內個人境外投資的“疏”與“堵”

□ 周 惠

隨著我國經濟的不斷發展以及個人財富的日益積累，當前我國個人參與跨境經濟交往的活動日益增多，境內個人境外投資的意愿日趨強烈，但是目前境內個人境外投資政策尚沒有完全放開，實現個人境外投資缺乏合法暢通的渠道，而變相境外投資現象常有發生。因此，逐步疏通個人境外投資的通道,對于實現資本項目可兌換、滿足個人境外投資需求、引導資金有序流出具有重要的意義。

一、現階段個人境外投資的現狀

（一）政策層面。

1.境外投資立法空白。目前，我國境外投資、個人境外投資立法均是空白，缺乏法律層面的規范和指導。目前有的政策主要是商務局和外匯局等一些部門的規章或其他規范性文件，如商務局的《境外投資管理辦法》、外匯局的《境內機構境外直接投資外匯管理規定》。而且目前這些文件主要是規范境內法人機構的境外投資行為，對于境內個人境外投資尚無明確規定。在外匯管理方面，涉及到個人境外投資的管理法規則分散在合格境內機構投資者、特殊目的公司、境內個人參與境外上市公司股權激勵計劃等規定以及上海自貿區、蘇州工業園區等個別地區的試點規定中。

2.外匯管理政策基礎已建立，但缺乏具體實施細則。目前，外匯管理方面最高法律層次的《中華人民共和國外匯管理條例》、《個人外匯管理辦法》和《個人外匯管理辦法實施細則》都對個人境外投資有所規定，例如《個人外匯管理辦法實施細則》第十六條規定“境內個人對外直接投資應按國家有關規定辦理。所需外匯經所在地外匯局核準后可以購匯或以自有外匯匯出，并辦理相應的境外投資外匯登記手續。”但上述法規所涉個人境外投資僅屬于綱領性的規定，在具體的外匯登記、資金匯劃和事后監管等方面缺少可操作的細則。

（二）實踐層面。

1.試點之路。國務院前總理溫家寶2012年3月28日主持召開國務院常務會議，決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，并批準溫州“研究開展個人境外直接投資試點，探索建立規范便捷的直接投資渠道”。2013年初，國務院批復同意設立昆山深化兩岸產業合作試驗區，并允許試驗區開展個人跨境人民幣業務試點，7月，中國人民銀行批復同意試驗區內個人以人民幣開展對外直接投資。2013年12月2日中國人民銀行發布《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，其中對自貿區內企業和個人的跨境交易提供了進一步的便利，根據規定，在自貿區內就業并符合條件的個人可開展包括證券投資在內的各類境外投資。2014年6月和7月，蘇州工業園區和天津生態城分別在中國人民銀行批復下開展跨境人民幣創新業務試點，其中包括個人對外直接投資跨境人民幣業務。雖然先后在多個地方出臺了相關個人境外投資試點政策，但是從實踐層面來看，由于缺乏具體的操作細則，試點政策下的個人境外投資尚未落地。2014 年4 月10 日，證監會正式批復滬港開展互聯互通機制試點。“滬港通”總額度為5500 億元人民幣，參與港股通個人投資者資金賬戶余額應不低于人民幣50萬元，“滬港通”是港股和滬市的雙向互聯，包括了“港股通”和“滬股通”兩部分。其中“滬股通”是指投資者委托內地證券公司，經由上交所設立的交易服務公司，向香港聯交所申報（買賣盤傳遞），買賣規定范圍內的聯交所上市股票。“滬港通”的推出表明個人可以直接購買港股，是個人境外證券投資放開的重要一步。

2.間接之路。個人間接實現境外投資的渠道主要是按照合格境內機構投資者境外投資相關規定，即通常所說的通過QDII形式開展境外投資，目前該形式已經拓展到QDLP（合格境內有限合伙人）、QDIE（合格境內投資者境外投資）和RQDII（人民幣合格境內機構投資者）。QDLP的特點主要是允許向境內投資者募集人民幣基金；QDIE的特點主要是在投資范圍上有了明顯突破，延伸到境外非上市公司股權、債權、對沖基金以及不動產、實物資產等；RQDII與QDII的區別主要體現在RQDII以人民幣資金投資于境外人民幣計價產品。由于QDII自啟動至今投資效果差強人力，因此大眾普遍對此缺乏興趣。

3.特殊政策。在一些特殊政策框架下，個人實現了一定意義的境外投資。一是境外設立特殊目的公司，即境內居民個人以投融資為目的，以其合法持有的境內企業資產或權益或者以其合法持有的境外資產或權益在境外直接設立或間接控制境外企業，并返程投資，利用境外融資滿足境內企業發展的需要。由于目前對該類業務的把握較為嚴格，實踐中通過該渠道境外投資的較少。二是境內個人參與境外上市公司股權激勵計劃和參與境外非上市特殊目的公司股權激勵計劃，這兩項政策分別針對境內公司員工參與境外上市公司和境內個人參與境外非上市特殊目的公司的股權激勵計劃，不包括境內個人參與境外非上市公司股權激勵計劃。該渠道項下的個人境外投資實際是被動型的境外投資。三是個人財產轉移境外后進行投資，目前的法規對個人對外財產轉移要求與實際需求存在一些矛盾，實踐中咨詢的多，實際辦理的非常少。

二、疏通境內個人境外投資的必要性

（一）資本項目可兌換的必然要求。近些年來，我國資本項目可兌換程度明顯提高，機構直接投資基本實現了可兌換，資本市場先后推出了合格境內機構投資者（QDII）和合格境外機構投資者（QFII）制度，跨境信貸和個人資本項目交易方面也取得積極進展。按照我國對外公布口徑，40項資本項目交易中，已經有37項達到了全部、基本或部分可兌換水平。從交易項目看，直接投資與信貸業務開發水平最高，個人資本交易類項目開放程度最低；從參與主體的維度來看，以機構為主體的資金流動渠道基本打通，個人資本項目的開放有待進一步推進；從資本流向的維度來看，資本流入的渠道基本暢通，資本流出仍有限制。隨著人民幣加入SDR貨幣籃子，人民幣國際化邁出歷史性的一步，我國參與國際市場的進程不斷深入，資本項目可兌換也在逐步推進，其中，放開境內個人境外投資是實現我國資本項目可兌換的最后一公里，是一個關鍵節點。

（二）滿足市場中存在的剛性需求。隨著我國綜合國力的提升，境內個人參與國際市場、進行跨境資金轉移的意愿逐漸加強，主要包括個人境外直接投資、購買不動產、移民財產轉移、境內個人參與境外非上市公司股權激勵計劃等。根據投資人不同的需求和目的，一般可以分為兩類：一是單純投資類境外投資，即主要以獲取投資收益為目的；二是剛需性境外投資，即主要以滿足境外生活需求為目的。對于剛性需求，即使政策無對應途徑，其也必然通過其他非合規途徑達到資金流出目的。因此，為滿足這部分剛性需求，需要逐步疏通境內個人境外投資渠道。

（三）將隱性數據顯性化的要求。目前合規的個人投資渠道有限，但事實上境內個人在境外購置房產、投資境外股市、投資移民等情況卻大量存在，表明有些資金并非通過合規渠道流出，可能通過分拆購匯、地下錢莊、攜帶現鈔、境內外資金置換等方式流出。根據流出渠道不同，可以分為銀行渠道和非銀行渠道，銀行渠道包括分拆匯出、利用銀行卡等，非銀行渠道包括攜帶現鈔、地下錢莊等。通過銀行渠道匯出的數據雖然在國際收支統計范疇中，但其無法體現實際的投資內容，而非銀行渠道匯出的數據基本在統計范疇之外。因此，為進一步全面統計跨境流出數據，將隱形數據顯性化，有必要逐步放開個人境外投資渠道。

三、疏通境內個人境外投資的原則

（一）漸進性原則。為防范大量資金跨境流動帶來的風險，保持國際收支穩定，個人境外投資放開不可能一步到位，應根據國內外形勢漸進式放開，具體可以從個人境外投資的主體資格、投資內容、地域、資金要求等方面逐步取消限制。

（二）可控性原則。逐步疏通個人境外投資應做到總量可控、風險可控，即對外投資總量應與經濟發展整體水平、國際收支總量相適應，同時也要防范日后資金大量匯回給外匯收支帶來的潛在風險。

（三）宏觀審慎管理原則。宏觀審慎管理的目標是降低跨境資本流動風險，維護和促進國際收支基本平衡。放開個人境外投資，也必須將個人境外投資納入宏觀審慎框架下，根據宏觀經濟和國際收支的情況對個人境外投資的額度與范圍進行調整。同時，宏觀審慎調整決策機制要相對透明，以免市場形成個人境外投資政策只會放松不會收緊的預期，從而不會對調整行為產生過度反應。

四、疏通境內個人境外投資的建議

（一）允許部分境內個人境外購買不動產。境內個人境外購買不動產的目的不同，可分為投資類和剛需類。對于剛需類購房需求，在目前政策不允許的條件下，也會通過分拆購匯、地下錢莊等非正規渠道匯出資金。對于投資類需求，其更注重成本和收益，采取非正規渠道必然加大其成本，因此會降低其投資意愿。因此，建議允許部分境內個人境外購買不動產，具體可以參考境外個人購買境內商品房管理要求，要求境內個人在滿足一定條件下，如在境外學習或工作滿一年以上，可以購買一套自用房產。

（二）逐步將投資移民納入移民財產轉移框架下。目前的移民財產轉移政策針對的是從中國內地移居國外并取得境外國籍或永久居留權的自然人，即先獲得境外身份，再將境內資產轉移國外。對于我國大多通過投資移民方式取得移民身份的境內個人來說，必須是先匯款至國外進行投資，滿足一定條件才能獲得永久居留權，即先匯款投資，再獲得國外身份。實踐中，投資移民方式比較普遍，而且對于部分人來說是剛性需求，其必然只能通過非正規渠道匯出資金，這也是日常業務中移民財產轉移業務較少的原因。因此，建議逐步將投資移民納入移民財產轉移框架下，通過在部分發達地區先行試點的方式逐步推進，同時可以采取限額管理，例如設定人均一年投資移民額度為50萬美元，后續根據年度外匯收支形勢，外匯局可以視情況調高或調減限額。

（三）將境內個人參與非上市公司股權激勵計劃納入管理框架。目前股權激勵計劃管理內容僅包括境內個人參與境外上市公司的股權激勵計劃以及境內個人參與境外非上市特殊目的公司股權激勵計劃，而且一般前者較多。實踐中存在境內個人參與境外非上市公司股權激勵計劃的情況，由于無相應法規，只能通過非合規途徑進行資金跨境劃轉，因此建議將此類情況納入管理框架，具體可參照境內個人境外直接投資進行系統登記。

（四）逐步放開境內個人境外直接投資。個人境外直接投資是指境內個人通過新設、并購、參股等方式在境外設立企業或取得企業的所有權、控制權、經營管理權等權益。相較于其他類型的個人境外投資，個人境外直接投資相對穩定，且具有較大的不可逆轉性，造成資金通過該渠道套利的可能性較小。因此，建議在部分地區試點人民幣個人境外直接投資的基礎上，實現本外幣一體化管理，逐步試點放開個人境外直接投資。

（五）嚴格審核境內個人境外投資資金來源并加強事后監管。不論是境內個人開展何種境外投資，其資金來源必須合規。因此，在逐步放開個人境外投資限制的同時，必須進一步加強對資金來源的審核，建議盡快建立多部門數據共享機制，實現外匯局與反洗錢、征信、稅務及公安、紀檢等相關部門的數據共享，以便對投資主體資格認定及資金來源合規性的審核。同時，要加強對境內個人境外投資的后續監管和風險防控，設立預警指標，建立監測和預警體系，并通過適時調整相關政策進行宏觀調控。

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