協調與合作：我國金融監管模式選擇的重估※

徐玖玖

內容提要：2018年3月國務院機構改革方案明確，在金融監管體制改革中選擇相對集中的“一行一委兩會”綜合監管模式，這一“問題導向式”的選擇未從根本上改變金融多部門監管格局以適應混業經營的制度需要，在實踐中亦面臨統一監管的規制困境。從組織論視角審視多部門分業監管模式存在監管成本的增加、監管競爭的雙重性和監管協調的失范三重制約因素，從系統論視角檢視統一金融監管模式存在效益的不確定性、金融風險的專業性和公共治理結構的制度條件三重制約因素。有鑒于此，構建金融監管協調合作機制是推動相對集中的綜合監管體制真正落地的可行路徑，通過協調合作完善金融監管體系的整體性、開放性和動態性，構建具有主動性和調適性的信息溝通協調機制，形成規范化、制度化、普遍化的常態溝通協調機制。

一、 我國金融監管體制改革的迷思與新探

隨著金融產品結構復雜化和金融創新多樣化，上世紀90年代以來投身金融體制改革的國家主要有兩種監管權配置思路：一是通過機構合并強化權力集中，構建綜合監管框架；二是維持多部門監管架構，在分業監管基礎上加強功能監管，修補式地調整職能分配。我國金融業以1993年和2000年為兩個時間節點，雖然在實踐上經歷了自然混業經營-分業經營-混業經營的過程，但在制度上始終停留在分業監管的狀態[注]1978年改革開放后我國金融業處于自然混業狀態，1984年確立中央銀行制度由央行負責對金融業實行統一監管。1992年證監會成立在實踐層面開啟分業監管的序幕，1993年國家出臺《關于金融體制改革的決定》明確實行保險業、證券業、銀行業分業經營，監管體系亦逐漸轉變為分業監管模式。隨著金融業的快速發展，2002年國務院正式批準中信集團、光大集團和平安集團成為綜合金融控股集團試點，在經營體系上轉向混業經營，2008年一行三會共同發布《金融業發展和改革“十一五”規劃》提出“穩步推進金融業綜合經營試點”正式明確混業經營的趨勢，但是在監管體制上仍然維持分業監管模式。。2015年以來資本市場的頻繁劇烈波動更凸顯了金融監管框架和金融業發展之間存在著體制性矛盾。雖然綜合監管的走勢在國家層面早已有蹤跡可尋[注]2016年3月5日李克強總理在政府工作報告中提出社會融資規模余額增長13%左右的調控目標，有學者認為社融總量的分結構數據涉及金融市場的各個領域，而彼時我國金融業一行三會的分業監管架構在制度上恐無法有效調控社融總量。因此，這一變化被普遍認為是國家傾向于構建金融綜合監管的證明。，但是學界和實務界長達兩年多的爭論始終無法論證何種監管模式更為契合中國金融體制改革的制度需求[注]學界和實務界主要提出6種方案：一行一會(央行+金融監管委員會)、一行一局(央行+行為監管局)、頂層協調(一行三會+金融穩定委員會)、一行兩局(央行+審慎監管局+行為監管局)、單一央行和一行兩會(央行+證監會+保監會)。。2018年3月國務院機構改革方案正式公布，撤銷原中國銀行業監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會，合并兩個監管部門為中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位對銀行業和保險業實行統一監管，而將銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行[注]2018年3月19日《中共中央關于印發〈深化黨和國家機構改革方案〉的通知》(中發[2018]11號)：“……將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。主要職責是依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，保護金融消費者合法權益，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，維護金融穩定等。”。至此，明確了我國金融監管體制選擇“一行一委兩會”相對集中的綜合監管模式。由此可知，雖然我國金融監管權的配置隨著市場發展不斷調整，但是由多個部門共同分享監管權的體制格局在實質上一直并未改變，仍是建立在銀行業、保險業、證券業等具體金融業態基礎上的多部門監管體系。

金融監管體制改革以“自上而下”的方式灌注于監管實踐，就必須充分考慮市場體量、監管經驗、程序公正以及制度建設等本國既有的監管基礎條件和特殊的經濟、社會和文化環境。由于我國目前特殊的改革轉型期和金融市場條件，監管模式的未來走向是選擇形成更為集中的綜合監管，還是仿效英澳形成雙峰監管的雛形，抑或是在分業監管的基礎上借鑒美國經驗謀求功能監管，均尚處于探索和嘗試階段。但是，無論是單一機構綜合監管還是多部門分業監管，兩種制度本身都尚不存在絕對成立或足以壓倒其他制度選擇的優勢。因此，如何走出混業經營和分業監管的制度錯配困境，如何確保決策者的選擇能使金融法律體系更為適應新的金融環境和風險條件，始終是我國金融體制改革不可避免的挑戰。而當常規或傳統的范式無法解釋各種異常或新的金融現象時，制度改革就必須跳出簡單的“二選一”而尋求新的范式解答，即，金融改革借鑒的關鍵不在于對既有模式的選擇，而在于不同模式的變量組合和可能的結構創新。

二、 多部門分業監管的現實與困境

1. 美國金融監管體制改革借鏡：從機構監管到功能監管

受制于特殊的歷史背景和政治體制，美國金融監管體制改革主要通過對現有體系進行修補。經濟大蕭條后，美國頒布《1933年銀行法》(又稱《格拉斯-斯蒂格爾法》)通過建立分業監管體系在存款機構和資本市場之間設立防火墻，規定商業銀行不能從事證券經紀和承銷等業務，而投資銀行不得吸納儲蓄。其后美國設立大量監管機構不斷強化聯邦政府的金融監管職能，初步形成傘形分業監管框架。20世紀70年代布雷頓森林體系解體，美國經濟陷入滯脹階段(stagnation)，金融自由化(financial liberalization)思潮開始盛行。1999年美國廢除《1933年銀行法》和1956年的《銀行控股公司法》，通過《1999年金融服務現代法案》(又稱《格雷姆-里奇-比利雷法案》)開始向混業經營轉變，以功能監管為主兼具行業監管。隨著金融管制逐步放松和金融創新不斷涌現，常規的微觀審慎監管以市場主體的個體獨立性為邏輯起點，忽視了金融市場內外廣泛存在的相互關聯性(interconnectedness)。有鑒于此，次貸危機爆發后，2010年美國通過《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》(DFA)補強宏觀審慎監管：一是強化美聯儲作為系統重要性金融機構監管主體的監管范圍；二是成立金融穩定監督委員會，識別和防范系統性風險，促進信息共享并協調監管工作；三是在美聯儲內部設立相對獨立的消費者金融保護局，負責消費者權益保護工作；四是在財政部成立金融研究室，對金融穩定的威脅因素進行調查和分析。同時，《2009年全國保險辦公室法》在財政部設立聯邦保險辦公室，負責監管保險業；《2009年聯邦存款機構監管和規制改進法》將原儲蓄機構管理局重組為新的貨幣監理署，負責監管所有國家銀行和外資銀行在美的分支機構；2013年美聯儲聯合四家監管機構聯合發布“沃爾克規則”(Volcker rule)，限制銀行業開展證券、衍生品、商品期貨等大型金融機構的高風險自營業務(proprietary trading)，一定程度上打破了《1999年金融服務現代法》的混業經營模式。由此，美國金融監管體系的碎片化程度進一步加深，雖然立法者有意通過拆分美國儲蓄機構管理局等方式進行簡化，但是金融市場的發展不斷對宏觀審慎監管提出新要求，因此不得不通過新設監管機構以滿足監管需求。

分業監管的設計初衷在于充分挖掘各個監管部門的專業性。第一，多部門分業監管模式下，監管機構對各自的業務活動擁有豐富的專業知識和實務經驗，這種專業性有利于政策制定的科學性和前瞻性。第二，鼓勵不同監管部門之間形成監管競爭。監管權限被授予兩個或兩個以上機構時會產生監管競爭效果，激勵和引導監管者通過提升自身水平和效率以謀求在某一事項領域的權威性和話語權。第三，多部門監管的權力配置更符合立法機關通過分散授權實現權力制衡的目的，將同一監管事項的權力配置給多個監管機構有助于減少立法機關的監督成本。第四，降低由于監管失靈或失敗對單一監管機構在聲譽上可能造成的負面影響。在金融業態日益復雜化和多元化的場景中，無論是多么權威或全能的監管機構，都無法避免由于業務繁復或專業局限等因素所導致的疏忽或失效。基于此，立法者希望通過多部門監管的框架設計，在為金融消費者提供更為多元的防范機制的同時，降低社會公眾由于某一失敗事件對監管體系整體聲譽的負面評價。

2. 組織論視角下多部門分業監管約束因素之檢視

現代金融企業風險呈現出交織傳遞的網狀連結，與非金融企業風險上下游走向的鏈條結構存在根本區別。金融結構的復雜性、風險的外溢性、業務的開放性等因素擴大了其外部性程度，使混業經營的業務邊界和監管活動的分工界限無論在制度設計還是實務操作中都不可能涇渭分明，客觀上導致行政組織的架構無法適應金融風險外部性的監管需要。組織理論將多部門組織體系的“碎片化”表述為“冗余”現象，雖易導致效率低下、能力薄弱、資源浪費和成員懶散等問題(Leibenstein，1969)，但是其本身并不必然產生組織的“無效”。存在一定“冗余”的組織體系有助于緩沖和中和系統可能出現的局部紊亂或失效，避免體系內部分失靈或錯誤直接影響整個系統的運行。因此，組織理論認為組織的“冗余”應是一個中性概念，甚至是行政體系有效性維系和發展“必需而有益”的重要因素(Landau & Martin，1969)。

具體而言，從組織理論的角度審視多部門分業監管模式主要存在三重制約因素：

(1) 監管成本的增加。從邏輯上而言，多部門監管的組織體系與監管權限的配置存在四種可能的安排：一是監管機構之間的監管權限完整且排他；二是監管權限排他但不完整；三是監管權限不排他但完整；四是監管權限不排他且不完整。金融多部門分業監管的理想狀態應當是以第一種安排為主要配置模式，但是我國原有金融監管體制更多地呈現為第二種和第三種狀態，不同監管部門之間的監管權交織在一起，產生監管重疊或空白地帶。由于立法機關授權的不完整或不排他，不同監管機關在管轄權模糊或者交叉地帶都必然要增設重復或多余的部門和人員，直接導致監管成本、信息成本和執法成本的浪費。

(2) 監管競爭的雙重性。一方面，不同組織之間的監管競爭可能導致監管機構為了爭奪話語權偏向較為寬松的執法態度，使金融機構利用同質金融業務不同監管規則的差異，將業務流向更為寬松的領域套取制度紅利，導致行業內市場主體野蠻生長和局部風險不斷累積。另一方面，司法和執法上的不一致性會產生監管沖突，使市場主體降低對于行業監管的預期，損害監管機構的整體權威性。

(3) 監管協調的失范。多部門監管有效性的一個重要影響因素就是部門之間的協調合作問題。在金融監管普遍存在權限不完整或不排他的現實條件中，諸如跨市場金融交易、銀行業務表外化、互聯網金融等新業態更加需要多部門之間實現協調合作。不同部門的監管者無法回避理性經濟人假設的引導，易將本部門利益的維護和擴大作為首要目標，對于部門之間的協調合作存在潛在抗拒，反而使跨部門間的系統性風險防范出現效率降低、權力爭奪、責任推諉等問題。同時，在政策制定和危機應對時，協調機制不暢會使金融監管體系缺乏對總體杠桿過度、多空機制不均衡等現象的有效調整，在監管決策的出臺時期、政策窗口期以及工具選擇等方面的配合度不夠，容易出現前期缺乏監管野蠻生長、后期政策短期內疊加出臺的情況，缺少從頂層設計的高度對金融業務實現一定期限內錯峰出臺、科學監管的制度安排。

三、 統一金融監管的制約與局限

1. 英國金融監管體制改革鏡鑒：從統一監管到準雙峰監管

20世紀90年代以來，隨著金融市場混業經營的變遷和監管理論的變化，許多國家開始全面整合監管資源謀求綜合監管框架，以金融業的內部關聯性為脈絡，將銀行業、證券業和保險業等領域作為一個整體進行監管，在組織體系上對應表現為建立高度集中的單一監管機構。在這一“金融大爆炸”式的綜合監管法制大變革浪潮中，英國先后兩次徹底變革，跨越行業自律-分業監管-統一監管-準雙峰監管體系的歷程，成為各種金融監管模式實踐的集中縮影。

英國金融業最初主要依賴于行業自律和市場約束。倫敦證券公司流動性危機爆發后，1986年英國《金融服務法》確立了由英格蘭銀行、證券投資委員會、保險業委員會、建筑金融合作社委員會實行分業監管的雛形。然而，國際商業信貸銀行和巴林銀行相繼倒閉使公眾對分業監管框架產生懷疑。1997年英國工黨開始徹底改革金融監管機構，成立金融服務管理局(FSA)作為統一監管銀行業、保險業和證券業的超級監管者，形成“FSA+英格蘭銀行+財政部”三方共治(tripartite)的金融監管模式。次貸危機爆發后，保守黨和自民黨聯合政府上臺頒布《2012年金融服務法》進行第二次徹底改革：第一，英格蘭銀行負責維護金融體系的安全性和穩定性，可以采取私人收購、過橋銀行和自救機制等工具處置問題機構(resolution)；第二，撤銷金融服務管理局，新設審慎監管局(PRA)和金融行為管理局(FCA)，前者隸屬于英格蘭銀行負責系統重要性金融機構的微觀審慎監管，后者獨立于英格蘭銀行負責金融消費者保護(consumer protection)和金融機構的行為監管；第三，英格蘭銀行內新設金融政策委員會(FPC)，負責宏觀審慎監管和政策協調工作，根據風險識別結果向負有監管責任的機構提出建議(recommendation)或者作出指導(direction)。《2016年英格蘭銀行和金融服務法》進一步調整金融監管框架，準雙峰監管架構更為明晰：第一，將金融政策委員會和審慎監管局從央行附屬機構變為內部部門；第二，進一步明確英格蘭銀行在英國金融體系中的核心地位，形成由貨幣政策委員會、金融政策委員會、審慎監管委員會平行組成英格蘭銀行的體系架構。可以發現，雖然2013年后英國開始轉向以目標為基礎區分監管機構、劃分監管權限的“準雙峰”監管模式，但是2016年英格蘭銀行吸收審慎監管局又體現了統一監管色彩。由此，英國對于統一監管模式的實踐為許多國家特別是馬來西亞、墨西哥、哥倫比亞等發展中國家，在轉型時期進行金融體制改革提供了相對可行的參考模板(約瑟夫·J·諾，2006)。

1.4 統計學方法 采用SPSS 11.5統計學軟件對數據進行處理。計量資料以均數±標準差表示，組間比較采用t檢驗；計數資料以例(百分率)表示，組間比較采用χ2檢驗。以P<0.05為差異有統計學意義。

統一監管的興起源于金融混業發展的制度需要。支持者認為，多部門分業監管容易導致監管職責的碎片化，不利于系統性風險的識別和金融體系安全性、穩健性的評估。因此，權力分散化配置客觀存在的監管真空、監管交叉等局限性，成為各國謀求統一監管改革的重要誘因。一方面，將監管職責歸并到單一機構能夠實現風險的跨部門實時防控，有利于提高應對金融突發事件的反應速度，及時處置金融風險事件，保護金融消費者的權益。另一方面，規制經濟學認為多部門監管容易出現多頭重復監管增加監管成本，因此精簡機構被認為能夠最大限度壓縮監管重疊和漏洞的存在空間，充分利用監管資源，降低監管沖突中的機會主義行為和摩擦成本，提高監管效率。有研究發現，英國實行統一監管后，1999年到2000年間金融服務管理局(FSA)的預算少于其他金融機構前兩年的花費(康華平，2006)。統一監管模式在一定程度上回應了現代金融混業程度不斷加深對監管體系提出的新要求，在金融控股公司的法律規制、金融消費者的一體化保護等方面具有獨特的制度優勢。

2. 系統論視角下統一金融監管約束因素之研判

然而，分部門監管的困境并不是對單一機構統一監管正當性和可行性的證成。縱觀發達國家的金融體制發展歷程，即便是次貸危機以來各國僅保留單一監管機構實現完全統一金融監管的也極為罕見，從系統論角度而言，兼具整體性、有序性、關聯性和開放性的綜合監管體系才能在實踐中產生合并應有的協同效應。在法學研究中引入系統論的分析方法并不少見(熊繼寧，1996)[注]錢學森早在1979年就提出要構建法治系統工程。，系統理論的邏輯起點是對系統整體性、關聯性、層次性、統一性等本質屬性的認知，該分析范式與金融監管體制研究具有兩個方面的契合性：一是金融本身就是一項復雜的系統工程，現代金融業務之間的關聯性較強，交叉融合所產生的新金融形態頻現，監管活動特別是金融風險的處置需要借助系統理論從整體性視角加以剖析和理解。二是金融監管復雜性需要將系統理論作為完善頂層制度設計的方法指導。協調合作機制是金融子系統之間、系統之間關系的動態表現，系統論中的整體觀、聯系觀和動態發展觀等理論能與監管協調在分析工具上形成對接，綜合把握和統籌考慮各種金融風險難題。

具體而言，從系統理論的角度審視統一監管模式主要存在三重制約因素：

(1) 效益的不確定性。機構合并的成本從邏輯上包括合并本身的直接成本和其導致的間接成本兩個方面，前者包括合并過程中產生的組織合并、人員調整等物質成本以及諸如行政服從、路徑依賴等非物質成本，后者包括原分業監管本身在制度變遷中損失的收益。其中，最為主要的成本來源于對路徑依賴的克服。我國分業監管架構自20世紀90年代三會從央行分立至今已近二十年，許多金融監管部門的設立并非源于頂層設計的通盤考慮，更多的是在某一金融問題集中爆發時對于特殊而緊迫的金融風險的制度回應。這種“問題導向”的修補式設置模式雖然能夠實現風險的快速處置，但也在客觀上形成了目前多部門分享監管權的架構格局。然而，既有的行政權力很難通過合并進行削弱，而制度的延續會產生一種慣性并在一段時間內持續存在使改革難以調和各方利益，一遇阻滯就陷入困頓。因此，金融監管改革方案應當經過嚴密的成本收益分析，從而形成對于是否合并、如何合并等具體事項整體性安排的科學決策。

(2) 金融風險的專業性。機構合并并不一定能滿足監管專業性的要求。一方面，監管業務具有差異性，銀行、證券、保險等具體業務的專業性要求監管機構根據不同業務的風險特點，制定有針對性的政策標準和監管工具。實際而言，合并后的中國銀行保險監督管理委員會在業務人員上仍然保留原保監會和銀監會的人員，在組織架構上同樣根據銀行業和保險業分置不同的監管部門。因此，這種差異性的要求可能導致機構合并的改革最終淪為形式意義上的努力，使合并流于將多個監管機構置于一個管理體制之下的簡單統合，而并未從制度上根據金融市場變遷的新規律和新特點形成創新的新型金融監管模式。另一方面，監管目標存在差別性，功能監管將不同目標的監管職能歸于不同主體，合并后的監管機構恐無法形成清晰的監管目標，反而喪失在具體監管決策中對目標的聚焦，出現“任務偏離”(mission creep)。

(3) 公共治理結構的制度條件。系統理論認為，系統的運行和發展不但與內部子系統有關，還與外部環境和其他系統相關聯。因此，不同監管機構的整合還需檢視是否具有契合且適宜改革的制度條件作為支撐。統一監管的有效性受到監管契約完整性的影響，打破原有分散化的公共治理結構，轉而尋求權力過于集中的部門設置可能會產生新的弊端。因此，在不完全監管契約的體制背景中，由于喪失多部門之間權力制衡的約束機制，在缺乏充分監管和責任承擔的情況下反而可能會催生出一個官僚“巨獸”。

不可否認，統一監管模式對發展中國家特別是新興經濟體具有極大的誘惑力，這些國家在改革的急劇變遷過程中，需要一個相對簡單高效并具有較大彈性空間的監管制度作為緩沖地帶。但是通過機構合并實現相對集中的統一監管模式如何才能真正適應我國金融業的發展，還需要在系統理論的視角下正視協調合作成本的存在，否則未來超級金融監管體系所產生的新問題可能會比解決掉的更多。

四、 我國金融監管協調合作機制的法制化進路

1. 我國金融監管協調合作機制的實踐與缺失

事實上，我國早已開始探索建立和完善金融監管協調合作機制：2002年第四次全國金融工作會議要求完善金融監管協調機制；2003年銀監會、保監會、證監會達成《在金融監管方面分工合作的備忘錄》；2007年全國金融工作會議指出要“完善金融分業監管體制機制，加強監管協調配合”；2008年國務院建立一行三會金融工作旬會制度；2013年中國人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度正式確立(國函〔2013〕91號)。但是十多年來，金融監管協調機制的實踐效果一直飽受質疑：一方面，金融監管協調合作機制仍局限在同級之間，常采用征求意見、合作備忘錄、會同出臺等形式。征求意見多流于程序，合作備忘錄缺乏足夠的約束力，因此在強制協作上缺乏具體的、可操作的制度保障，在自愿協作上又缺少相應的激勵機制。另一方面，金融部際聯席會議長期以來存在虛化現象，法制化程度較低。截止2016年根據北大法寶以“金融部際聯席會議”為關鍵詞僅檢索到5個相關規范性文件(含1個立法草案)，[注]2013年《國務院辦公廳關于加強影子銀行監管有關問題的通知》提出要積極發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用，重點對跨行業、跨市場的交叉性金融業務監管進行協調。2014年《國務院關于加強金融監管防范金融風險工作情況的報告》認為金融監管協調部際聯席會議制度是十八大以來金融工作的重要成果。2014年《國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見》第三十四條提出進一步發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用。2015年《中國人民銀行、工業和信息化部、公安部等關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》第二十條提出充分發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用。2015年《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》在說明中提出，國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行在金融監管協調部際聯席會議制度的框架內，依據條例制定公布非存款類放貸組織監督管理規則。其中包括4個國務院規范性文件和1個部門規范性文件，并未在法律層面形成議事協調機制。2017年7月國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱金穩會)成立，試圖推動在金穩會指導和協調下的金融監管體制改革，由金穩會負責統籌金融監管框架的整體改革和頂層設計，協調各監管機構之間的職能分工。金穩會成立以來在資產管理、非金融企業投融資等領域的監管活動，初步展現了其在緩解監管沖突、消除監管空白和減少監管套利方面的協調作用。[注]《中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》(銀發[2018]107號)：“(十六)強化監管協調。在國務院金融穩定發展委員會指導和協調下，人民銀行、金融監督管理部門與發展改革部門、財政部門、企業國有資產管理部門等之間加強協作與配合，強化信息共享，提高監管實效。”《中國銀監會關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》(銀監發[2018]4號)：“要自覺服從國務院金融穩定發展委員會的領導，加強與其他金融監管部門的監管協作，強化監管合力。”《中國銀監會關于印發金融資產管理公司資本管理辦法(試行)的通知》：“第十三條 國務院銀行業監督管理機構在國務院金融穩定發展委員會的領導下，加強與財政部、人民銀行、國務院證券監督管理機構、國務院保險監督管理機構等主管部門和監管機構的監管協調和監管合作，最大限度地消除監管空白和減少監管套利。”

2. 我國金融監管協調合作機制的法制化路徑

我國金融監管體制改革的現實問題是如何消弭市場發展和金融監管之間的制度錯配：一方面，未來監管體制不能再固守嚴格的分業監管，但機構合并從組織論的角度而言，仍然需要解決合并后不同監管部門之間的協調合作問題；另一方面，相對集中的機構合并同樣無法避免系統理論對其隱含的統一監管局限性的拷問，形式上的合并需要協調合作機制以實現系統論范式意義上的實質合并。

首先，我國金融監管體系的整體性不強。根據系統理論，事物是由諸多相互聯系、相互作用的要素所構成的有機整體，金融監管在實踐中應呈現為一個統一、高效、專業的有機體。但是在數次金融危機處置中，由于缺乏協調合作機制，我國金融風險處置工具和相關政策在出臺內容和窗口期銜接等方面的配合度較低。以2015年資本市場劇烈波動為例，受到2014年經濟下行和社會投資渠道單一的影響，大量資金從房市轉到股市驅動泡沫產生，同時高杠桿導致股市的融資配資體量激增，兩者導致股市下行時其對應的融資配資被強行平倉、資金量驟減、股民恐慌，繼而導致惡性循環。這一波動從醞釀、爆發直至救市，證監會和原銀監會對于銀行資金的走向和股市杠桿率都缺乏足夠的數據監測和信息溝通，貨幣政策與金融監管之間協調合作深度不夠的問題暴露無遺。

其次，我國金融監管體系的開放性不足。系統應當具有開放性，與外界的事務保持信息、能量和物質的交換，推動系統保持活力、實現發展。因此，金融監管體系應當被置于整個社會大系統內進行觀察，充分考慮不同監管部門之間、監管部門與外部金融環境以及風險條件之間的聯系。

最后，系統理論認為在內部因素和外部環境的作用之下，系統始終處于不斷運動和變化中，因此金融風險治理的動態性成為金融監管有效性的重要影響因素。金融監管政策是監管機構在出臺之時對風險問題的認知和判斷，由于不確定因素的存在和風險環境的變化，政策必然無法維持既有的正確性，需要通過適時性的動態調整以緩解靜態治理的滯后性。

一是構建具有主動性和調適性的信息溝通協調機制。規制經濟學認為，信息基(information basis)是一切公共選擇問題的基礎，監管信息的分享同樣是溝通協調機制有效性的關鍵因素。一方面，監管機構和市場主體之間存在信息不對稱，金融機構作為金融產品的實際設計者和風險信息的直接擁有者，相較于監管機構而言在信息掌握的全面性、真實性和專業性方面均處于優勢。另一方面，任何模式的監管都是對過去信息的收集、分析和處置，監管活動始終具有滯后性和有限性。隨著信息技術的更迭發展，互聯網金融已然對傳統金融模式形成沖擊，迫使監管機構面臨著越來越多的新問題、新難點、新風險，需要不斷提高自身對于金融風險信息的收集、分析和評估水平，形成具有主動性和調適性的信息溝通協調機制，以信息為基礎調整監管策略、選擇監管工具。

信息溝通協調機制應當具有主動性。一方面，由金穩會發揮級別優勢在監管機構之間構建日常性的信息交流機制，各個金融監管機構收集其監管對象的信息，匯總編制監管數據報表，統一上報、定期公布。在此基礎上，由央行主導在全國范圍內形成統一的金融信息中心，完善金融信息數據統計，特別是系統重要性金融基礎設施信息統籌的金融業信息合作機制。另一方面，金穩會作為最高級別的金融協調機制，應當有別于具體的監管機構，將重心落于金融安全、金融公平和金融創新三者的平衡關系上，形成監管部門之間定期和不定期的意見征集和討論座談，將交流合作規范化和制度化。

信息溝通協調機制應當具有調適性。金融協調機構的監管應當是動態的、漸進式的調適性監管，需要反復收集信息、持續地技術分析、不斷地更新認知。一方面，協調機構要重視信息技術的發展，利用新的科技手段對金融風險的相關信息進行持續跟進和更新，在監管部門之間形成相通、共享的金融風險信息大數據庫，以便監管機構綜合分析和監測金融主體的安全性和穩健性。另一方面，協調機構還應建立金融風險持續科學評估體系，盡可能根據最新和最真實的信息降低金融問題由于歷時性所產生的不確定性，不斷對已經形成的監管決策進行適度修正。

二是形成規范化、制度化、普遍化的常態溝通協調機制。以英國為例，2012年金融危機暴露了英國金融監管體系在協調機制上的嚴重缺陷，《金融監管新方法：改革藍圖》明確規定改革重組后金融政策委員會、審慎監管局和金融行為局三者應承擔法定協調職責，核心內容就是在金融行為監管局與審慎監管局兩者之間構建信息共享機制(黃志強，2012)。一方面，審慎監管局和金融行為局必須簽訂正式的、具有法律約束力的監管備忘錄并定期更新，用以限定兩者在共同監管事項中的職能范圍(qualifying function)并可據此追責。另一方面，在監管規則的制定過程中，金融行為局和審慎監管局必須通過協商以保障規則的連續性和協調性。同時，金融行為局和審慎監管局與金融政策委員會之間必須對事關金融穩定的信息、建議和專業知識進行雙向交流，金融穩定委員會對微觀審慎監管的政策導向和監管行動均需充分了解和評估，必要時可以提出具有強約束力的指示(direction)或是僅有準約束力的建議(recommendation)。英格蘭銀行與財政部之間亦共同制定《金融危機管理備忘錄》以確立金融危機管理協調機制。

我國金融監管協調合作機制也應當盡快實現法制化，避免重蹈虛化的覆轍，針對自愿協調領域形成促進溝通合作的激勵機制，針對涉及系統重要性金融機構、金融控股公司和系統重要性金融基礎設施規定強制協調合作義務作為基礎制度和程序保障。其次，在法律層面賦予負責協調合作的機構獨立地位和重大金融決策的最終決定權，前者旨在保障其在體制上具有風險評估和決策的穩定性，后者用以確保其在體系內具備最高層級的統籌性。最后，注重地方金融監管協調機制的建立，制定央地金融監管協調配合的法律法規。目前地方金融監管法律制度缺失，地方監管權限主要來源于國務院或部委的委托，授權多為規范性文件，法律層級較低。同時，央地金融監管缺乏配合聯動機制(劉志偉，2017)，信息不對稱情況嚴重，中央和地方金融監管在監管目標上的不一致極易在實踐中導致監管沖突。因此，宜先在行政法規或部門規章層面出臺地方金融監督條例或指導意見，實現央地金融監督協調機制的法制化，充分發揮中央金融監管的導向性和地方金融監管的能動性。

五、 結 語

本質而言，金融監管體制失效的原因在于市場發展和監管體制之間的制度錯配，分業監管無法對變化創新中的金融生態實現有效監管和風險防范，這種制度失效不但是工具性的方式失效，而且是更深層次的理念失靈。但是改革所面臨的諸多藩籬也要求決策者對制度變遷的成本收益有較為清醒的認識，此時關注統一監管模式和分業監管模式共同面臨的協調監管問題，可以成為一條新的改革路徑。