對合理調整行政區劃與區域協同發展之間關系的研究
——兼論加快推進長三角地區合作與發展問題

劉靜嫻 沈文星

內容提要：文章介紹了行政區劃調整的動因、方向和作用，分析行政區劃調整和區域協同發展的關系。發現行政區劃調整自改革開放后歷經三個階段，從分權、集權再到區域協同發展。前兩個階段一般在市域范圍內調整，目前市級區劃調整目標是構建“一體化”行政體系，模式分為縱向和橫向，縱向是行政層級的減少，橫向是管理幅度的擴大。省域行政區劃調整則通過協同發展的路徑。長三角地區合作需要從頂層設計、部門溝通和規劃銜接等方面加強對話協商，構建區域協同發展機制。

行政區劃是國家為便于管理而將其領土按一定的原則和程序分為若干個不同層次的單元，并設置相應地方國家機關分層管理，以實現國家職能的行政體系。行政區劃從管理學角度，包括行政管理的層級和幅度。中國行政層級一般包括省、市、縣、鄉四級。行政區劃的幅度就是上一級行政區域直接管理的下一級行政單元數量。行政管理層級和幅度構成了行政權力有效空間，劃定在一定行政區域內行使行政管理的權力與邊界。經濟的發展、時代的變遷讓固有的區劃束縛了發展，適時調整非常必要，特別是在東部發達沿海地區，行政區劃調整的驅動力就更大、次數也更頻繁。行政區劃調整的戰略目標也在不斷變化，經歷分權、集權后再到區域協同的發展階段。本文研究了各階段行政區域調整的動因和內容，同時探討長三角地區各省市開展合作對話、構建區域協同發展的有效措施。

一、 理論界對行政區劃調整的研究

近年來，眾多學者分別從不同的角度和層面對行政區劃調整問題進行了探討。特別是2014年來，關于行政區劃調整的研究從數量和深度上都有了大的提高。研究的重點問題主要聚焦以下幾個方面。

1. 行政區劃調整的動因

學者們分別從不同的角度分析、研究行政區劃調整的必要性。① 法律角度。主要表現在行政層級設置與憲法存在不一致之處。1982年第五屆全國人民代表會議通過了新憲法，其中規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一) 全國分為省、自治區、直轄市；(二) 省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三) 縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”[注]中國人大網：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。但是，在當前行政管理實踐中，存在著更多層級的行政區劃設置，如省級、副省級、地市級、縣區級、鄉鎮級，等等。行政層級過多、過雜，與憲法規定不一致。② 發展角度。改革開放四十年來，經濟逐年增長，人口不斷向城市涌入。原地域空間被傳統的行政區劃以封閉型或半封閉型的形式分割著，區域的進一步發展受到束縛，因而不得不對傳統的行政區劃進行調整，擴張城市發展空間。③ 管理角度。現有行政區劃設置的個體間差異較大。目前各級行政區劃，特別是省級行政區劃單位，在管轄范圍、人口規模、經濟條件等方面存在著較大差異，這既不利于統一和規范管理，也不利于合理確定管理幅度和管理層級，同時會影響行政效率的提高和行政成本的降低。對于面積較大的區域而言，或者會產生管理不到位的情況，或者會導致設立更多的次級行政區域和行政層級，從而影響行政效率、增加行政成本。

2. 行政區劃調整的方向

調整方向包括縱向和橫向兩類，縱向就是基于管理層級的減少，其趨勢是扁平化，如撤縣設市、撤縣并市。以江蘇為例，自2009年起，該省行政區劃層級密集調整，八年內十地撤縣改區。我國目前的地方行政層級實行四級制，是自古以來地方行政層級設置最多的時期。行政層級設置過多的弊端一是降低行政管理成效。政令上傳下達效率低，基層問題難以及時上傳，高層對基層群眾的意見和呼聲不能迅速回應，從而致使公共產品和公共服務的低效率供給。二是導致政府機構膨脹。根據1997年12月17日《工人日報》發表的文章，中國歷史上的官民比例，漢代為1∶7945，唐代為1∶3927，清代為1∶911，1991年為1∶30。當前，地方行政管理由于機構臃腫導致行政成本過高、政府財政淪為吃飯財政的現象。行政區劃的橫向調整就是管理幅度的增大，其趨勢是同級區域合并，如市級合并、區級合并。經濟的發展帶動城市化的進程，中心城市的快速發展一是給中心城市帶來了交通、生活和治理等多個問題。二是造成周邊小城鎮的萎縮，人口都涌向中心城市，小城鎮空心化、缺乏發展前景。多地已開展橫向行政體系調整，江浙多個縣區名已成歷史，河北也已出臺規劃，38個縣區將被合并撤銷。

3. 行政區劃調整的作用

宣衛紅等(2017)研究了南京市撤縣并區的影響，認為行政區劃的調整能夠統籌規劃、優化產業結構和集中資源配置，對發展經濟起到助推作用。范毅、馮奎(2017)認為行政區劃調整有利于城鎮化水平的提高。李郇、徐現祥(2015)發現撤縣(市)設區對于中心城市擁有短期的經濟刺激效應，但刺激效應僅持續 5 年左右且逐年遞減。

二、 行政區劃調整與區域協同發展的研究

行政管理體系劃定了行政權力管理的邊界，有利于地區行政、經濟、生活等方面管理的有效性和獨立性，是政府治理的重要基礎。然而傳統的各自為政結構也有很多負作用，制約了前進的步伐。一是由于交通、信息科技的快速發展，生產要素跨區域的流動性加大。然而行政區劃設定了很多有形和無形的障礙，如戶口、社保和醫保等資源跨區域轉移的限制。二是大氣污染、水域治理及公共資源等外部性產品，很難分行政區劃管理。這些問題都需要區域協調，共同治理。三是區域發展不平衡導致人口、資源聚集在大城市，這些地區的發展吸血了周邊地區，惡性循環，加劇了區域差異。適時改革和調整行政區劃，可以利用行政資源影響資源配置、促進生產要素流動，以大城市帶動小城市、先進地區帶動落后地區，在更大規模、更高水平上實現新的發展。

針對行政區劃的局限性和中心大城市的快速發展引發的諸多問題，美國學界關于行政區劃調整與區域協同發展的研究經歷了三個階段。第一階段是上世紀四十年代開始的“區域一體化”研究，強調集權——“一個區域、一個政府”(One Region, One Government)。在區域內建立巨型政府，統一建設公共設施、管理公共事務。第二階段是八十年代流行的“多中心”論，提倡分權，即以轄區規模小、較為分散的地方政府為主要行政單元實施管理，涉及的區域公共事務由第三方管理。第三階段是九十年代興起的“新區域主義”，結合了上述兩種觀念，分權與集權相結合。主張各個地方政府在單獨施政的基礎上加強合作，針對跨界事務構建多方主體參與的對話、協作機制，通過協商、對話、談判等方式協同解決區域事務。

我們國家改革開放以來，伴隨著經濟發展、城鎮化進程，各種層級的行政區劃調整也在頻繁進行，歷經分權—集權—協同的政策階段，前兩個階段一般在市域內進行，而第三個階段調整需要跨市、省聯動進行。第一階段行政區劃調整的理念核心是分權，擴大基層政府權力。以浙江為例，上世紀八十年代浙江部分鄉鎮經濟發展很快，鄉鎮企業蓬勃發展，但受到與傳統行政層級相匹配的行政權力的制約，在政策制定、重大決策、發展商機等方面往往需要向上一行政層級匯報并得到許可才能進行，在時間成本、人力成本、機會成本等方面付出太大。浙江省政府根據各地發展的實際情況進行部分授權，開始了撤縣建市，蕭山縣、余杭縣改為市，由省直管。行政權力的擴大解放了蕭山生產力，1988年，蕭山被國務院列為首批中國沿海經濟開放地區；1994年，國務院批準蕭山成立國家級經濟技術開發區。第二階段行政區劃調整風潮遵循著“巨人型”理論，目標是部分區域一體化管理。行政區劃調整多發生在東部沿海地區市一級政府，經濟的發展激勵了市級區域拓展行政管理空間、強化一體化治理的愿望。市域行政變更程序也相對簡便易行，因此各地市級內行政一體化進展很快。第一條路徑是縱向的行政層級合并，打破原先市縣之間的行政區劃分，如撤縣設區，一些縣級市也改為區。2001年，蕭山與余杭兩縣級市撤銷建制并入杭州，增設為蕭山區與余杭區。南京、北上廣、天津等地也相繼進入“全區化時代”，取消縣級行政體系改為區級。 第二條路徑是橫向的管理單元合并，擴大區級范疇、減少區級數量。2009年天津市的塘沽、漢沽、大港三區合并成濱海新區，2013年南京市的鼓樓區和下關區合并為鼓樓區、秦淮區和白下區合并為秦淮區。第三階段行政區劃調整風潮在省域之間，強調的是區域協同發展。此階段市級區劃調整基本完成，并構建了市區內行政一體化體系。時代的發展、生產要素的流動都加劇了城市間的關聯，經濟較發達的東部沿海地區已形成了一些城市群，優勢互補、互相助力前進。但政績考核、戶籍制度、社會公共服務資源等方面制約城市群的進一步發展。而這些城市的進一步相互合并可能性很小，協同發展就是較優路徑。依據“新區域主義”，既保持各自的獨立施政，又在地區發展、環境保護、資源配置、公共管理等方面構建協商解決機制。近年來長三角、珠三角、京津冀、長株潭等區域的一體化體系都相繼推進。

三、進一步弱化行政區劃影響，加快推進長三角地區的合作與發展

2016年發布的《長江三角洲城市群發展規劃》戰略目標是優先提升長三角城市群，建設成為世界級城市群。作為由上海、江蘇、浙江和安徽共同組成的長三角地區，為進一步加快融合發展，當前迫切需要突破行政區劃的約束，創新觀念，不斷深化在政策、設施及服務等方面的合作，優化資源配置、創新合作模式，使“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念真正發揮應有作用。

1. 行政區劃已經成為影響長三角地區加快合作與發展的重要制約因素

據不完全統計，40年來長三角地區三省一市經濟社會的發展舉世矚目，改革開放初期的1978年，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省的地區生產總值分別是272.8億元、249億元、123.7億元和114億元，到2017年，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省地區生產總值分別達到了30133.9億元、85900.9億元、51768.3億元和27518.7億元，分別是改革初期的110倍、345倍、418倍和241倍，三省一市的經濟總量、經濟規模和經濟實力都獲得了極大提升。

但受當前行政區劃的制約，特別是由于行政區劃帶來的經濟利益方面和地區競爭的影響，長三角地區三省一市在法律法規、基礎建設、福利稅收等方面的政策制定和實施都存在著不相協調的地方，相互防備、相互制約的現象客觀地存在著，并時常發揮作用，嚴重制約三省一市的合作和發展。

為進一步落實國務院關于《進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》、《長江三角洲地區區域規劃》和《長江三角洲城市群發展規劃》，必須正確處理好行政區劃與加快發展的關系，特別是要淡化行政區劃的影響，不斷推進區域深度融合。

2. 加快深度融合，促進共同發展

習近平總書記提出，在推動“一帶一路”發展進程中，要努力做到“五通”，即“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”。由于發展基礎、發展環境等方面的差別，在推動長三角地區協調發展進程中，應該做到比“五通”更廣泛的融合發展，特別是在突破行政區劃的限制方面，應該制定和實施針對性和操作性更強的政策措施。

一是加大頂層設計力度。從可行和有效的角度看，建議國家加快成立統籌推進長三角地區加快合作與發展的議事機構(如“國務院京津冀協同發展領導小組”、“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”)，主要包括國家有關部委、長三角三省一市的黨委和政府部門，真正從頂層制定和實施促進長三角地區加快合作與發展的政策，共同商議與處理長三角地區三省一市想解決而又解決不了的問題。

二是加強長三角地區三省一市黨委與政府及有關政府部門之間的溝通，打通三省一市在政策制定與實施方面“最后一公里”的堵點。在當前國家大的政策框架與經濟發展格局前提下，要充分發揮三省一市的聰明才智，緊緊圍繞促進長三角整個區域協調發展加快發展的大目標，妥善解決影響合作與發展的局部利益、眼前利益、單一方面利益等問題，多從大局出發、著眼長遠，制定和實施能夠實現雙贏或多贏的政策，從根本上不斷淡化行政區劃的影響，適應和滿足加快推進經濟發展的需要，在更高水平上重新建立經濟基礎與上層建筑相互適應、相互促進的關系。

三是加快長三角地區三省一市在規劃方面的銜接，共同解決跨區域、跨流域的問題。規劃是指導和推進一個地區建設與發展的基礎性工作。長三角地區的合作與發展除了在政策層面的合作以外，還有大量的需要合作進行的基礎性工作要做，特別是對未來在產業發展、城市發展、生態環境建設與保護及民生改善等方面的方向性、前瞻性的問題，需要三省一市在規劃層面上加強溝通，不斷明確什么問題需要避免撞車、雷同，什么問題需要加強溝通、協作與合作，真正解決走彎路、重復建設與建設不足同時并存的問題。

四是加快長三角地區三省一市在基礎設施方面的對接工作，不斷加強三省一市之間的聯系。隨著人員流、物資流的不斷加快和增多，迫切需要提升三省一市之間基礎設施的建設水平和建設規模。但由于受行政區劃的影響，傳統的基礎設施建設基本上是以行政區為單元的，區域之間的聯系聯接考慮不多、建設不暢，嚴重制約了三省一市之間的相互交流。今后，在道路建設、航空港建設、鐵路建設及港口建設等方面，要真正把長三角地區作為一個整體進行統一規劃、統一設計、共同建設，把長三角地區的基礎設施作為三省一市共同的平臺，共同使用、共同維護。

五是加強長三角地區三省一市在統一市場培育方面的合作，充分發揮市場對區域經濟社會發展的引領作用。統一市場的建設，是社會主義市場經濟體系建設的基礎性內容，但由于分稅制、行政考核等制度設定，強化了市場分割的問題。隨著經濟規模、經濟實力與經濟發展水平的變化，客觀上迫切需要沖破行政區劃的限制，在更大范圍、更高水平上統籌考慮資金、人員、技術、企業等各類生產要素在空間上的合理配置。加快建立長三角地區統一市場的建設，就能夠讓各類生產要素在更大區域間合理流動與配置，就能夠在更高水平上促進區域的協同發展。

六是加快長三角地區三省一市在民生領域的合作，為人員在區域內的自由流動提供制度保障。傳統的區域社會服務設施的建設，基本上都是根據當地人口的規模和需求進行的，隨著計劃經濟模式的改革，各種生產要素在區域間流動的規模越來越大，流動的速度越來越快，特別是與傳統模式相比人員流動的情況已經是不可同日而語了，有的地區流動人口規模遠遠大于當地人口的規模，需要徹底打破傳統的社會服務設施建設思路與模式的局限性。特別是在教育、醫療、就業、養老和社會保障等方面，需要長三角地區三省一市加強合作，一起制定出滿足區域人口流動規模與需求的社會服務建設方案與模式，讓區域內所有的人共享改革開放的成果。

七是加強長三角地區三省一市在生態建設與環境保護方面的合作，共同打造碧水、藍天、凈土的良好生態環境。長三角地區的三省一市要不斷加強整個區域的協作與合作，進行聯防聯控，共同治理。解決那些跨區域的生態環境問題，如水環境問題、大氣環境問題。