外籍人才引進與管理：機制與設計

黃海波1 張冰然2 任旭林

(1.西南財經大學統計學院；2.西南財經大學工商管理學院;3.西南財經大學教師工作部 四川成都 610074)

近年來，隨著中國經濟的高速增長，吸引了一大批海外優秀人才來華工作，其中包括相當多的高層次外籍人才，他們在我國社會經濟建設中發揮著越來越重要的作用。這是國家對外開放不斷深化的必然結果，也是建設人才強國的客觀需要。但是，當前我國涉外人才管理機制明顯滯后，法律法規體系亟待完善，這一問題今后可能成為阻礙我國搶占人才資源國際制高點、提升人才制度國際競爭力的掣肘。因此，制定更加開放的移民法律法規，完善外籍人才制度建設，創造吸引大批優秀外籍人才來華工作的良好環境，是我國外籍人才引進與管理的重要方向。

1 外籍人才引進與管理的理論與實踐

1.1 理論基礎

目前，在世界范圍內，人力資本投資理論和勞動力人口遷移理論構建了外籍人才管理理論的基礎。

美國經濟學家舒爾茨(1990)認為，人力作為一種資本，可通過對人的知識、能力和健康等追加投資而逐漸得以提高，這種由人力資本存量提高對經濟社會發展的貢獻率遠遠超過勞動數量和物質增加對經濟發展所帶來的貢獻[1]。因此，一個國家的人力資本投入越高，人力資源開發越好，人才資源就會日益雄厚，經濟社會也會實現較快發展。

人力資本的不斷提高成就了個人能力的不斷擴大。福利經濟學大師阿瑪蒂亞·森在1982年其著作《Choice Welfare and Measurement》中提出，人的能力分為兩個方面，一方面表現為良好的教育和健康的身體，而另一方面則體現為個人實現合理目標或過某類生活的自主選擇權，因此，擁有卓越能力的人才往往享有更自由的選擇權[2]，這一理論也間接證明了勞動力遷移的理論基礎。根據勞動力人口遷移理論，勞動力人口在不同國家之間流動是市場經濟體制下的必然選擇，對輸入國而言，勞動力的流入既可以作為一種人力資本，將自身的知識、技術作用于生產實踐，從而產生經濟效益，也可以作為一種創造社會財富的物質資本，對輸入國的經濟發展產生積極影響。

隨著外籍人才的大量引入，對于如何吸引和留住人才，如何發揮人才對社會的貢獻成為了新的管理難題，而布迪厄(1983)通過社會資本理論給出了這兩個重要問題的答案[3]，他認為必須把人才的個人利益與社會利益密切聯系在一起，通過改善人才的工作、生活環境，為他們提供更多參與社會的機會和渠道，使其更好地融入社會，更好地服務于社會[4-5]。

以上理論概述，簡要解釋了目前人才跨境流動現象的理論基礎，同時也為我國針對外籍人才引進與管理的機制設計提供理論依據。

1.2 發達國家外籍人才引進與管理的實踐經驗

人才作為推動科技創新、技術進步和社會發展的第一要素和戰略資源，歷來是世界各國競相爭奪的焦點[6-7]。經濟的全球化更加速了人才在國際間的流動，使得國際人才競爭愈發激烈。從美國、英國、日本、澳大利亞等發達國家到印度等新興發展中國家，都在千方百計獵取各類高層次人才。高層次人才的移民速度越來越快，隨著優秀人才移民法治建設進程加速，憑借外籍人才法治優勢搶占全球人才制高點成為世界各國政府的重大人才戰略。

1.2.1 美國：實行多樣化的技術移民政策

技術移民通常是指外國居民憑借具備某種特殊才能和技術專長申請移民的方式，美國將技術移民作為獲取科技人力資源的重要來源[8]。一是以挑選的方式篩選技術移民。《美國移民法》明確規定：“第一優先者為具有特優、特殊或特異技能的外國人、著名教授或杰出研究人員、跨國企業的經理或管理級人員；第二優先者為具有高學位、特殊專長且其專長能為美國帶來實質利益的專業人士，或在科技、藝術、商業等方面有出眾的特殊能力的人”。二是增加臨時工作類簽證。通過頒發種類繁多的臨時工作類簽證來滿足本國對高科技人才的需求，以鞏固自身科技人才資源優勢，如H-1B簽證、H-2B簽證、O-1簽證等。其中，H-1B簽證發放對象為學士或以上學歷的擁有良好教育背景人士，例如：大學教授、建筑家和工程師等，這些人才在美國主要從事教育、工程、科技類工作，并最終為美國科技發展進步做出了巨大貢獻[9]。在全世界范圍內，受過高等教育的移民約有一半流向美國，美國大學中有37%的博士學位獲得者為非美國公民。

1.2.2 英國：著力提高杰出移民人才待遇

英國實施全球化的人才觀戰略，即不限定人才流動，而是通過創造寬松就業、創業環境來吸引世界各地的高科技人才。近年來，英國政府為了更廣泛地吸引外籍人才，開始倡導“多元文化”及“多民族共存”策略[10]。一是將放寬對外國技術移民的法律限制作為改革的重點，對高科技研究、基礎研究和高等教育領域有突出貢獻的人才實行傾斜政策；二是大幅度提高人才待遇，撥出專款對經政府嚴格認定的數百名杰出外籍人才給予10萬英鎊以上年薪；三是將鑒別人才的權力也下放到知名跨國公司、科研機構等，使得他們擁有自行簽發工作許可證的特殊權力[11]。

1.2.3 日本：大力吸引優秀學生來日留學就業

日本是世界上人口老齡化問題最為嚴重的國家之一。因此，日本政府未雨綢繆，積極制定和完善政策措施，加大力度吸引世界各國優秀留學生來日留學并留日工作，并將此作為一項長期國家戰略來對待。2007年，日本政府實施“亞洲人財資金構想計劃”[12]，投入大量財政資金，加強政府、高校和企業三方合作，加大對IT、醫藥、知識產權、國際經營等人才緊缺專業在日優秀留學生資助力度，努力為日本企業吸引和培養更多創新性人才。

1.2.4 澳大利亞：引進緊缺職業的技術移民

澳大利亞勞動力資源不足的問題日益突出，政府在2006年和2007年為吸引并接納國外優秀人才為技術移民，大幅度調整技術移民政策，以緩解國內勞動力資源短缺和日益嚴重的老齡化危機。同時，澳大利亞政府將技術移民的重點聚焦于緊缺職業，如建筑工程、財務管理、生物醫藥等行業的相關崗位，以確保澳大利亞國內勞動力市場的平衡，彌補國內特定職業類型人才缺乏現象[13]。除此之外，澳大利亞政府還為剛畢業的國際留學生頒發為期18個月的過渡簽證，以期吸引更多的高素質人才進入本國勞動力市場。

1.2.5 新加坡：設立人才計劃吸收優秀移民

新加坡是一個新興工業化小國，他們清醒認識到自身國土面積狹小、自然資源匱乏的劣勢，高度重視人才戰略，將引進國外優秀人才作為一項長期國策，建立了完整的人才引進工作體系，吸引了一大批國際優秀人才。政府推出“投資居留計劃”、“國外人才居住計劃”、“長期回國計劃”、“外國學者訪問計劃”等一系列人才吸收計劃[14]，用最優惠的政策、最優越的工作環境和最高效的管理服務，吸引世界各地的各類優秀人才為其服務。經政府批準，每年大約有3萬名外國人成為新加坡永久居民，其中有一部分可以申請到新加坡國籍[15]。

1.2.6 印度：重視吸引海外人才回國服務

印度作為一個人口眾多的發展中國家，同中國一樣擁有大批人才在海外留學工作。印度政府通過加大激勵力度和出臺人才計劃，大力引導海外人才回國服務。針對在海外留學工作的印度人，印度政府每年年初組織開展“海外印度人日”品牌活動[16]，加大宣傳力度鼓勵其回國效力。積極實施海外定居高層次專家短期回國服務計劃，通過柔性引進方式吸引海外科技領域頂尖印度專家回國工作，為印度經濟發展和技術進步作出了較大貢獻。

2 我國外籍人才引進的現狀及存在的問題

2.1 我國外籍人才引進的現狀

2.1.1 中國經濟基本面保持良好態勢，人才對外開放力度呈現新局面

一是全球高層次人才流動加速。根據聯合國統計，全世界大致有9000多萬技術移民，在出生國以外的國家工作和生活。隨著經濟社會的進一步發展，高層次人才流動速度將會越來越快，人才流動將會進一步呈現集聚化與中心化。二是實施更加開放的人才對外戰略。2014年5月22日在上海召開的外國專家座談會上，習近平總書記指出：“國家的對外開放，必須首先推進人的對外開放，特別是人才的對外開放”“對外開放要著眼于人，著力于人”“要實行更加開放的人才政策，不唯地域引進人才，不求所有開發人才，不拘一格用好人才，在大力培養國內創新人才的同時，更加積極主動地引進國外人才特別是高層次人才，熱忱歡迎外國專家和優秀人才以各種方式參與中國現代化建設”[17]。三是實施引進國際優秀人才計劃。當前，我國政府正采取一系列舉措(如實施“111計劃”“外專千人計劃”“長江學者計劃”等)大力吸引世界各國優秀人才來華施展才華、創業發展。在我國經濟發展進入新常態和實施創新驅動發展戰略的重要時期，巨大的人才需求和發展紅利正加速釋放，為海內外人才創新創業帶來了更多的機遇。據報道，2015年，外籍專家來華約62萬人次，“十二五”期間每年增長5%以上[18]。

2.1.2 吸引優秀海外人才來華工作的體制機制日趨成熟，國內部分地區已基本建立健全與國際人才相適應的發展環境

一是積極引進用好高層次外籍人才。吸引優秀海外人才(含非華裔外籍人才)是充分利用國際、國內人才的重要組成部分[19]。實踐證明吸引高層次外籍人才來華工作，客觀上存在巨大的市場和機會；外籍人才通常具有較強的敬業精神和契約精神；部分學科外籍人才的用工成本甚至低于國內海歸人才；來華工作的外籍人才更注重國外體驗和經歷。因此，加強對國際人才的搜索、識別和聯系是吸引海外人才的重要工作。二是建立健全個性化人才引進機制[20]。部分地區制定符合海外人才特點的人才工作“一站式”服務機制。在人才引進方面，采取靈活多樣的方式，如聘用周期方面，采取長期聘用制和短期聘用制；聘用方式上，采取顧問咨詢式和項目跟進制；工作方式上，采取遠程網絡服務和實地現場指導；時間周期上，建立基于需求的不定期交流機制等。在人才培養方面，制定外籍人才在高校的職業發展和培養培訓制度。在流動方面，實行“來去自由”的政策。在人才待遇方面，根據貢獻量身定制，符合國際人才價值的薪酬標準。在人才管理方面，探索制定外籍人才言行負面清單制，避免因國情和價值理念差異等方面引起的不必要的麻煩。

2.1.3 外籍人才發展平臺將進一步開放

2015年，李克強總理在會見榮獲年度中國政府“友誼獎”的外國專家時表示：“中國將進一步擴大開放外國人才承擔國家科研項目、參與國家科技獎勵評選、評定專業職稱資格、評選外籍院士等，對中外人才一視同仁，為各類人才提供自由發展的空間、自主創新的條件和實現自我價值的環境”[21]。同時，有關部委和部分省市也開始著手打造適合高端外籍人才來華服務的發展平臺，制定和實施更加開放、務實、寬松的政策，廣泛吸引高層次外籍人才來華創新創業、安居樂業。例如：2016年4月，國務院批準了上海加快建設具有全球影響力科技創新中心方案，努力建設匯聚世界創新人才、科技要素和高新科技企業的綜合性開放型科技創新中心。為此，公安部和上海市聯合出臺了一系列出入境新政策，吸引高層次外籍人才來華投資創業。

2.2 我國外籍人才引進存在的主要問題

我國高級專業人才資源稀缺，需要大力引進使用優秀海外人才尤其是外籍人才，但我國在外籍人才引進與管理建設方面還存有較大差距，嚴重影響大量引進與用好外籍人才的進程。

2.2.1 移民相關法律法規有待進一步健全

目前，有關中國的“綠卡制度”，主要來源于政府部門頒布的規章制度，如2004年國務院批準的公安部和外交部頒布的《外國人在中國永久居民審批管理辦法》，由于是部門規章，立法層次較低，法規的國際影響力有限。同時，隨著國際人才流動變化新趨勢，具體制度設計上存在諸多缺陷，部分條款已經不適應國際規則，如申請條件主要是基于申請人職位而非國際通行的職業為制度基礎、僅允許具有長期中國工作經歷的外籍人才申請中國技術移民、不允許高技能人才移民中國等。此外，移民事務分屬多個部門多頭管理，很多部門專業性不足，對外籍人才引進、使用、培養和評價等與國際接軌的職業服務能力還不夠。

2.2.2 人才公共服務政策有待進一步完善

外籍人才來華工作生活配套政策的一體化機制尚未建立。如辦理臨時簽證、機動車行駛證、稅收、出入境管理以及開辦公司等分散于各行政主管部門。同時，生活的便利性和配套性還不充分，如開通銀行賬戶、買房和醫療養老保險等程序比較繁瑣，尤其是子女教育仍然是較突出問題。另外，地方政府對優秀外籍人才的引用政策存在差異，缺乏全國統一規范的高層次外籍人才聘用的指導性文件。

2.2.3 使用外籍人才的觀念有待進一步更新

隨著我國對外開放的不斷深化，吸引了越來越多的海外人才來華，但政府和企事業單位在使用外籍人才上還存在“既想用又怕麻煩”的矛盾心態。這一問題使得外籍人才參與我國經濟社會發展貢獻度不夠，主要是引進創新創業型外籍人才較少，對經濟社會發展影響有限。我國需要吸引大量高精尖短缺型外籍人才積極投身經濟建設，充分發揮外籍人才的獨特優勢。如美國47%的科學家不是出生在美國，而是來源于國外；其培養了自然科學領域40%多的諾貝爾獎獲得者，卻聘用了全球70%的諾貝爾獎獲得者在美國工作，為推動美國科技和經濟發展做出了突出貢獻。

2.2.4 工作條件和環境有待進一步提升

中國經濟的不斷發展，為外籍人才來華工作提供了機會，與良好的發展前景和置業平臺相伴而生的是越來越多的外籍人才對其來華后的工作環境情況——工作及創業環境、薪酬待遇和升遷發展機會的關注。擁有濃厚的科技創新氛圍，是一個地區、一個國家吸引人才的重要前提，回顧歐美發達國家吸引高技術人才發展的歷史，重要原因之一就是其良好的工作環境。相比之下，我國吸引外籍人才的工作環境存在科技創新創業環境氛圍不足，科技、科研創新機制和體制存在動力不足、自主創新體制不夠完善等一系列問題。

3 我國外籍人才引進的環境建設措施

為保證高層次外籍人才的引進質量，健全外籍人才發現、使用、培養、評價、激勵和保障機制，必須制定外籍人才來華創新創業的法律法規，使外籍人才引進與管理有法可依，盡快形成人才立法優勢和人才法治優勢，提高外籍人才引進與管理水平。因此，文章從外籍人才引進與管理的政策環境、政務環境、工作環境和生活環境四個方面提出了相應的政策建議。

3.1 外籍人才引進與管理政策環境

3.1.1 抓緊制定《移民法》等法律法規

縱觀發達國家吸引技術移民的管理實踐，制定健全的法律法規以保障技術移民的合法權利是其吸引人才的第一步，也是重要一步，如美國在21世紀以來，不斷修訂《美國競爭力法案》和出臺了《加強自然科學、技術、工程學及數學教育法案》等一系列有關如何吸引外籍技術性人才的重要法案及政策[22]。因此，我國應充分借鑒發達國家吸引外籍人才的相關政策，重點完善技術移民制度，加大對在全世界科學、藝術、文化、體育、商業等領域取得突出成績的頂尖人才的引進。在人才引進時要結合我國實際情況，進一步完善移民的條件和類別，在優勢產業和戰略性新興產業等重點發展領域聘請外國高科技人才。以移民法律法規為依據，為來我國工作的外籍高層次人才發放綠卡，讓其享有各項國民待遇，并著手研究移民配額制和論證頂尖人才入籍制度。同時，制定、完善專門針對外籍專家的簽證、入境政策，改善簽證申請流程，縮短辦理簽證時間，降低“綠卡”門檻。

3.1.2 不斷完善外籍人才引進與管理政策

2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，提出構建具有國際競爭力的引才用才機制，文件中明確要求“研究制定外籍科學家領銜國家科技項目辦法，完善引才配套政策，解決引進人才任職、社會保障、戶籍、子女教育等問題。對外國人才來華簽證、居留，放寬條件、簡化程序、落實相關待遇”①。隨著外籍高層次人才不斷流入我國，建議可以參照一些發達國家吸引人才舉措，提高人才吸引力。如加拿大、北歐對外籍人才提出稅收減免，新加坡還給予財政補貼吸引外國人才，英國和瑞士、印度等國還簽訂雙邊人才協議，用于雙邊人才合作招聘計劃，以此提高人才的共享力度[23]。此外，還應積極探索建立和完善國際人才市場，發展和規范從事外籍人才引進的中介組織，保護外籍人才和聘用單位的合法權益。

3.1.3 大力實施“外專千人計劃”等人才戰略計劃

新加坡政府推出的一系列人才吸收計劃，如“投資居留計劃”“國外人才居住計劃”“長期回國計劃”“外國學者訪問計劃”等，為外籍高層次人才支持國家經濟發展做出了不可忽視的貢獻。因此，為吸引更多優秀人才參與到現代化建設，我國應大力推動“外國專家千人計劃”等人才戰略計劃的不斷落實發展，重點引進一批能夠推動優勢產業和戰略性新興產業等重點發展領域進步的領軍人物，吸引一批高端國際化創新團隊來中國工作，為建設創新型國家提供有力支持。

3.2 外籍人才引進與管理政務環境

3.2.1 統一移民管理機構

西方發達國家政府一般都設有專門的移民管理機構，如美國公民及移民服務局(USCIS)，英國邊境管理局(UKBA)，澳大利亞移民與邊境保衛部(DIBP)等。建議我國應盡快成立專門的國家移民局，把屬于移民治理的各項事項從現有各部門中分離出來，規范移民服務機構職能，提高人員專業性、規范性和穩定性，加強對移民機構的監管。同時，移民局還應主動承擔發現、識別、甄選和邀請全球優秀人才來華工作的職能，并與國家急需緊缺專門人才的行業和單位聯系，建立移民職業清單制度，建設全球高精尖缺專門人才聯系庫。

3.2.2 創建外籍人才法治試驗區

在外籍人才引進使用工作基礎比較好的地區，選擇若干區域試點，創建外籍人才法治試驗區(特區)，著力構建與國際接軌的國際人才法治環境新優勢，并給予一定的外籍人才審批權限，探索規模化外籍人才引進和使用對我國外籍人才法治建設的普適性經驗。此外，還可以在外籍人才的引進與管理方面作進一步嘗試。一是嘗試放寬政府部門雇傭外籍人士的限制，在涉及專業技術領域的部門(例如城市規劃、環境保護、交通規劃、招商引資等部門)允許引進外籍人才提供專業服務，發揮使用外籍人才的帶頭作用；二是對引進、使用和留住外籍優秀人才卓有成效的單位進行獎勵或補貼，營造良好的引人用人氛圍；三是如美國大力發展本國的獵頭產業一樣，通過實施“人才本土化”的戰略獵取全球范圍內的優秀技術人才，加強服務中介機構建設，聘請獵頭公司等專業人才機構，對所需的外籍人才進行搜索、識別和聯系，提升外籍人才引進使用的效益。

3.3 外籍人才引進與管理工作環境

外籍人才普遍看好中國發展，來華后希望獲得良好的事業發展機會，“事業在中國”是吸引外籍高層次人才來中國發展的重要因素。根據調查顯示，在2008—2012年間，有近7成左右的在中國工作的外籍專家是因為受到“中國機會”的巨大吸引而選擇來到中國，這是我們更好地應用外籍高層次人才來開展現代化建設、發展經濟的機會。因此，我們應該抓住機遇，進一步解放思想、更新觀念，以更加開放包容的心態，大膽使用高端外籍人才參與我國經濟建設。借鑒德國政府設立各項科研獎項，如“國際研究基金獎”等政策，為了進一步吸引并留住外籍高端人才，國家可以在已有外籍人才引進計劃和項目基礎上，不斷加大政策和資金支持力度，加快建設一批國際化事業發展平臺，如建設海外人才創新中心、高新技術孵化園、聯合實驗室等。同時，建立能夠與國際接軌的外籍人才引進與管理的工作模式，加快國內聘請單位的國際水平團隊建設，提供國際化課題研發經費供給保障機制，營造試錯、寬容失敗的工作氛圍，推動課題科研項目的國際化申請與評審，不斷提升專業化、學術化的溝通與交流。

3.4 外籍人才引進與管理生活環境

外籍人才的在華生活不斷遭到空氣污染、醫療衛生、子女教育、跨文化融合障礙等方面的困擾，為了進一步留住外籍高層次人才，政府、社會組織和機構要不斷借鑒發達國家的成功經驗，采取多種措施來改善其生活環境。例如：地方政府加大環境整治力度，積極改善空氣質量，努力建設生態文明城市，增強對外籍人才的吸引力；對于引進的高端外籍人才，可以試行建立醫療保健證制度，為其提供良好的醫療服務；有條件的城市，積極利用民間資本加快國際學校的建設，解決來華外籍人才的子女就學問題，使其能夠安心在華工作；以開放的心態包容不同文化的人們在價值觀、思維方式、宗教信仰和生活習慣等方面的差異，跨越“文化障礙”，避免形成“文化孤島”。除此之外，中國政府、高校以及民間慈善組織還可以設立各種獎學金，積極吸引和資助外國留學生來華學習，并完善相關法律法規，使得外國留學生在學有所成后，愿意并能夠留在中國發展，為中國的改革開放事業貢獻智慧資源。

注釋：

① 中共中央《關于深化人才發展體制改革的意見》，中發[2016]9號，2016年3月。

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