地方政府環境管理失靈的成因及對策

劉 堯

內容提要：地方政府作為中央環境政策的執行者和地方環境的守護人，在生態文明建設中扮演著重要角色。當地方政府面臨經濟發展和生態環境約束之間的目標沖突和行為困境時，可能選擇前者，形成地方政府的環境管理失靈。產生這一現象的原因，既有地方政府自身利益的權衡，也受到中央政府政策的影響。解決環境管理失靈現象，必須創新地方政府的生態職能，推動地方財政體制改革，完善地方官員政績考核制度，完善地方政府的監督問責制度。

一、 引 言

長期以來，我國經濟已經取得了顯著成績，但這主要依賴資源要素、勞動和高投入資本。生態系統不斷變差等問題越發嚴重，成為制約我國進一步發展的瓶頸。生態文明建設已成為我國新時期發展的重要任務與重點領域。

由于外部性的存在，單純的市場機制無法完全解決環境問題。生態文明建設中的市場失靈為政府干預提供了理論依據。但是，巿場失靈并不是政府能夠有效解決生態環境問題的充分條件。相對于市場機制面對生態環境問題的力不從心，地方政府在面臨發展經濟和生態環境約束之間的目標沖突和行為困境時，可能選擇后果更為嚴重的“主動就范”，形成地方政府的環境管理失靈。

二、 地方政府環境管理失靈的外在表現

地方政府公共利益理論的基礎假設強調了政府在環境管理方面的有效性以及正當性。然而從實際的操作來看，由于地方政府過度追求經濟增長，忽略了環境保護，導致環境管理職能缺位，由此使得地方政府環境管理失靈。其外在表現主要集中以下方面。

1.環境問題引發的突發事件增多

地方政府作為環境管理者，由于信息的不對稱性，導致其缺乏全面掌握污染損失以及污染治理成本的有用信息，難以作出有針對性的環境管理決策。環境問題引發的突發事件帶來的負面影響主要有兩個：第一，突發性環境事件日益頻發，給當地乃至國家的經濟都造成了巨大的損失；第二，突發性環境事件引發群眾對政府的信任危機，并由此引發了大量的群體性事件。

2.地方政府間環境管理“競爭到底”現象

在財政分權的體制下，地方政府有著相對獨立的自主權，這為其追求自身利益最大化創造了條件。地方政府會充分利用自身的財政支配權，通過侵占“公地資源”來為自身謀得利益，而環境作為一種特殊的公共產品，往往成為地方政府在追求利益過程中主要的犧牲品。與此同時，我國干部晉升機制采用了“淘汰制”原則，這在無形之中建立了同級地方政府的競爭關系，也給地方政府官員帶來了政績方面的壓力。在基于經濟績效指標為核心的考核機制下，地方政府行政區域GDP總值以及增長率成為經濟績效指標主要的衡量標準，也成為政府官員獲得晉升的重要依據。在環境成本還未納入GDP核算體系時，政府官員往往會以犧牲環境為代價，實現GDP等經濟績效指標。在這種背景下，一旦區域內技術、人口等資源相對匱乏，地方政府官員則會采取“先污染、后治理”的發展模式實現經濟增長，由此造成了資源的大量消耗、環境的持續惡化。當地方政府以經濟目標為主宰時，環境管理失靈的問題也就隨之突出。在經濟欠發達地區，地方政府為了趕上國家經濟平均發展水平，往往會采取降低環境保護標準來招商引資，以此帶動區域經濟增長，但這樣也會造成一個顯著的后果，即地方綠色發展的機會和能力降低。

3.環境保護異化為“污染保護”

地方政府出于自身利益等方面的考慮，過度追求轄區內的經濟增長，由此導致環境管理失靈。此時，環境保護往往異化成“污染保護”，以此來保障轄區內企業的利益以及地方政府的短期利益。如果在地方政府的管轄范圍內，存在一個龍頭企業，那么地方政府為了充分發揮龍頭企業的經濟帶動力，往往會做出地方保護主義行為，使得該企業受到“污染保護”。部分地方政府甚至為了追求地方經濟總量，刻意隱瞞部分企業過度污染環境的事實，由此加大了環境主管部門的監管與執法難度。事實上，由于環境主管部門隸屬于地方政府，因此部門負責人則會因地方政府的地方保護主義行為而陷入兩難境地，由此使得環境管理職能缺位。

三、 地方政府行為的決定因素

1.地方政府利益的權衡與取舍

(1) 地方政府的利益組成。地方政府利益主要由三部分組成：其一，地方公共利益，與當地群眾息息相關，是涉及社會福利的利益；其二，部門利益，即政府行政、管理等各部門的利益；其三，個人利益，即官員的自身利益。在上述三種利益中，地方政府所開展的行為都是為了維護地方公共利益，因此從這個層面上來講，地方公共利益應當是地方政府的主導利益。但是現實中，受“經濟人”自利性的驅使，地方公共利益總是被排擠忽視，而部門以及個人利益則突出。

(2) 地方政府目標函數。與中央政府相比，我國地方政府具有兩個顯著的特征：第一，地方政府既代表了群眾的公共利益，也代表了中央政府的國家利益；第二，地方政府是中央政府與群眾溝通與聯系的橋梁。這兩個特性決定了地方政府的雙重職能：第一，地方政府代理中央政府，主要協助其管理轄區范圍內的社會公共事務；第二，地方政府代理轄區范圍內非政府主體，主要向上級政府表達群眾呼聲，向群眾或下級機構執行中央決定，以此推動本地經濟以及國家經濟的發展(陳家剛，2003)。地方政府的這種地位和功能被稱為地方政府的雙向代理。有學者根據不同角色主體的定位分析了地方政府的不同目標函數(楊瑞龍，2000)：作為中央政府的代理者，其效用函數目標是上級政府的滿意；作為非政府主體的代理者，其效用函數目標是轄區GDP和稅入最大化；作為轄區利益代表者及轄區的管理者和公共品提供者，其效用函數目標是轄區居民和企業效用最大化。很顯然，地方政府的目標函數是多元的，“官僚化的官員存在權力、名譽、安全、對國家忠誠、對豐碩業績的追求、對服務于群眾的渴望等復雜的目標”(安東尼·唐斯，2006)。上述目標函數可以從以下三個層面分析(王振亞和王海峰，2011)：其一，政治層面，這是地方政府官員作為國家政策的執行者首要達成的目標。就我國現有的結構體系而言，地方政府主要受上級政府管轄，其行為也受上級政府約束，因此地方政府為了晉升或者維持現在的職位，既要用業績取悅上級政府，又要積極作為推動當地經濟發展，其政治目標主要是完成業績指標，獲得職位晉升等。其二，經濟層面，地方政府官員具有“經濟人”屬性，這決定了其有著利己性，會為了尋求職位晉升、資金福利、心理滿足等利益，而運用手中的公共權力為自身謀得福利，其經濟目標主要是對社會資源的占有、消費等。其三，社會層面，地方政府作為群眾公共利益的代表，有著維護社會秩序穩定、推動社會經濟發展的職責。可見，社會目標、經濟目標以及政治目標都一定程度影響著地方政府行為，而且影響程度會隨著社會的發展而不斷發生變化。

當前，地方政府的主要領導對地方政府的行為有非常大的影響，甚至是決定作用。由于主要領導的目標主要是政治目標，即提拔升遷，因此地方政府行為往往將政治目標排在第一位。此外，當前地方政府政治目標的實現主要以經濟指標為依據，即經濟目標是政治目標實現的手段，政治目標實現與當地經濟發展相一致。社會目標由于考核指標難以量化等原因，所占比重并不高。

就經濟發展和生態文明建設而言，經濟發展效應既體現為地方民眾生活水平的提高，又顯示地方政府部門及官員個人政績，所以地方政府非常重視。而作為地方政府多元利益中的一項，生態文明建設效應主要是體現了地方公共利益，而且當期投入往往短時間內難以看到明顯成效，這種“前人栽樹后人乘涼”的工作，地方政府缺乏動力。因此，發展經濟和政治升遷的捆綁，使得地方政府為本地經濟的持續發展注入了源源不斷的動力。

2.中央與地方關系的制度導向

地方政府自身利益因素的權衡是影響地方政府行為的內因，是根本原因。但是內因受外因影響，利益的權衡與取舍受制于外部因素特別是制度因素。影響地方政府行為的制度因素主要有干部晉升考核機制、財政分權體制等。

(1) 干部晉升考核機制。地方政府官員的目標函數是多元的，但首要的是政治方面的職位晉升。為了尋求更大的權力，地方官員在開展工作時，往往會以政治目標為基礎，通過達成業績指標，來獲得政治升遷。一般而言，政府官員效用與其職位呈正相關性，即越是處于官僚制等級上層，其所擁有的權力就越大，可支配的資源就越多。職位升遷可以看作是制度的激勵作用，能夠在一定程度上調動地方官員工作的積極性。

考核指標體系的科學合理設置極為關鍵，其各種指標的權重決定了地方政府的行為取向。改革開放以來，我國地方政府在事權、財權和人事權上都享有相當廣泛的決策自主權，地方政府在面對多項目標多項任務時，會依據中央政府的晉升考核指標體系來決定如何行為。

我國現行的干部晉升機制是一種從下向上逐級晉升的“淘汰制”。周雪光(2005)概括了這一機制的兩個特點：其一，競爭遵循優勝劣汰的原則，而并非為統一的考核標準；其二，工作早期的業績更能加快晉升步伐，一旦政府官員的業績停滯不前，則不利于其晉升，而且還會給其政治生涯帶來長久的影響。這種淘汰制式的晉升機制給予地方官員極大的壓力，為了快速晉升，他們往往更加關注干部晉升考核體系中的主要指標，關注短期績效；就目前來講，主要是關注經濟發展指標。因為經濟發展指標在干部晉升考核體系中占主體地位，而且經濟發展狀況易量化，短期內最能顯示地方政府官員的政績。

中央政府對地方政府的責任要求涉及政治、經濟、社會、文化、生態等多個層面。在不同的社會發展階段，中央政府對地方政府的責任要求不同。改革開放以來，干部考核機制逐漸朝經濟層面靠攏，構建了以經濟績效指標為核心的干部考核體系，并且將這種考核結果同干部的職務晉升掛起鉤來。造成政績考核以經濟績效為主的原因之一在于我國處于社會主義初級階段，“發展是硬道理”、“發展是第一要務”，全國上下形成以經濟建設為中心的發展背景；原因之二在于以經濟發展來考核政績具有成本低、易操作的優勢。

基于經濟績效考核指標的干部考核機制主要存在以下三個特點：第一，偏重于經濟績效的考核，并把該項考核成績直接與官員的職業生涯掛鉤，同時在經濟績效考核指標中，GDP指標是考核重點；第二，以量化的方式考核政績，即把政績分為一個個小的板塊，并將其量化，由此根據GDP增長率、稅收等量化指標來分析地方政府的政績；第三，考評主要以上級對下級的評價為主，即除了政績指標外，上級對下級的評價也是干部考核機制中至關重要的一部分。不可否認，在一定程度上，基于經濟績效考核指標的干部考核體系推動了區域經濟乃至國家經濟的增長。然而，這種過于功利性的績效考核機制，也對地方政府官員產生利益刺激，以至于其為了追求區域GDP增長而忽視了公眾利益，忽視其他方面的發展。當然，伴隨生態文明建設的提出，干部晉升考核體系也日漸科學，近年來加大了生態環保等考核指標比重。但是，由于傳統機制的強大慣性和路徑依賴，要想推進考核機制的改革仍然要經過一段漫長的時間。

地方政府行為的影響因素中，還需要考慮官員的任職期限。地方政府官員不可能長期在同一個地方任職，這意味著政府在任職期間追求利益最大化的時間是有限的(丁煌，2004)。一般情況下，地方政府每屆任期是3-5年，大部分官員為了在任職期間實現政治目標，往往追求短期利益，以此盡可能地實現任職期間績效最大化。

(2) 財政分權體制。財政分權體制主要是通過法律等強制性的規定，明確中央政府以及地方政府的財政收支范圍，同時賦予地方政府一定的財政收支權力，從而使其能夠結合區域發展狀況，合理、自主地進行預算管理(翁曉會，2011)。

財政體制改革對地方政府行為的影響主要體現在財政收入的規定上。1994年分稅制改革過程中，財政收支權上移，而行政管理權下放，由此導致地方政府“財權變小、事權變大”，且兩者并不相適應。

分稅制使得地方政府獲得了比以往更大的自主權和發展空間。分稅制下的地方政府財政收入是穩定的，地方政府對財政收入特別是對以地方稅形式獲得那部分穩定的收入，有較大的自由支配權。在分稅制下，地方發展的總體方向更具獨立性和自主性。在這樣的背景之下，地方政府對發展區域經濟的積極性顯著提升，由此極大地促進了國家經濟的快速增長(林尚立，1998)；但是從另一個角度來看，地方政府對經濟發展的過度追求，導致財政收支結構畸形，政府公共服務職能缺失，政府“缺位”、“錯位”的問題突出，由此降低了社會的福利水平。

四、 地方政府環境管理失靈的治理機制

1.創新地方政府的生態職能

在經濟進入新常態背景下，生態環境問題也日益突出，水污染、全球氣候變暖、霧霾等一系列環境問題層出不窮。在此情況下，政府必須要加強生態文明建設，要處理好長遠利益與短期利益之間的關系。一方面，生態文明建設提倡高效率，這要求政府必須提高社會資源配置效率；另一方面，生態文明建設提倡創新性以及與時俱進性，這要求政府必須實現制度創新，充分發揮政府宏觀調控、服務等基本職能，強化生態責任，努力建設生態文明型政府。

政府的生態責任主要體現在以下三個方面：其一，政府對自然的生態責任。這要求政府必須正視生態環境問題，轉變傳統“先污染后治理”的發展模式，堅定不移地走資源節約、環境保護、創新驅動的可持續發展道路，同時還要合理配置、高效利用自然資源，努力維系自然界的生態平衡。其二，政府對市場的生態責任。這要求政府必須構建生態市場，鼓勵并支持環保產業，完善綠色產業的定價機制。其三，政府對公眾的生態責任。這要求政府必須明確“代內公平”與“代際公平”理念，既要考慮當代人的平等發展，也要考慮后代人的可持續發展。

2.推動地方財政體制改革

我國地方政府財權與事權不相適應，這個弊端由來已久。在現行的干部考核機制中，地方政府更傾向于發揮經濟職能，把資金更多地用于具有短期高效益的項目中，由此導致地方政府對見效慢、投入大的環境保護項目投資有畏難情緒。基于此，必須理清中央和地方在生態文明建設中的責任清單，加大地方(尤其是縣級以下)政府用于生態文明建設的工作經費，推動生態文明建設。

中央政府應當加大對環境保護與生態治理的資金投入，主要用于以下方面：其一，約束企業濫用資源、超標排放等不良行為；其二，鼓勵并支持綠色環保產業的發展；其三，加強環境保護基礎設施建設以及全國范圍內的環境保護宣傳等。此外，中央政府還可以通過企業貸款等方式來增強環境保護的財權，以此更好地開展生態文明建設。

地方政府投入的財權包括稅費優惠、政策性融資、中央政府的轉移支付等。這部分費用主要用于：其一，約束管轄范圍內企業超標排放等不良行為；其二，鼓勵區域內環保產業的發展以及綠色產品的推廣；其三，區域環境監測預警系統的構建；其四，環境保護的宣傳；其五，環保技術的研發與推廣。

此外，地方政府承擔的環境治理費用由中央支出，這種狀況造成了政府間在生態文明建設中的責任錯位。因此，有必要明確中央政府與地方政府的環境事權。對此，政府必須做好環境管理的宏觀調控工作，提供社會公眾所需的環境公共物品以及服務，同時切實履行環保市場監管職能(逯元堂，2014)。在環境污染治理中，有必要明確中央政府與地方政府之間的責任。中央政府主要負責全國范圍內環保事務的監督以及管理工作：其一，環境管理的宏觀調控；其二，環境保護的統一規劃；其三，全國性重大環境問題的監管；其四，外溢性和公益性明顯的環境基礎設施建設以及環境類項目的投資。地方政府主要承擔轄區范圍內環保事務的監管工作，以及切實履行上級政府下達的環境保護指令，具體包括：其一，轄區范圍內環境保護與生態治理的統籌規劃；其二，制定環境保護標準；其三，轄區范圍內環境保護事務的監測與管理。對于一些跨流域的環境問題，應當由中央政府與地方政府共同承擔，具體包括：跨流域的重大環境問題評估、跨流域的重大環境保護項目建設等。其中，中央政府主要進行重大環境問題的整體評估、規劃工作；地方政府主要根據上級政府下派的任務承擔具體的支出責任。

3.完善地方官員政績考核制度

從某種程度上而言，生態文明建設是否有序推進主要取決于地方政府官員。因此，有效激勵政府官員履行職責是當前的首要任務。受我國干部考核機制的影響，大部分政府官員為了獲得晉升，過度追求管轄范圍內的經濟增長，以至于忽視了對環境的保護。部分官員為了實現政績績效最大化，默認甚至與企業“同謀”，作出了不利于環境保護與生態治理的短期經濟行為，比如幫助企業逃避環境保護法律責任，降低環境保護標準等，由此造成了地方政府環境管理失靈。基于此，有必要從政績考核機制著手，有效解決我國地方政府官員追求經濟增長而忽略環境保護的問題：其一，適當降低政績考核機制中經濟指標的比重，以此削弱政府官員追求經濟增長的動力；其二，適當增加政績考核機制中環境保護指標的權重，并把其與經濟指標擺在同等重要的位置上，以此約束地方政府官員為了經濟增長犧牲環境的短視經濟行為。

黨的十八大以來，我國陸續出臺了諸多關于環保績效考核機制的規章制度，這在一定程度上為地方政府推進生態文明建設指明了方向，同時也限制了部分政府官員在環境保護工作中的短視行為。許多地方政府把環保政績納入了干部考核體系，并與官員的升遷掛鉤；部分地方政府把環境保護提上了重要議程，并致力于推進本地生態文明建設。然而，從整體來看，國家出臺的環境保護績效考核機制并沒有從根本上解決地方政府官員“重經濟、輕環境保護”的問題，同時還滋生了政府官員“面子工程”“政績工程”等惡劣事件。這意味著我國現行的環保政績考核機制仍然存在較大的缺漏，而且阻礙了我國生態文明建設的進程。

4.完善地方政府生態文明建設的監督問責制度

只有制度實現了激勵相容，制度結構才能充分發揮作用。而監督問責制度是制度實現激勵相容的前提。在地方政府生態文明建設中，干部晉升考核機制、財政分權機制有效運作的先決條件是監督問責機制的完善。

從我國地方政府在生態文明建設的表現中可以看出，由于我國監督機制存在較大的缺陷，地方政府表現出明顯的利己性，在環境保護政策落實過程中，為了推動區域內經濟發展，為了提高業績，為了實現個人利益最大化，對一些污染嚴重的企業采取了地方保護主義機制，以至于造成區域內環境被破壞、資源被浪費。針對這種不良現象，我國有必要從法律層面明確、細化地方政府的環保責任，并做好監督問責工作，以此確保地方政府切實為群眾公共利益服務。從我國目前環保法律來看，無論是環保綜合法，還是環保單行法，都明確規定了地方政府環境管理的具體職責，并對地方政府管理資源、保護環境的責任與義務進行了強制性規范。根據我國《環境保護法》的相關規定，地方政府應當對轄區范圍內的環境質量負責，必須采取強有力措施切實提高環境質量，做好環境保護工作。然而，這則規定過于籠統，而且沒有對地方政府不作為的追究作出相應規定。基于此，在地方政府主體性地位逐漸上升的趨勢下，若想讓其切實履行環境管理、環境保護職責，必須要通過立法明確地方政府的環保責任。只有這樣，監督部門才能依法做好監督問責工作，從而進一步地督促地方政府切實履行環保法律責任。