中國農村改革：從城鄉二元到城鄉融合

汪厚庭

內容提要：2018年是農村改革40周年，也是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略的開局之年。對中國農村改革的理論與實踐的總結，是我們正確認識黨和國家實施鄉村振興戰略意義的有效方式，是我們全面實施鄉村振興戰略的理論源泉。該文在深入剖析城鄉二元體制的建立及城鄉二元體制的破除的基礎上，提出了通過制度融合、要素融合、產業融合等一系列制度創新，最終實現我國城鄉融合發展。

2018年是農村改革40周年，也是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略的開局之年。對中國農村改革的理論與實踐的總結，是我們正確認識黨實施鄉村振興戰略意義的有效方式，是我們全面實施鄉村振興戰略的理論源泉。

一、 歷史起點：城鄉二元體制的建立

城鄉二元體制，是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構，國家以政策的形式將其凝固化，并形成城鄉之間的兩種發展體制。當今的中國已進入后工業化時代，城鎮化率達57.4%，已經具備工業反哺農業，城市支持農村的條件。那么，當我們今天提出鄉村振興戰略時，就需要回顧一下歷史起點。本文從資本原始積累的視角，來劃分我國城鄉二元體制的發展過程，可分為：國家工業化(1953-1978年)和地方工業化(1978年-上世紀90年代中期)兩個時期。

1. 國家工業化時期：1953-1978年

當回歸到歷史的起點，我國建立城鄉二元體制的原因：1953年是我國實施“一五計劃”的元年。由于我國是一個典型的農業大國、農民大國，農業占GDP的51%，工業17.6%，建筑業3.2%，城市化率只有12.5%。在這個歷史的起點上，農業大國和農民大國是統一的。我國是在這個起點上建立社會主義國家。建國之初，我國就處在一個緊運行的狀態中，發達的資本主義國家對中國的圍堵，始終沒有減弱。所以，在一個沒有外援支持的條件下，從理論上說，我國建立了城鄉二元體制，理論的支撐是前蘇聯的社會主義原始積累理論，即葉·阿·普列奧布拉任斯基過渡時期的基本經濟規律：社會主義……要在一個生產力不發達、小農占優勢的國家實現工業化，必須有一個類似資本主義原始積累時期的社會主義原始積累時期，靠剝奪農民來為社會主義建設積累資金。我們很長時間就是按此理論，靠資本原始積累進行社會主義建設的，即從農業中獲取工業起步的原始資金。

美國著名發展經濟學家劉易斯認為,發展中國家普遍并存著經濟性質完全不同的兩個經濟部門:即現代工業部門和傳統農業部門；兩部門遵循不同的經濟運行規律；在傳統農業部門中，存在著大量的農業剩余勞動力；現代經濟部門利用傳統經濟部門的剩余勞動力來積累資本。隨著城市工資水平的提高，吸引了農村的剩余勞動力向城市轉移，那么，城鄉二元經濟結構就會向一元經濟結構轉化。但前提是，農業剩余會隨著工業的發展而增長。資源是按市場經濟來配置的，任何一個發展中國家，其經濟起步階段都存在著傳統的農村和現代化的城市并存的狀況。因為很多發展中國家的現代工業是泊來的，我國的紡織工業也是如此。故此，當時我國就現實存在著明顯的城鄉二元結構，但我們是用制度的形式把它凝固化了，形成了城鄉二元制度。

這是因為當時如果城鄉之間完全按照市場經濟原則進行等價交換，農民當然樂于接受，但工業則無法獲得剩余或積累。當時我國的工業很不發達，工業產品也很稀缺，因此，要強制性地從農民手里獲得建立現代工業所需資金。為此，國家就建立了一系列配套制度。如戶籍制度，把中國人分為城市人口和農村人口兩類。統購統銷制度，強制性要求農民交公糧，而且在價格、數量上，農民必須按下達的政府指標和價格來交公糧。這樣整個城市和工業體系從“工農業產品剪刀差”中才能獲得大量資金。如果農民不愿意種糧食，或在農村生活的話，他們就會自由地遷徙，但人民公社制度、戶籍制度又會把他們凝固在土地上。通過實施“工農業產品剪刀差”，以及人民公社制度、戶籍制度、統購統銷制度等等一系列的城鄉二元制度安排，提高了工業對農業剩余的抽取。另外，我們還實行一個農村經濟的“內卷化”，就是把勞動力凝固在土地上，不斷地投入過量的勞動，而獲取產量的提高。我們土地的總產出，是靠勞動不斷地投入，而勞動的報酬卻越來越低，這就叫“內卷化”。第二個“內卷化”的標志，就是不允許農民從事非農產業活動，否則，他們就不跟工業進行不等價交換了。

這一系列城鄉二元制度的安排，就是我們今天要破除的城鄉二元制度體系。這個體系實際上是造成兩種發展方式：城市高速工業化和農村經濟社會緩慢發展。時至今日農村經濟與城市經濟相比仍然發展緩慢、生產率低下。

2. 地方工業化時期：1978年-上世紀90年代中期

到1978年改革開放前，城鄉二元體制沒有徹底地解體，但1978年之后，發達地區的發展和農村的發展，實際上是對二元制度的局部改革拉開了序幕：一是以安徽鳳陽小崗村家庭聯產承包責任制為開端，實現了交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的。農民獲得了部分剩余的支配權。這就激發了農民種糧的積極性，解決了我們的溫飽問題。二是隨著糧食的價格不斷地上漲，政府不斷地放開糧食的價格，提高糧食的收購價，價格慢慢地開始加入了市場的因素，即隨行就市了。三是鄉鎮企業的發展，過去誰要搞副業搞非農產業，就是資本主義的尾巴，是要被割掉的。但沿海地區社隊企業轉化為鄉鎮企業，從1978年開始到20世紀90年代初，由于大規模的轉產、改制，鄉鎮企業曾經一度占據我國工業企業的半壁江山。這表明，工農業產品的“剪刀差”的條件下，農民通過發展工業，也利用了這個“剪刀差”，拿走一部分剩余，即土地增值的一部分剩余由農民獲取。因此，20世紀80年代沿海地區農民的資本原始積累具有外部性的內部消化特征，是一個帶有極強負效應的過程。由于農民集中在一片土地上，集體占有土地，集體發展非農產業，集體分享土地的增值，實現了他們集體內部的福利共享，建立了小城鎮。據原農委統計，大概5%的沒有實行土地承包的村莊，現在都是經濟強村，而且工業化很發達。四是農民就地城鎮化：1億農民離土不離鄉，進廠不進城。這就是社會學家費孝通1984年提出的“小城鎮大戰略”發展思路。五是發達地區的工業化，把欠發達地區農民卷了進來，叫被“工業化”， 形成了龐大的跨地區流動的農民工群體。現在很多的民營經濟都是當年社隊企業、鄉鎮企業轉化而來的。改制后，變成了民營經濟。所以，前一個階段我們完成了重化工業的過程，現在又完成輕工業勞動密集型產業主導的制造業工業化的過程。

由此可見，我國的資本原始積累是分上述兩個時期完成的。所以，到2004年十六屆四中全會上，黨中央作出了“兩個趨向”的重要論斷，即在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累帶有普遍性的趨向；在工業化達到相當程度，工業反哺農業、城市支持農村也帶有普遍性的趨向。這就意味著我們已經到了以工促農、以城帶鄉的階段，標志著城鄉二元制度歷史作用的終結，完成了其歷史使命。

二、 演進歷程：城鄉二元體制的破除

我國城鄉二元體制從建國初到1978年改革開放，通過一系列配套制度體系進一步得到強化。其深層次的原因是，我國當時實行城市偏向政策，以及重工業優先的國家發展戰略。又通過人民公社制度、戶籍制度、統購統銷制度等一系列配套制度，把農民凝固在這片土地上，并提高了工業對農業剩余的吸取。

1. 城鄉二元體制的終結

通過上述對我國城鄉二元體制建立的回顧分析，我們有必要對其演進邏輯進行一個系統梳理，可分為以下四個階段。

第一，形成階段。正如上述從資本原始積累的視角，對我國城鄉二元體制的形成和發展過程進行了一個劃分，即國家工業化(1953年-1978年)和地方工業化(1978年-上世紀90年代中期)兩個時期。

第二，固化階段。就是把城鄉二元體制用制度形式固化的階段，以保證我們新中國經濟發展的基礎和國家主權的完整。資本積累、糧食供給和工業產品市場的形成，實行城市偏向政策，以及重工業優先的國家發展戰略。同時通過人民公社制度、戶籍制度、統購統銷制度等系列配套制度，把農民凝固在這片土地上，并提高了工業對農業剩余的吸取。而我國工業化資本積累對農業剩余的剝奪，主要采取實施“工農業產品剪刀差”、課征農業稅和汲取農民儲蓄等三種方式。其中以“工農業產品剪刀差”為主要方式。在我國工業化初期，為了順利實現“工農業產品剪刀差”對農業剩余的抽取，我們在農產品的生產、流通和消費領域進行了一系列的變革，建立起了相應的制度安排。如對主要農產品實行統購統銷制度、在農村實行集體化制度、在城鄉實行嚴格的戶籍制度等。通過上述系列制度的安排，把城鄉二元體制進行固化。

通過筆者介紹不難看出，上海作為個稅遞延保險試點，2018年6月首單保險業務的推進使個稅遞延保險引起了社會的廣泛關注，同時個稅遞延保險發展過程中的層層阻力也是非常明顯的，結合個稅遞延保險發展的重要性，提出了個稅遞延保險在上海乃至我國發展過程中遭遇的問題，并提出了個稅遞延保險發展的對策建議。個稅遞延保險作為商業養老保險發展模式的補充，能夠更好的實現社會公平，使養老保險缺口得到補充，居民也能夠通過多樣化的保險業務使自身的老年生活得到保障，而隨著個稅遞延保險發展深化，個稅遞延保險也將面臨其他問題，筆者將對個稅遞延保險發展保持持續關注。

第三，松動階段。改革開放一開始，我國就在農村實行了聯產承包責任制，廢除了人民公社制度，同時，激發了農民的積極性，我國農業生產能力大幅提升和糧食生產連年增產。在此背景下，放開了農產品價格，取消了農產品統購統銷制度。隨后又允許農民流動，允許農民自辦工業。特別是20世紀80年代，我國鄉鎮企業便廣泛興起，大量農村富余勞動力進城務工。雖然人民公社制度和農產品統購統銷制度的廢止，使我國城鄉二元體制在一定程度上產生了松動，但由于戶籍制度的繼續存在，導致傳統的城鄉利益格局仍舊未能被根本打破。

第四，破除階段。就是目前我們要全面破除的階段。在戶籍、社保、土地、教育等方面，讓農民全面享有國民待遇。為此，提出了戶籍制度改革，最終消除城鄉二元體制的壁壘。黨中央作出以工促農、以城帶鄉的決策之后，同時又針對扶助“三農”進行了一系列戰略布局。從黨的十六大的新農村建設(統籌城鄉經濟社會發展)，到十七大的城鄉一體化(以工促農、以城帶鄉)，到十八大的城鄉發展一體化(以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型工農城鄉關系)，再到十九大的實施鄉村振興戰略，而實施鄉村振興戰略的關鍵，就是不僅要走城鄉融合發展的道路，實現城鄉互動互補的平衡發展機制，重塑城鄉關系實現城鄉要素融通協調，還要破除原有城鄉關系的慣性思維和固有框架，只有這樣才能完全徹底地破除城鄉二元制度。

2. 新的保護性制度的形成

當今，從剝奪性二元制度轉向保護性二元制度，已經出現了歷史性的質變。當城鄉二元體制這個剝奪性制度已經成為歷史之后，黨中央將“三農”保護性制度也不斷地建立起來。

黨的十六大以來，中央強化農業支持保護制度的措施有：健全“三農”投入穩定增長機制；完善農業補貼政策；加快建立利益補償機制；整合和統籌使用涉農資金；完善農田水利建設管護機制；推進農業科技創新，深化農業科技體制改革；加快發展現代種業和農業機械化；加強農產品市場體系建設等等。這些對農業的保護制度，其目的是依靠科技進步發展高產、優質、高效農業；建立并完善糧食儲備制度，管好用好糧食風險基金；調整農業生產結構。特別是到了十九大，黨中央提出要實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化。

對農民的保護制度，現在戶籍制度若干意見出臺以后，農民的意愿則表現為：我要城市戶口，但不上交地；城市戶口我也不要，只要能在城市呆著，有居住證。這說明城市戶口的含金量在下降，這些年破除二元制度，附加在戶籍制度上的城市福利在減少，已變成了無論城里人和農村人都可以基本均享，所以很多人想當農民去了。此外，農民有一種特權叫“天賦權力”：地權——農民擁有對土地的使用權、承包權和經營權；“人權”——農民家庭可以比城鎮居民多生育孩子的權力(原計劃生育政策)；稅權——農業經營“零稅收”。這些制度是正確的，因為農業是命脈，農村是基礎，農民是主體，對“三農”的保護也是對我們自身的保護。

此外，還有政府所提供的新型合作醫療制度、最低生活保障、養老社會保障等方面公共服務水平也在逐步接近“以公共財政開支的政府提供的基本公共服務的陽光雨露必須普照農村、普照到每一個農民頭上”。

可見，制度發生著歷史性的變化，可能是在不經意之間。當我們在討論一種制度的時候，可能形成了另一種新的制度。制度在不斷地創新、不斷地完善，特別是保護“三農”利益的制度。

三、 制度創新：城鄉融合發展的保障

黨的十九大報告提出要建立城鄉融合的體制機制，這是實現鄉村振興、推進農業農村現代化的關鍵。因此，要著力建立健全城鄉融合發展體制機制，強化鄉村振興制度性供給，特別是在制度上、要素上和產業上，引導城鄉之間融合發展。

1. 制度融合

(1) 政府職能。農業部部長韓長賦在接受《光明日報》記者專訪時說：“農業部門要在城鄉融合發展制度設計、政策創新上想辦法、求突破，為農業農村經濟發展爭取更大支持，創造更好條件。”這就意味著城鄉發展具有同等的重要地位，在鄉村振興過程中，要更加注重發揮農村的主動性和積極性，從而激發農村發展的新活力。要加強服務型政府建設，充分發揮政府的引導、支持和監督作用，尤其是鄉鎮基層政府在農村各類經濟、社會組織中的核心作用，努力提高農村工作的能力和水平。要通過制定負面清單、深化農村產權制度等充分發揮市場在價格、競爭和供求等方面的決定性作用。總之，政府要在基礎設施、財政金融政策、農業技術、人才培養、管理能力等方面，扶持好培育好新型農民和農業新型經營主體。

(2) 法律建設。為了順利促進城鄉融合發展，針對制約農村改革深化、農村產業結構調整、新興業態涌現、推進鄉村治理以及城鄉資源要素加快流動等瓶頸約束，加快修訂和完善人才選拔、農村用地用水用電、資源定價、利益共享、生態補償等法律和制度。充分發揮法律、制度和各個方面的監督作用，在完善的法制環境下，真正實現農業農村優先發展和切實保護農業、農村和農民利益，為農業和農村經濟的健康、穩定、持續發展保駕護航。

(3) 公共服務。推動城鎮基本公共服務向農村延伸，實現城鄉基本公共服務均等化，是城鄉融合發展的核心內容之一。與城里人一樣，平等地享有基本公共服務，是農村農民的基本權利。只有縮小城鄉基本公共服務差距，農村才能吸引人才、留住人才。因此，應按照實現城鄉基本公共服務均等化的原則，一要加快農村教育事業的發展，配置好城鄉師資力量，城鎮學校教師需有在農村任教的經歷；二是加快城鄉就業服務一體化建設，建立統一的城鄉就業援助和就業失業登記制度，還有統一的城鄉人力資源市場；三是加快完善農村社會保障制度，推進城鄉居民養老保險全覆蓋，完善農村低保制度以及城鄉統一的基本醫療保險和大病保險制度；四要加強農村公共文化建設，推動公共文化資源向農村傾斜，為農民提供更多的文化產品和服務。

2. 要素融合

經濟學認為，生產要素的自由流動和自由結合，即生產要素的融合，是市場經濟的首要前提。加快城鄉統一的生產要素市場建設，消除一切城鄉資源自由流動的障礙和瓶頸約束，融合并利用好城鄉之間的優勢資源。在發揮市場對資源配置的決定性作用的基礎上，積極創新城鄉在人才、土地、資金、技術等方面的制度安排，推動適合農村發展的優質要素向農村流動。

(1) 戶籍管理。原有的城鄉戶籍制度是阻礙城鄉人員(特別是勞動人口)流動的關鍵要素，因此，要建立城鄉統一的戶籍管理制度，摒棄原有戶籍制度所賦予的“歧視性”管理政策，讓社會福利在城鄉之間同等化、等值化。而影響城鄉勞動人口流動的主要因素是就業服務的城鄉差異，只有建立覆蓋城鄉統一的就業市場，構建起城鄉多層次、大培訓的就業培訓體系，才能解決阻礙城鄉勞動人口流動問題。而另一個造成城鄉不平等的因素是社會保障制度的城鄉差異，這就需要建立有檔次之分、但無身份之別的社會保障制度體系，實現城鄉勞動人口自由流動的格局。

(2) 土地制度。農村最大、最具潛力的資源是農村集體土地資源。要合理高效地配置城鄉土地資源，必須做到：一是推進土地適度規模經營。其前提就是要賦予農民清晰的地權，讓農民所承包和經營的土地能夠實現合理的流轉，為土地適度規模經營提供必備條件。二是加快建立城鄉統一的建設用地市場。在權能上，要完善農村集體經營性建設用地權能，堅持同等入市、同權同價，嚴格用途管制和用地規劃管理。在征地上，要以改革解決征地問題的根本出路，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民個人收益等等。其目的就是確保國家糧食安全和鄉村振興戰略的推進。

(3) 金融支持。城鄉二元結構中的一個重要方面就是城鄉金融二元制度，它才是阻礙我國農業農村現代化的“血液供給站”。為此，一要把農村金融培育與加強涉農保險統籌起來，構建符合農業農村需要的農村金融服務體系；二要設立鄉村振興推進基金，設置和擴大特色農業、生態農業、品質農業、休閑農業、三產融合等財政專項資金；三要引導城鎮資本推進鄉村振興，在投資建設、利益分配上，實施稅收、服務等的優惠和便利，為城鎮資本進入農村，促進農村一二三產融合發展格局的形成；四要明確國有金融機構支持農業農村發展的任務和要求，放開其它性質的金融機構對農業農村發展的投資管制，鼓勵金融機構研發、提供符合農業農村需要的金融產品。

3. 產業融合

城鄉產業融合的首要前提是確保農村的生態安全，讓適合農業農村發展的產業進入農村，形成一種新的產業結構。經過多年的積極摸索和大膽創新，我國目前已經出現了以下幾種融合發展模式：農業內部有機融合模式、農業產業鏈延伸融合模式、農業功能拓展融合模式、全產業鏈發展融合模式和產業集聚型發展融合模式。此外，為滿足市場的需求，城鄉產業融合還應著重做到三個融合：農業與工業旅游業融合；大農業與大健康產業融合以及農業與品牌建設融合。

(1) 農業與工業旅游業融合。農業與工業旅游業融合，即實現農業、工業、旅游業融為一體的發展模式。為加快推進農業農村現代化進程，積極探索農業與工業旅游業融合發展高效模式。按范圍經濟要求，鼓勵農戶搞多種經營，不但要提供滿足市場需求的各種各樣的農產品，而且要直接進入到農產品加工領域，并以農業與從事電子商務的企業、農業與旅游業融合的方式銷售其農產品，以獲得農產品的價值提升。立足于農業農村(生態)資源優勢，發展生態、休閑觀光等現代農業，努力打造綠色、生態的現代農業示范區及為市民提供旅游觀光的休閑長廊。為此，特色小鎮建設為這一融合模式提供了最佳平臺。

(2) 大農業與大健康產業融合。大農業與大健康產業融合，要從營養健康、精神享受層面滿足現代都市人對健康、精神產品的需求。隨著我國農業產業的“三化”(現代化、快消化和健康化)升級，和健康產業向農業延伸，兩大產業的融合度越來越深、越來越廣。比如，一些大型醫藥企業在做農業基地，生產營養健康的食品。大農業與大健康產業融合不僅能解決我國食品安全問題，而且將成為我國現代農業的增長極，同時也必將成為我國農業供給側改革的主導力量。

(3) 農業與品牌建設融合。要從產業和人才兩方面著手。產業方面，在城鄉產業融合過程中，要注重引進產業而不是簡單引進企業。根據農村發展現狀，改善農業農村經濟結構是城鄉產業融合的重點，同時要在產業布局、產業經營、產業提升等方面發力。應做到：一要引進優質產業。確保引進的產業既能在本地大規模生產，其產品能滿足市場需求，又能與本地的農產品深度融合，且能構建起責任共同體、利益共同體和命運共同體。二要促進產業多元化。不僅要從農業自身來獲取一產收益，還要通過其與二產、三產融合發展來獲取更多的收益，特別是結合本地特色資源，促進鄉村旅游發展，從而實現產業多元化。三要打造知名品牌。加大品牌培育、塑造、營銷推介和宣傳保護，打造一流知名農產品品牌，進一步吸引消費者。

人才方面，要注重引進智力而不是只有財力，引進人才而不只是人力。現代農業產業體系的構建和培育，主要依賴于知識和智力資源。在現代農業產業發展過程中，智力資源的作用是發動機，是不竭之源。隨著城鄉產業融合不斷深入，人才資源在品牌建設中的作用日益凸現。如在實施“互聯網+品牌”戰略中，所需新型電商人才等。因此，在城鄉產業融合發展中，要以引進產業、智力和人才來點燃農業品牌建設的引擎。