淺議規(guī)范地方政府舉債融資對商業(yè)銀行的影響

□ 南京市農村金融學會課題組

一、我國地方政府舉債融資規(guī)范化發(fā)展情況

（一）法理依據。2014年全國人民代表大會通過了新的預算法，要求對地方政府債務問題進行規(guī)范化的管理，對地方政府融資行為進行分類管理和規(guī)模控制。一是將地方政府債務納入財政預算管理，二是明確地方政府融資需求須通過發(fā)行地方政府債券實現，并理清了政府和融資平臺的還款來源和責任。

（二）43號文的推出以及其意義。國務院在新預算法出臺之后隨即發(fā)布了43號文——《關于加強地方政府債務管理的意見》，要求以“疏堵結合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”為指導原則，規(guī)范地方政府的債務融資行為。在政府性債務規(guī)模不斷增大、風險不斷擴大的背景下，43號文的推出意義重大。主要體現在：一是43號文通過建立規(guī)范的地方政府債務管理機制，明確了地方政府舉債融資有效可行的整體解決方案；二是43號文指明了地方政府融資的具體路徑，包括明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等。在融資如何使用方面，43號文要求通過嚴格預算管理、控制債務規(guī)模、限定資金用途等途徑實現。在融資如何償還方面，43號文指出可通過加強風險預警的建立、明確償債責任的劃分、推動應急處置的完善等措施解決。為盡早建立保障地方政府規(guī)范化舉債的機制，加快各項配套制度的完善，43號文還要求各地方政府進一步加強對地方政府債權人的約束。針對存量的地方政府債務，43號文也明確提出了切實可行的處理措施和較為穩(wěn)妥的處置要求，防止系統(tǒng)性風險在規(guī)范地方政府債務的過程中出現。按照該文，政府的債務歸政府償還，企業(yè)的債務歸企業(yè)，清理甄別地方政府性債務后，對于由企事業(yè)單位融資但實質上應該屬于地方政府償還的部分以及各地方政府及其部門直接承擔的債務，將納入地方政府財政預算管理；對于不應當由政府償還的企事業(yè)單位負債，各地方政府應該減少行政干預，由企事業(yè)單位自行償還。

（三）其他政策的補充。在新預算法和43號文的基礎上，財政部、人民銀行、銀監(jiān)會等多個部門密集發(fā)布了一系列政策文件來規(guī)范地方政府債務。一是2015年財政部先后發(fā)布了《地方政府債務實行限額管理實施意見》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》等進一步補充了地方政府債務管理的理論基礎和政策依據。二是2016年財政部、國土資源局、人民銀行、銀監(jiān)會4部門聯合發(fā)布了4號令，明確了地方政府不能再以土地儲備的出讓收益作為還款來源融資舉債。三是2016年國務院辦公廳和財政部分別發(fā)布了地方政府性債務風險應急處置預案和風險分類指南，為地方政府性債務風險應急處置的工作奠定了良好的基礎。四是2016年財政部連續(xù)發(fā)布了地方政府一般債務和專項債務預算管理辦法，從債務限額的確定、預算執(zhí)行和決算、預算編制和批復等多個方面，提出了地方政府債務預算管理的相關要求。。五是2017年財政部連續(xù)出臺50號文、87號文，再一次明確了中央政府規(guī)范地方政府舉債融資行為的決心。

二、地方政府舉債融資行為規(guī)范化對商業(yè)銀行影響

地方政府舉債融資行為是基于我國特定的經濟社會發(fā)展階段，在此歷史背景之下，地方政府舉債融資推動了經濟的發(fā)展，也為商業(yè)銀行業(yè)務經營提供了強大的推動力。隨著我國政治經濟體制改革向縱深發(fā)展，提高地方政府債務的可觀測性及可控性，防范系統(tǒng)性風險的發(fā)生到了更加重要的位置。

（一）短期內信貸規(guī)模可能會有所下降。對于主要商業(yè)銀行，政府信用類的貸款余額均處在較高水平。地方債的發(fā)行不斷置換出存量的銀行貸款，不合規(guī)貸款的清理也要求各參與主體進行以提前還款為主要手段的整改。2014年開始，大部分省及直轄市已開始發(fā)行政府債券，對清理甄別出的政府性銀行貸款進行置換，以農行某支行為例，已完全置換一戶，涉及金額3.8億元，正在置換一戶，涉及金額4.98億元。從市分行、省分行，乃至總行層面，置換數額必然很大，可以認為已嚴重影響到商業(yè)銀行的存量貸款份額。同時，2017年財政部50號文明確規(guī)定財政等政府部門不得違規(guī)提供擔保、地方政府不得以土地出讓收入掛鉤貸款還款來源，要求地方政府和商業(yè)銀行進行整改，該部分整改多以提前還款為主要手段，此類整改亦將再次壓降部分存量貸款。

（二）商業(yè)銀行將在政府信用債券發(fā)行承銷中扮演重要角色。地方政府根據新的預算法和《關于加強地方政府債務管理的意見》，地方政府僅可采取政府債券方式進行舉債融資。在我國以商業(yè)銀行為主體的金融體系中，商業(yè)銀行可通過債券承銷的方式為地方政府提供專業(yè)的融資服務。2017年以來，多地省市發(fā)行了地方債進行進行融資，商業(yè)銀行可通過總分聯動的方式從發(fā)行承銷到分銷等多個方面深層次參與省（市）級政府的舉債融資。

（三）PPP項目融資將成為商業(yè)銀行和地方政府未來的合作方向。參與修明渠堵暗道是43號文的重要內容。目前，商業(yè)銀行和地方政府項目融資主要采用政府與社會資本合作模式（PPP模式），通過積極鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資運營，一方面不僅能夠緩解地方財政資金緊張的壓力；另一方面也能引入社會資本，發(fā)揮社會資本杠桿作用以及其在管理、技術等方面的優(yōu)勢，分擔風險、分享收益。可以預見，未來商業(yè)銀行新的信貸增長點將集中在PPP項目融資，且因PPP模式項目融資額度一般較大，采用銀團貸款模式必將是發(fā)展方向。

三、商業(yè)銀行應對措施

在充分了解地方政府舉債融資行為規(guī)范性進程及其對商業(yè)銀行的影響后，商業(yè)銀行有針對性進行改革，有利于商業(yè)銀行在新一輪競爭中取得較高的收益。

（一）高度配合，爭取更多地方政府支持。無論是前期地方政府性債務的清理甄別，還是本次針對違反50號文違規(guī)擔保行為的整改，無不在強調國家對于規(guī)范地方政府舉債融資行為的決心，地方政府也將無條件執(zhí)行。在如何既能保障商業(yè)銀行債權，又能規(guī)范地方政府性債務的雙重要求下尋找平衡點，將是維護銀政關系的核心。商業(yè)銀行積極配合，將影響未來地方政府對當地商業(yè)銀行幫助傾斜力度。

（二）緊抓機遇，加大政府債券承銷力度。自2014年以來，地方政府發(fā)債規(guī)模明顯上升，部分商業(yè)銀行通過前期的介入，贏得了營銷先機，取得了相當一部分承銷份額，沉淀了較為可觀的財政資金。未來，地方政府發(fā)債規(guī)模仍會不斷增加，商業(yè)銀行承銷業(yè)務競爭也會愈加激烈，如何幫助地方政府理清舉債流程，提前介入，將是競爭的取勝重點。

（三）研究PPP，搶抓新的信貸投放增長點。PPP模式已成當前政府類項目融資新模式，就南京浦口區(qū)而言，入庫PPP項目達27個，總投資金額約1121.1億元，未入庫項目23個，總投資金額475.4億元。90%以上項目已完成招投標工作，中標社會資本方以實力央企居多。根據農行的對接經驗，中標社會資本的融資需求相當旺盛，商業(yè)銀行應加強對社會資本方需求的研究，爭取示范性項目的落地，引領區(qū)域PPP項目融資的模式，搶抓新的信貸投放增長點。

（四）關注轉型，支持優(yōu)質公司化運作平臺企業(yè)。在新形勢下，平臺、類平臺公司剝離地方政府融資職能已成大勢所趨，平臺公司轉型已成必然，商業(yè)銀行應選擇有預期現金流的優(yōu)質企業(yè)積極幫助其進行轉型，在轉型開始階段贏得營銷先機，有效拓展優(yōu)質客戶。借平臺轉型的契機，實現商業(yè)銀行資產結構的轉型。