國家監察體制改革背景下人民法院監察制度述要

秦前紅，劉怡達

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

一、引言：未轉隸的人民法院監察部門

機構與職能的整合是國家監察體制改革的主要思路，即將行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量整合至新設立的監察委員會。可以說在改革試點工作中，相關機構、職能和人員的轉隸當為改革最為注目之處。尤其是檢察機關部分職能的整合，甚至還引起了檢察權和監察權法律性質重新定位的討論。其實在此次改革試點之初，便有不少關于機構與職能轉隸的探討與設想，比如政府審計部門及審計職能是否需要轉隸至監察委員會[1]；以及在行政監察機構和職能整合至監察委員會之后，政府內部是否尚需保留以效能監察和執法監察為主要內容的行政監察職能等[2]。即便是改革試點工作不斷推進以致于在全國各地鋪開，相關的討論亦未因此而終結。不過，無論是改革者所確定的改革方案，亦或是既有的學術討論，皆在相當程度上忽略了人民法院監察部門及人民法院監察職能的存在，這集中表現為同具監察屬性及反腐職能的人民法院監察部門卻未轉隸至監察委員會。

當然，上述現象的背后不乏諸多有意或無意為之的原委，但由此而生的問題無疑值得人們思考：例如，面臨監察范圍全面覆蓋的監察委員會，人民法院監察部門是否還有自身獨有的作用發揮空間？若已無作用發揮空間，那么為何仍需在人民法院內部保留此部門？若尚有作用發揮空間，那么此一空間究竟有幾何，以及人民法院監察部門如何在該空間內發揮預期的功能？此外，其實早在國家監察體制改革之前，人民法院監察部門便已經歷過一次被撤銷的“風險”，即在黨的紀律檢查體制改革過程中，中共中央辦公廳于2014年12月印發了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，要求各級黨的紀委采取單獨派駐和歸口派駐的方式設置派駐紀律檢查機構，并撤銷駐機關的內設紀檢監察機構。由此人民法院監察部門便在撤銷之列，但考慮到司法機關情況特殊，中央紀委原則上同意人民法院、人民檢察院保留各自的監察部門[3]。

二、人民法院監察的產生背景、部門屬性和制度功能

相較于既已轉隸至監察委員會的行政監察部門而言，人們對人民法院監察部門或許有些陌生，但人民法院監察部門與行政監察部門其實既有關聯亦不乏差別：關聯表現為二者皆系各自內部的政紀監督部門，因此在制度運作和功能層面具有很大程度的共通性，同時，人民法院監察制度的產生亦可視為行政監察制度變遷的結果。差別則表現為，由于二者分別置于審判機關及行政機關之內，監督對象分別為行使審判權的法官及行使行政權的行政官員，故而為其所設的監察制度在制度功能和運作規律上亦難免有所不同。

(一)行政監察的制度變遷與人民法院監察制度的產生

我國人民法院監察制度的歷史要遠晚于行政監察制度，但人民法院監察制度的建立卻與行政監察的制度變遷有著頗為密切的關聯。在中華人民共和國成立伊始，我們國家即已建立由監察機關司職政紀監督的制度。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》第19條的規定，在縣市以上各級人民政府內設立人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。據此規定，政務院及地方各級人民政府相繼設立了人民監察委員會。顯然此時的監察制度名義上來看應為行政監察制度，“人民監察委員會是監察行政人員是否履行其職責的，與檢察署不同”。這也是當時把監察委員會列在政務院之下，而非直接隸屬于中央人民政府委員會的原因[4]。但在現實中，當時的監察委員會實際上的監督對象卻可及于包括審判機關、檢察機關在內的一切國家機關及其工作人員。例如，根據1950年10月頒布的《政務院人民監察委員會試行組織條例》第2條的規定，政務院監察委員會的監察對象為全國各級國家機關和各種公務人員。在此種意義上而言，當時名義上的行政監察制度實際是國家監察制度。

至第一屆全國人大第一次會議于1954年9月通過《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》后，政務院據此改為國務院，政務院人民監察委員會亦相應地改為監察部。自此之后直至監察部于1959年4月被撤銷，監察部不再如政務院人民監察委員會那樣具有國家監察的屬性，其監督對象更多為行政機關及其工作人員。尤其是根據1955年11月頒布的《監察部組織簡則》第2條的規定，審判機關、檢察機關等非行政機關已不再是行政監察部門的監督對象，其中，監察部的監督對象限于國務院各部門、地方各級行政機關、國營企業、公私合營企業、合作社。此后，自監察部于1986年11月恢復設立，至當前國家監察體制改革的展開，監察部自始保持著行政監察部門的屬性。

經由以上梳理可見，我國行政監察制度實際上經歷了由“國家監察”到“行政監察”的制度變遷。此種制度變遷雖然使得制度得以“名副其實”，并符合行政監察的制度邏輯，但卻致使非行政機關性質的審判機關和檢察機關遺漏在政紀監督之外；換言之，對人民法院和法官的政紀監督在某種意義上出現了所謂的“監督真空”。然而，為了使人民法院和法官依法行使審判權，必要的政紀監督其實是不可或缺的，因為若在人民法院系統內部缺失專司違紀案件查處的部門，無疑會嚴重影響人民法院的廉政建設?；诖朔N考量，“為了保證人民法院工作人員嚴格履行自己的職責，保障國家法律、政策的正確貫徹實施，最高人民法院黨組研究決定，在全國人民法院系統，設立人民法院內部的監察機構?！盵5]

最高人民法院、國家機構編制委員會于1989年7月聯合發布《關于設立各級人民法院監察機構的通知》，“決定在最高人民法院設立監察室，地方各級人民法院亦相應設立監察機構。監察室作為法院的內設機構與紀檢組一套班子，兩塊牌子。”隨后，最高人民法院于1989年8月頒布《關于建立法院系統監察機構若干問題的暫行規定》，就人民法院監察部門的性質、監察對象、主要任務和職權、領導體制、設置和編制等問題作了較為具體的規定。同時，為使人民法院監察部門的政紀監督工作有章可循，最高人民法院又于1990年3月印發了《人民法院監察工作暫行規定》和《人民法院監察部門查處違紀案件的暫行辦法》等規范性文件。為進一步完善人民法院內部監督機制，推進人民法院監察工作的深入發展，最高人民法院于2008年6月印發《人民法院監察工作條例》，就人民法院監察部門和監察人員、監察部門的職責和權限、監察程序等事項進行了較為詳細的規定，上述《人民法院監察工作暫行規定》則隨之被廢止。2013年1月，最高人民法院對《人民法院監察工作條例》進行了修訂。根據修訂后的《人民法院監察工作條例》的相關規定，人民法院監察部門是法院內部行使監察職能的專門機構，最高人民法院和各地高級人民法院設立監察局，各地中級人民法院設立監察處，各基層人民法院則設立監察科或監察員。

根據《人民法院監察工作條例》的相關規定，人民法院監察部門的職權較為廣泛，比如有權檢查人民法院及其法官遵守和執行法律法規的情況，受理對人民法院及其法官違紀違法行為的檢舉控告，調查處理人民法院及其法官的違法行為等。此外，與行政監察部門的“兩指”措施類似，人民法院監察部門經上一級人民法院監察部門批準，亦可責令涉嫌違紀的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明。不過，人民法院監察部門并不能對違紀人員直接給予紀律處分，因為根據《人民法院監察工作條例》第33條的規定，在給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分之時，人民法院監察部門僅是提出處分意見的主體，尚待本院院長或者院長辦公會議批準之后，方可以人民法院的名義下達相應的紀律處分決定。再者，對于撤職、開除的處分，還需提請同級人大或其常委會罷免、免職或撤銷職務后，才能夠執行處分決定。

(二)內部執紀者：人民法院監察部門的屬性

如上所述，人民法院監察部門與行政監察部門皆以政紀監督為主要職責，故二者在較多層面上具有相當的相似性和共通性。不過，二者的區別亦是顯而易見的：人民法院監察部門置于人民法院內部，監督人民法院及其法官行使審判權，除執行國家法律之外，主要執行的是人民法院內部的紀律規則；而行政監察部門則置于人民政府內部，監督人民政府及行政官員行使行政權，除執行國家法律之外，還要執行人民政府內部的紀律規則。立基于此，人民法院監察部門的屬性主要有二：

其一，人民法院監察部門作為人民法院內部司職政紀監督的機構，其執行的大多是人民法院內部的紀律規則。諸如《人民法院工作人員處分條例》《法官行為規范》和《人民法院落實〈司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定〉的實施辦法》等人民法院內部的紀律規則，可通俗地將其稱之為所謂的“家法”，而人民法院監察部門便是執行此類“家法”的主要機構。例如，《法官行為規范》第90條規定：“各級人民法院要嚴格要求并督促本院法官遵守本規范，具體由各級法院的政治部門和紀檢監察部門負責”。再如，根據最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》的規定，若需要追究法官的違法審判責任，則需由人民法院監察部門對法官是否存在違法審判行為進行調查；對于應當給予紀律處分的，則需由紀檢監察部門具體辦理。不過，此類內部紀律規則并非嚴格意義上的法律，亦不能涵蓋在司法解釋的范圍之內。對此，有論者將其稱之為“司法法規”，并認為其是為了保證司法機關對司法行政事務進行有效管理[6]。因為《中華人民共和國法官法》當中與法官懲戒制度有關的規定相對較少，而通過一定的紀律規則來約束法官的行為卻是相當必要的，以致于與之相關的規定多散見于法律以外的規范性文件當中。當然，所有關于法官紀律的事項皆由國家法律來規定無疑是既無必要亦無可能的。此外，人民法院監察部門雖置于人民法院內部，但其卻是人民法院其他職能(業務)部門的監督者，因為根據《人民法院監察工作條例》關于監察部門職責的規定，各級人民法院監察部門皆可對本院各部門及其法官和其他工作人員實施監察。

其二，人民法院監察部門與行政監察部門既有關聯亦不乏諸多區別。如上所述，二者的關聯主要是緣于其皆為政紀監督機構，因而在部門職權、組織結構、機構設置等方面自然具有相似性和共通性。例如，《人民法院監察工作條例》其實即為參照《中華人民共和國行政監察法》的內容和體例來制訂的*《人民法院監察工作條例》第1條規定：為了加強人民法院監察工作，嚴肅人民法院紀律，促進廉政建設，維護司法公正，根據《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國法官法》等法律，參照《中華人民共和國行政監察法》制訂本條例。。同時在人民法院監察工作的具體實踐中，人民法院監察部門也比較普遍地參照行政監察部門制定的規范性文件來開展工作*例如，最高人民法院在答復湖南省高級人民法院“如何適用《人民法院工作人員處分條例》幾個問題”時便指出，人民法院工作人員退休以后因違紀違法應當降低或者取消所享受的待遇的，應由其原所在法院監察部門參照《監察部關于對犯錯誤的已退休國家公務員追究行政紀律責任若干問題的通知》和《監察部關于對犯錯誤的已退休國家公務員追究行政紀律責任中如何扣減退休金問題的答復》的精神。(參見：最高人民法院關于適用《人民法院工作人員處分條例》有關問題的答復[J].中華人民共和國最高人民法院公報,2010(6):13.)。即便如此，二者的區別同樣顯而易見：比如在制定《中華人民共和國行政監察法》的過程中，草案修改稿第47條其實有規定，國家機關根據工作需要在內部設立的監察機構參照本法來執行。但在全國人大常委會審議過程中，有的委員提出國家機關包括審判機關、檢察機關，它們在內部設立的紀律監督機構和本法的監察機構和監察工作是不同的，不宜在《中華人民共和國行政監察法》中規定。因此最終刪去了該條的規定[7]。與此同時，有關領導同志在談及人民法院監察工作與行政監察工作的關系時亦曾表明：“人民法院的紀檢監察工作是黨和國家紀檢監察工作的重要組成部分，與其他部門的紀檢監察工作既有共性，又有自身的特點?！盵8]此外，人民法院監察部門與行政監察部門之間“既不存在組織上的領導關系，也不存在業務上的指導關系。”[5]不過，自1993年2月中共中央、國務院批轉中央紀委、監察部《關于中央紀委、監察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》之后，各級黨的紀律檢查機關和各級行政監察部門實行合署辦公。而在人民法院內部，紀委的派駐機構與人民法院監察部門同樣是合署辦公，由于紀委派駐在法院的機構需要接受紀委的領導，于是在此種體制之下，人民法院監察部門的工作實際上亦會受到同級行政監察部門的指導。

(三)審判自律：人民法院監察制度的功能

人民法院監察部門的屬性在很大程度上決定了其制度功能：首先，人民法院監察制度具有一般意義上監察制度的屬性，其功能體現為檢查人民法院及法官是否遵紀守法，并處理違紀違法的人民法院及法官；其次，人民法院監察部門以行使審判權的人民法院及法官為監督對象，故其應當尊重審判權運行的基本規律，由此使得人民法院監察制度具有不同于一般意義之監察的制度功能和價值追求。于此層面而言，人民法院監察制度的功能集中表現為，其能夠在維護審判權獨立行使與防止審判權濫用之間達致某種程度的平衡。因為必要的監督與制約能夠有效防止權力的濫用，審判權亦是如此。但因為審判權的行使具有獨立性的天然需求，因此施于審判權之上的監督亦有主體和程度的限度。其中，所謂主體上的限度是指并非所有國家機關及個人都負有專門監督審判權行使的職責。而所謂程度上的限度是指監督者的監督應避免妨礙審判權的獨立行使，此一限度其實是限制了監督者監督方式的運用。例如，人大及其常委會雖有權監督人民法院，但相較于對行政機關的監督而言，前者在監督方式的選擇、程度的把握上是有著不同規定的[9]。由此可見，審判權的行使一方面具有獨立性的傾向，另一方面又須對其施以必要的監督。如此一來，如何在維護審判權獨立行使與防止審判權濫用之間達致平衡，便成為監督人民法院及法官的關鍵問題。通常而言，欲達致上述平衡至少應考慮以下三種因素：

其一，人民法院內部的司法事務和行政事務一般應由人民法院及法官自行處理。其中司法事務主要是審理和裁判各類案件，此事務自然不應由人民法院及法官之外的機構和人員“代勞”。而行政事務主要為人民法院內部行政組織、人員考核、人事獎懲和經費使用等，此類事務“既然已牽連到法官行使審判權與個人切身利益，因此，如果能讓法官參與決定，當有助于維護法官獨立審判的工作環境?！盵10]觀察司法的實踐，司法事務應該說一直是由人民法院內部負責的，但行政事務卻在相當長一段時期內是由人民法院之外的司法行政機關來負責的，比如1951年9月制定的《人民法院暫行組織條例》第10條第1款即規定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領導和監督；其司法行政由上級司法部領導。”彭真亦形象地將司法部稱之為政法戰線的宣傳部、組織部、教育部、后勤部[11]。1979年7月制定的《中華人民共和國人民法院組織法》亦充分體現了這一理念*例如，該法第17條第3款規定：“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理”；第37條第1款規定：“各級人民法院按照需要可以設助理審判員，由司法行政機關任免”；第42條規定：“各級人民法院的設置、人員編制和辦公機構由司法行政機關另行規定”等。。至1982年國務院機構改革之后，司法行政機關的職能發生第一次較大的調整，調整的主要內容之一就是將司法部原來管理人民法院行政事務的職能劃歸給最高人民法院[12]。此后，在1983年9月修改《中華人民共和國人民法院組織法》時，因考慮到各級人民法院要求將人民法院內部的司法行政工作改由各級人民法院管理，同時各級人民法院內部的司法行政工作如果都由司法行政機關管理也有問題，于是刪去了相關的法律條款[13]。

其二，規范人民法院內部諸項事務的規則主要應由人民法院自行制定。正當有序地處理人民法院各項事務需要借助于相關的規范，其中僅與人民法院內部事務相涉的規則原則上應由人民法院自行制定。原因有三：一是司法活動遵循的是職業專門邏輯而非大眾生活邏輯，“對法律自治的追求也就出現了職業主義的傾向，因而也就造就了專業化的法官，進而也就出現了法律職業的專門邏輯?！盵14]而規范人民法院及法官的規則同樣需要充分彰顯這些專門邏輯，故而由人民法院自行制定相關規則將更具合理性。二是行為規則調整并影響著主體的行為，若人民法院及法官的行為規則是由其他主體制定的，難以保證完全符合人民法院及法官行為自主與獨立的職業需求。三是因為其他有權制定規則的主體未必具有相應的能力。比如在我國，人大及其常委會雖是國家權力機構，但人大及其常委會卻未必有足夠的能力和精力，就人民法院內部的所有事務進行事無巨細的立法。不過，對于其中極為重要的事項則應當由且只能由全國人大及其常委會制定法律，如人民法院的產生、組織和職權，以及訴訟制度等事項。

其三，法官的懲戒和處分程序不同于一般的行政官員。相較于普通行政官員而言，法官的職業特征明顯：“無論是在工作性質，還是權力來源以及身份獨立程度要求上均存在很大的差異，為體現這些差別并增強公正性和說服力，應當依照正當程序原則為法官設置單獨的懲戒程序?！盵15]而在相當長一段時期內，我國法官的懲戒和處分程序其實與一般行政官員并無多少實質性的差別。隨著司法體制改革的不斷推進和深化，人們日漸意識到審判權與行政權的差別，并開始據此設計法官專門的懲戒和處分制度。最高人民法院、最高人民檢察院于2016年10月印發的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》即明確指出：法官、檢察官懲戒工作應當尊重司法規律，體現司法職業特點。此外，法官的政紀處分種類亦應有別于一般的行政官員，如在當前修訂《中華人民共和國法官法》的過程中，修訂草案即擬刪除“降級”這一處分種類，因為在法官實行單獨職務序列后，法官職務與行政職級脫鉤，不再具有行政級別。

此外，在德國、日本等國家及我國臺灣地區的實踐中，亦可發現其為了維持審判自律，而在上述三層面進行了相應的制度設計。例如，德國便對法官的職務履行和紀律懲戒設立了專門的職務法庭，一是為了促使法官遵守紀律，二是為了在法官自治的前提下保障法官的獨立性。且在該職務法庭運作過程中，皆由法官群體自行負責法官職務和紀律案件的辦理[16]。在日本，根據《日本國憲法》第77條的規定，最高法院享有法院的規則制定權。據此規定，日本最高法院有權就有關訴訟手續、律師、法院內部紀律以及司法事務處理等事項制定規則。該規定的目的在于“確保法院的自主性，在司法部門內部強化最高法院的統制權與監督權，以及尊重通曉司法實務之法院的專業化判斷”[17]。在我國臺灣地區，在“法官法”施行之前，“法官”懲戒事項系由“公務員懲戒委員會”審理，然而，“司法官”與“行政文官”之身份保障及職務性質，在法理上乃是有較大差別的。因此，“法官法”將“法官”之懲戒事項自一般“公務員”之懲戒分離而出，改由“法官”“職務法庭”“專屬管轄”[18]。

經由以上討論可以發現，審判權乃是具有較強自律屬性的，假若此種自律性能夠維持在合理范圍內，既可使得審判權之行使保有充分的自主空間，亦能對審判權之行使施以必要的約束；而假若此種自律性超出合理范圍，那么法院或許由此淪為其他機構及個人的工具，或是成為可任意侵害他人生命及財產的“利維坦”。而人民法院監察制度其實便是基于審判權的自律性所進行的制度設計，于此層面而言，人民法院監察制度的主要功能也就體現為在維護審判權獨立行使與防止審判權濫用之間達致某種程度的平衡。具體來說，上述關于審判權自律性的討論可概括為以下三重意涵：內部事務自行處理，內部規則自行制定，以及設置專門的懲戒處分程序。而人民法院監察制度在很大程度上能夠與此三重意涵相契合：其一，人民法院監察部門設置于人民法院內部，調查處理人民法院及法官違紀的行為；其二，人民法院監察部門作為執紀主體，其執行的大多為最高人民法院制定的紀律規范；其三，我國法官懲戒程序的改革與完善也在逐步推進，人民法院監察部門和法官懲戒委員會的共同參與，使其呈現出一種從行政化模式走向司法化模式的特征[19]。

當然，人民法院監察制度所彰顯的更多是審判權的自律屬性，“他律”之于審判權的行使而言同樣必不可少，故而亦不應過度夸大人民法院監察制度的功能。此外，從既往的人民法院監察制度之運行實踐來看，審判權的自律性在某種意義上是有失偏頗的。由于人民法院監察部門與人民法院的其他業務部門同處“一個屋檐下”，因此對于違紀的法官同事，人民法院監察部門的監督查處力度和效能有待進一步提升[20]。這也是當前人民法院監察制度遭受詬病的主要原因。

三、國家監察體制改革對人民法院監察制度的影響

在國家監察體制改革的過程中，行政監察機構及職能均轉隸至監察委員會，但基于人民法院監察制度的獨特功能和價值，人民法院監察部門得以在此“浪潮”中繼續保留。與此同時，在國家監察體制改革正開展得如火如荼之際，最高人民法院有關領導同志在全國法院2017年黨風廉政建設和反腐敗工作會議上指出：“要進一步增強人民法院紀檢監察力量，充分發揮監察部門在執紀審查、作風督察、司法巡查、廉政監督等方面的職能作用，確保法院監察部門機構不撤、思想不亂、隊伍不散、工作不斷?！盵21]但在行政監察“升級”為國家監察之后，法官由此成為監察委員會之監督對象。因此，監察委員會與人民法院監察部門的監督對象便會出現一定程度的重合，繼而致使人民法院監察制度的功能空間需重新定位或調整。

(一)法官的多重身份、多層責任和多源監督

在社會學家看來，“由于我們會同時擁有眾多地位(即地位群)，每天的生活就是多種角色的集合”。[22]同一主體在同一時間擁有的多重身份，可稱之為所謂的“角色叢”(role set)或“身份叢”。法官同樣是多重角色和身份的集合體：其一，法官代表國家具體行使審判權，因而法官是司法官員，或謂之為作為“法官”的官員；其二，法官行使的審判權是國家公權力，因而法官也是國家公職人員；其三，在我們國家，不少法官是執政黨黨員，因而這些法官還是具有中共黨員政治面貌的官員。此外，在其它某些特殊領域，法官還可能具有更多的身份，比如軍事法官即被置于軍官與法官的雙重角色之中[23]。不過通常來說，在眾多的社會角色當中，會有一個起著主要支配地位的角色，也就是所謂的主要角色[24]。對于作為個體的法官而言，“作為職業法律人的法官，這是法官的原本角色，也是法官在司法場域中扮演的最主要的角色”[25]。

法官的多重身份使得法官的行為受到不同規則的約束，而一旦違背這些不同的規則，法官亦將因此承擔不同的責任。具體來說：首先，于“法官”而言，其行為方式表現為審理和裁判案件，此類行為受到審判規則的約束，如《法官行為規范》等，由此會產生法官的審判責任；其次，作為國家公職人員，約束其行為的規則通常與一般公職人員是相同的；再次，作為執政黨黨員，必須嚴守黨規黨紀——如《中國共產黨廉潔自律準則》等黨內法規，由此會產生法官的黨紀責任。依此邏輯，由于法官乃是兼具多重身份的，故而法官的多層責任亦難免有些重疊，而非絕對的“層次分明”。例如，作為國家公職人員的法官，其與一般公務員的責任便多有重疊。同時，“這些重疊部分的責任，不能把法官責任與其他公職責任區別開來，故可以稱為一般責任；另有一部分責任是為法官所獨有的責任，可以稱之為法官的特殊責任?！盵26]當前司法體制改革中所強調的“司法責任”即為法官的特殊責任。

在為法官確定多層行為規則及與之相關的責任之后，便需借由一定的監督措施來促使法官遵守這些規則，并由一定的監督主體來對違背規則的法官進行責任追究。由于身份的多重和責任的多層，因此法官的監督其實也是多源的，即法官的行為受到源自不同監督主體的監督，違反規則的行為亦將面臨不同形式的追責。在當前的制度安排下，法官的監督來源主要有四：一是源自人民法院內部的監督，尤其是人民法院監察部門的監督，比如法官的審判責任主要便由人民法院監察部門來落實和追究。二是源自人大及其常委會的監督，因為法官乃是由人大及其常委會產生的，故若需免除法官之職務，則須按法定程序由人大罷免或是提請人大常委會作出決定。三是源自黨的紀律檢查機關的監督，即按照黨內法規等的規定，對具有黨員身份的法官進行監督，比如紀委派駐紀檢組和人民法院機關紀委的監督。四是源自檢察機關的監督，即法官違反審判職責的行為若構成了枉法裁判罪等職務犯罪，則需由檢察機關依照刑事訴訟程序追究刑事責任。上述多源的監督既有區別亦不乏關聯，其中區別指的是不同形式的監督通常聚焦于法官所兼具的不同身份，追究的是法官所承擔的不同責任；關聯則是指監督雖來源各異，但相互之間卻有著特定的銜接程序。例如，在中央紀委常委會頒行的《紀檢監察機關查處的“七類案件”辦理程序及其文書式樣》當中，即著眼于紀律檢查機關查處具有法官職務的違紀黨員，就不同監督程序之間的有序銜接作了相應的指引[27]。

(二)人民法院監察部門在多源監督格局中的角色定位

在上述法官的多源監督格局當中，人民法院監察部門扮演著頗為關鍵的角色。因為人民法院監察部門本身即為該多源監督格局之重要組成部分，此亦是人民法院監察部門作為內部政紀監督者的應有之義。更為關鍵的是，人民法院監察制度是該多源監督格局中唯一的自律監督形式，因此其能夠較好地兼顧審判權的獨立行使與對審判權行使的監督制約，此一功能顯然是其他監督形式難以具備的。由此可見，假若人民法院監察制度缺失，可能導致審判權因缺少必要監督而面臨濫用的風險。

與此同時，其他監督形式的運行亦在相當程度上有賴于人民法院監察部門的參與，因為唯有如此才能形成融通的監督程序。具體來說有二：一是黨的紀律檢查機關在查處擔任法官的違紀黨員時，通常在給予黨紀處分之后，若尚需給予相應的政紀處分，則需由黨的紀律檢查機關向人民法院監察部門提出處理意見。例如，“市紀委給予市人民法院副院長開除黨籍處分，同時建議省人民法院監察室給予其開除處分，并由省人民法院履行相關處理程序?！盵28]二是根據最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》的規定，人民法院監察部門在追究法官違法審判責任之時，對于涉嫌犯罪的相關責任人，則需由人民法院紀檢監察部門將違法線索移送有關司法機關依法處理。此外，在不少法官職務犯罪案件當中，人民法院監察部門在前期執紀監督時形成的“紀檢監察案件初核卷宗”“調查筆錄”“到案經過”等材料亦被作為刑事訴訟證據予以運用*參見：《北京市第二中級人民法院(2016)京02刑終283號刑事裁定書》《河南省新密市人民法院(2014)新密刑初字第609號刑事判決書》《四川省成都市中級人民法院(2015)成刑終字第715號刑事判決書》等。。

(三)國家監察體制改革與監督格局的改變

國家監察體制改革在相當程度上改變了法官的多源監督格局：一方面，隨著監察委員會的設立，法官受到的監察監督由原本單一的人民法院監察，改變為國家監察與人民法院監察并行的“雙重監察”，法官被納入到國家監察之監督范圍；另一方面，隨著檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等職能整合至監察委員會，在對法官之職務犯罪行為進行調查時，監察委員會便在很大程度上取代了原本的檢察機關的相關職能。如前所述，當前國家監察體制改革的主要思路是機構與職能的整合，在此思路的作用之下，權力監督模式表現出明顯的外部化和一般化的轉型趨勢。其中，監督外部化最典型的例證便是“從過去行政監察的‘附屬性同體監督’模式轉變為‘獨立性異體監督’模式”[29]，即由行政機關外部的監察委員會監督行政機關公職人員；而監督一般化則表現為分屬不同國家機關并行使不同公權力的公職人員，皆需一律接受監察委員會的統一監督。權力監督模式的此種轉型趨勢，也較為明顯地體現在法官多源監督格局的改變過程中。然與此相關的是，人民法院監察部門的屬性和制度功能其實為在內部監督和專業監督。監督格局的改變，會對人民法院監察制度產生諸多影響，具體來說有二：

首先，內部違紀責任追究的外部化。追究法官違反內部規則的責任，應為人民法院內部的行政事務，因而屬于審判自律的范疇。在人民法院內部司法行政工作由司法行政機關改為人民法院自行管理之后，作為內部執紀者的人民法院監察部門在追究法官違紀責任中始終扮演著重要角色。例如，根據已被廢止的《人民法院監察工作暫行規定》第4條之規定，人民法院監察部門具有檢查權、調查權、建議權和一定的行政處分權?！度嗣穹ㄔ罕O察部門查處違紀案件的暫行辦法》第36條更是明確規定，如需給被監察人記大過以下處分的，可由人民法院監察部門直接給予處分?，F行《人民法院監察工作條例》未再賦予人民法院監察部門“一定的行政處分權”，但其仍然是“提出紀律處分意見”的主體，并在院長或院長辦公會議批準后下達處分決定。然而，隨著國家監察體制改革的開展和監察委員會的設立，人民法院內部違紀責任的追究呈現出明顯的外部化傾向，亦即原本由人民法院監察部門承擔的紀律處分職權，在相當程度上改由監察委員會承擔。因為根據《中華人民共和國監察法》第11條第1項的規定，監察委員會監督檢查和調查范圍及于公職人員“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況”，以及“貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等”，并有權作出包括政務處分決定在內的處置措施。

其次，內部紀律規則制定的外部化。由人民法院自行制定內部紀律規則同樣是審判自律的當然涵義，也是人民法院監察制度功能發揮的重要形式。比如在日本，有關法院內部紀律的規則制定權歸屬于最高法院，具體由最高法院事務總局負責擬定，并需在法官會議上通過[30]。在我國，人民法院監察部門在內部紀律規則制定中同樣扮演著重要角色。比如根據《人民法院監察工作條例》第14條第2項的規定，人民法院監察部門的職責之一便是“制定和完善人民法院廉政制度”。試舉一例，《人民法院工作人員處分條例》被稱之為“法院紀律規范的集大成者”，最高人民法院紀檢監察部門在其制定過程中即發揮了重要作用[31]。然而，隨著監察委員會之政務處分對象及于法官，監察委員會作出政務處分決定的依據亦將隨之擴展到《中華人民共和國法官法》以及一系列內部紀律規則。不過，考慮到由監察委員會執行內部紀律規定在邏輯上其實是難以自洽的，為此有論者提出“可以考慮起草適用于各類公職人員的統一的《政務處分工作條例》。同時，全國人大及其常委會以外的其他國家機關和部門制定對國家公職人員的政務處分規定的，應當征得國家監察委員會的同意?！盵32]如此一來，人民法院內部紀律規則的制定同樣表現出明顯的外部化傾向。

四、完善人民法院監察制度的路徑探討

誠如上述，國家監察體制改革引發法官的多源監督格局發生變化，并由此影響到人民法院監察制度的作用空間和制度功能。人民法院監察部門雖未如行政監察部門那般轉隸至監察委員會，但其如何在國家監察體制改革的背景之下得以完善，無疑是殊值探討的話題。在此尚需說明的是，即便在國家監察體制改革之前，既往的人民法院監察制度亦不乏諸多有待完善之處，也有不少論者提出了相應的改良路徑[33]。但基于本文既定論域的考慮，以下探討主要圍繞人民法院監察制度如何應對國家監察體制改革的影響而展開。

(一)保留作為內部執紀者的人民法院監察部門

在國家監察體制改革的宏大背景下，人民法院監察制度如何深化改革？對此問題，最高人民法院有關領導同志在全國法院2017年黨風廉政建設和反腐敗工作會議上明確要求“確保法院監察部門機構不撤、思想不亂、隊伍不散、工作不斷”[34]。同時，即便是在作為國家監察體制改革試點的北京市，“充實法院監察部門和機關紀委力量，更加主動有效地開展法院監察工作”亦是被寫入了北京市高級人民法院的工作報告[35]。不過，與此相對的理論探討和實踐做法亦不在少：如有論者認為，“為做好與國家監察體制改革相銜接，應設置紀檢監察中心，由黨的紀委或是監察委員會派駐人員組成”，且該“紀檢監察中心不屬于法院內設機構”[36]。同時在實踐中，某些人民法院監察部門工作人員亦因國家監察體制改革而轉隸至黨的紀律檢查機關*例如，在某省高級人民法院監察局的20余人中，因為國家監察體制改革的影響，其中有16人直接改隸屬該省紀委。(參見：周永勝.司法改革背景下的法院紀檢監察工作初探[N].河南法制報,2017-12-12(15).)。

本文以為，應當繼續保留作為“內部執紀者”的人民法院監察部門，因為即便監察委員會相較于行政監察部門而言，其監督對象業已及于法官等群體，但人民法院監察制度的獨特功能乃是國家監察體制難以替代的。具體理由有四：其一，人民法院內部諸多紀律規則尚需人民法院監察部門來執行，因為監察委員會在執行此類規則時未必具有相應的專業判斷能力。其二，諸多現行司法制度的有序運行尚需人民法院監察部門的參與。比如當前法官懲戒制度的運行遵循著“法院監察部門調查——院長決定——法官懲戒委員會審議”的模式[37]，尤其是有關高級人民法院監察部門還需派員向法官懲戒委員會通報法官的違法審判事實及擬處理建議、依據，并就法官違法審判行為和主觀過錯進行舉證。此時，假如人民法院監察部門的缺位將致使包括法官懲戒制度在內的不少司法制度難以按照預期的“軌道”運行。其三，由監察委員會對違紀法官作出政務處分決定，不符合“司法權去地方化”的理念。當前司法體制改革所欲為之的便是通過人財物的省級統管，實現司法權的“去地方化”。而國家監察體制改革卻是具有某種地方化因素的，如根據《中華人民共和國監察法》第16條第1款的規定，各級監察機關負責管轄本轄區內公職人員所涉監察事項。因此若本轄區內的法官過度地“受制于”本轄區內的監察委員會，司法權無疑將再次出現“地方化”的困局。其四，由監察委員會負責追究法官所有的違紀違法責任，不符合監察委員會的機構定位。因為監察委員會在改革中是被定位為“國家反腐敗機構”，《中華人民共和國監察法》相應被視為反腐敗國家立法，而法官違紀違法行為并非皆為腐敗行為，故皆由作為反腐敗機構的監察委員會來追責自然在定位上值得再探討。

(二)理順人民法院監察部門與監察委員會的監督關系

理順二者的關系并非國家監察體制改革帶來的“新問題”，因為法官在此之前即已受到了紀委派駐在法院的紀檢組和人民法院監察部門的雙重監督，雖然是合署辦公，但當時如何理順派駐紀檢組與人民法院監察部門的關系，同樣是人民法院紀檢監察工作中的重要問題。例如，在最高人民法院于2014年9月印發的《關于人民法院紀檢監察部門履行監督責任的實施意見》當中，便明確提出“進一步完善派駐紀檢組與人民法院內設監察部門合署辦公的工作體制，理順派駐紀檢組與內設監察部門、機關紀委的工作關系”[38]。而隨著國家監察體制改革的全面展開，“監察全面覆蓋”之改革目標使得監察委員會的監察權施于法官等群體，為此在各級監察委員會全部組建的基礎上，派駐紀檢組亦將隨之更名為派駐紀檢監察組[39]。而在人民法院內部，原本由紀委派駐的紀檢組變更為紀委和監察委員會共同派駐的紀檢監察組。

此過程中看似只是在派駐機構的名稱上增加了“監察”二字，但由此而來的問題卻遠非如此簡單。因為派駐紀檢組作為黨的機構，負責的還只是對人民法院內部的黨員干部遵守黨章黨紀方面的監督，人民法院監察部門則主要負責人民法院審判業務上的監督。雖然“合署辦公”的體制有時會模糊二者的界限[40]，但區別仍是明顯的。然而，派駐紀檢監察組在行使黨內監督職能之外，還能夠行使部分國家監察職能[41]，監督對象由具有黨員身份的法官擴展至所有法官，監督內容也由是否遵守黨紀擴展至是否遵守黨紀、政紀和國法。

此時，若認為派駐紀檢監察組行使的監察職能，可完全取代原本由人民法院監察部門行使的監察職能，那么人民法院監察部門便再無存在的必要。不過人民法院監察制度的存續價值已如上所述，且繼續保留該部門的必要性同樣在實踐中得到了印證。既然人民法院監察部門應當繼續保留在人民法院內部，其與監察委員會皆可對法官施以監察，那么如何理順人民法院監察部門與監察委員會的監督關系，以及合理界分二者的監督權限就顯得頗為重要。同時，人民法院監察部門的監督其實僅是一種自律性質的監督形式，故而也應與監察委員會的他律形式相互補充。由此可見，理順二者的監督關系其實在某種意義上而言便是劃定自律與他律的界限和范圍。此一問題亦是國家監察體制改革實踐中的難題，例如，在廣州市的改革試點工作中，“監察委員會管轄權是大家遇到的難題之一，廣州市紀委按照市紀委監察委、派駐紀檢監察組、被監督單位內設紀檢監察機構、未派駐紀檢監察組的市管單位等不同主體，細化提出了管轄范圍和方式”[42]。

由國家監察體制改革的方案及試點實踐可知，“監察全面覆蓋”所指向的更多是監督對象，亦即監察委員會之監督對象雖可及于全部行使公權力的公職人員，但是否意味著公職人員的全部違紀違法責任皆由監察委員會來負責追究呢？對于監察委員會的監督內容，有論者將公職人員的責任劃分為犯罪責任、違法違紀責任和違反內部規則責任三個層次，并認為監察委員會僅負責追究法官的犯罪責任，而法官的違紀違法責任和違反內部規則的責任則依然由人民法院監察部門等來追究[43]。當前改革試點過程中的做法擴大了監督方式及手段，根據中央紀委研究室就國家監察體制改革試點工作所作的“權威答疑”可知，派駐紀檢監察機構有權對審判機關公務員作出警告、記過、記大過、降級、撤職和開除公職等政務處分[44]。

將法官作為公務員對待應是無疑義的，這也是將其視為公職人員從而納入監察委員會之監督對象的主要理據。然而，法官雖可歸類于公務員之范疇，但其與司法輔助人員及司法行政人員的差別卻是顯而易見的，這也是實行法官員額制、法官單獨職務序列、法官等級與行政職級脫鉤等的原因。同時，此類差別也為監察內容層面確定了限度，即監察委員會雖有權監督人民法院的公職人員，但在監督內容層面應是有所區別的。與此類似，國有企業管理人員、公辦高校管理人員等亦為監察監督之對象，但此類機構中的公職人員其實同樣有別于一般行政機關中的公職人員，其亦需借助于相當的內部自律機制，而非單一的外部監督。例如，在日本的高校治理實踐中，在國立大學法人化改革時即實行了大學法人監察制度，由此從制度層面加強國立大學自律，而非此前將國立大學全然置于文部科學省的控制之下[45]，此點不乏借鑒參考價值。因此本文以為，理順法院監察與國家監察的關系其實就是合理界分二者的監督對象與監督內容，大體來說有三：

第一，根據《人民法院監察工作條例》第2條的規定，人民法院監察部門的監督對象為人民法院及其法官和其他工作人員。但由于我國人民法院內部呈現著審判權與行政管理權并行的二元權力結構，其中作為審判權主體的法官具有獨立性的角色特征[46]，而行政管理權雖與審判權有諸多關聯，但其獨立性要求遠不如審判權。因此可按照人民法院人員分類管理的邏輯，對于法官違反審判責任的追究，建議由人民法院監察部門和法官懲戒委員會共同負責，同時將司法行政人員和司法輔助人員從人民法院監察部門的監督對象中“剝離”，改由監察委員會負責監督。第二，人民法院監察部門屬于人民法院內部的政紀監督機構，故而人民法院內部的紀律規則應當由人民法院監察部門監督執行。同時人民法院監察制度的功能在于維持審判自律，亦即在維護審判權獨立行使與防止審判權濫用之間達致平衡。法官的職務行為若違反刑法從而構成職務犯罪，則應由監察委員會負責監督。第三，監察委員會的監督對象是人員而非機關，而人民法院監察部門的監督對象卻是包括機關的，比如根據《人民法院監察工作條例》第15條的規定，最高人民法院監察局可對本院各部門、各高級人民法院等實施監察。因此，建議對單位和部門的監督亦應繼續由人民法院監察部門負責。

(三)實現人民法院監察制度與國家監察體制的協調銜接

人民法院監察制度因具有與國家監察體制不同的制度功能，故其應當與國家監察體制并存。而隨著人民法院監察制度與國家監察體制關系的理順，尤其是對二者監督范圍的合理界分，兩種監察得以并存的前提亦隨之具備。本文認為，實現兩種監察的并存至少有以下兩層考慮：一是如何使人民法院監察部門與監察委員會分別在各自的領域內發揮監督作用，二是如何實現人民法院監察制度與國家監察體制的協調銜接。在國家監察體制改革之前，人民法院監察部門需就法官職務犯罪事項與檢察機關進行銜接，即將涉嫌職務犯罪的法官及相關證據線索移送至檢察機關以追究刑事責任；同時還需與黨的紀律檢查機關進行銜接，以便給予違反黨紀的法官以相應的黨紀處分。不過上述銜接機制在以往的實踐中尚存優化的可能與必要，例如，黨的紀律檢查機關在給予法官以黨紀處分之后，大多需要建議該法官所在人民法院作出相應的政紀處分。但由于“法院既未參與案件調查，又不了解案件情況，紀委建議其作出政紀處分決定，往往要做大量的協調工作，有的法院還重新對紀委調查情況進行核實，致使案件處理耗時較長，一定程度上也影響案件處理的效果”[47]。而在國家監察體制改革之后，由于檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職等職能業已整合至監察委員會，加之監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，這樣，人民法院監察制度與國家監察體制的銜接機制將更為復雜。

首先，在實現人民法院監察制度與國家監察體制的協調銜接時，應當充分發揮派駐紀檢監察組的作用。因為派駐紀檢監察組乃是由黨的紀律檢查機關和監察委員會共同派駐的，同時亦與人民法院監察部門合署辦公，由此使得派駐紀檢監察組具有連接人民法院監察部門與監察委員會的優勢。概而言之，派駐紀檢監察組在協調銜接機制中的作用主要有三：一是在案件移送過程中，發揮派駐紀檢監察組的紐帶傳送作用；二是在監察委員會調查法官職務犯罪時，發揮派駐紀檢監察組駐在人民法院、熟悉審判工作的優勢，以此補強監察委員會專業判斷的不足；三是可在相當程度上解決人民法院監察制度之“同體監督”的弊端。

其次，實現案件管轄上的協調銜接。以上關于人民法院監察部門與監察委員會之監督權限界分的探討，在一定程度上明晰了二者在辦理法官違紀違法案件時的分工。但改革實踐中呈現出另外一種可能，因為國家監察權被設計為一種復合性權力[48]，由此致使監察委員會的職權配置及《中華人民共和國監察法》的相關規定都具有明顯的“紀法共治”特征，即對行政違法違紀和刑事違法構成犯罪的行為一并追究，對監察委員會職能管轄的規定亦未區分紀法問題[49]。尤其是當中使用的“濫用職權”“徇私舞弊”等概念的規定，難免定性不明。為此，有必要在法律實施過程中區分紀法問題，為人民法院監察制度之自律功能的發揮預留相應的空間。

再次，實現案件移送上的協調銜接。不少違紀違法與職務犯罪行為其實是“相伴而行”的，法官的某一行為可能同時被納入人民法院監察部門與監察委員會的監督范圍，因而有必要建立健全案件移送的協調銜接機制。同樣在國家監察體制改革之前，黨的紀律檢查機關、審判機關、檢察機關、行政監察機關等相互間案件的移送其實已較為普遍，并形成了不少制度性安排，如中共中央辦公廳于2015年3月印發的《關于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協作配合的意見》。因此，在構建和完善人民法院監察部門與監察委員會在案件移送上的協調銜接機制時，可充分借鑒此類既有的豐富經驗。同時，還需要注重發揮派駐紀檢監察組的上述區位優勢，即可由其作為案件移送主體，以監督范圍為依據實現案件互相之間的有序移送。此外，根據人民法院監察部門與檢察機關之間案件移送的既往經驗，對于人民法院工作人員涉嫌職務犯罪的案件，本應由人民法院監察部門移送至檢察機關處理的，但司法實踐中該情形并不普遍，一些案件中人民法院監察部門通過紀律處分的方式處理了[50]。此般境況其實是“同體監督”的“先天不足”，因而需要“植入”適當的“異體監督”因素。此時，由紀委和監察委員會派出的派駐紀檢監察組同樣可扮演該“異體監督者”的角色，但尚需優化派駐紀檢監察組與人民法院監察部門“合署辦公”的模式，以避免受制于其所駐在的人民法院，當然亦不可行使理應屬于人民法院監察部門的職權。

五、結語

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，這尤其體現為國家權力的重新配置與整合。同時，司法體制亦屬政治體制之范疇，司法體制改革被視為我國政治體制改革的重要組成部分[51]。然而“任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套”[52]，因此，于同屬政治體制改革的國家監察體制改革與司法體制改革而言，如何實現相互之間的協調便顯得尤為重要，因為“司法體制改革在前，國家監察體制改革在后的秩序安排，容易導致前后沖突、改革無功的困擾”[53]。故此，在推進國家監察體制改革的同時，有必要考察現行司法體制因此可能受到的影響，并在此基礎上探討如何優化既有制度及改革方案。在此種意義上來說，本文探討在國家監察體制改革背景下如何完善人民法院監察制度，一定程度上便是在此方面進行努力的結果。

與人民法院監察制度的產生類似，檢察機關內部的監察部門亦于近乎相同的時期建立。最高人民檢察院于1988年11月印發了《最高人民檢察院機關機構改革“三定”方案》，該方案指出在最高人民檢察院設立“負責高檢院機關和全國檢察系統的政紀監察、監督工作”的監察局，同年12月，最高人民檢察院監察局成立[54]。隨后，最高人民檢察院、國家機構編制委員會于1990年8月聯合發布《關于設立地方各級人民檢察院監察機構的通知》，決定在地方各級人民檢察院內部設置監察機構或監察員，至此，全國范圍內的人民檢察院監察部門及監察職能基本形成。最高人民檢察院同樣制定了《人民檢察院監察工作暫行條例》《人民檢察院監察部門調查處理案件辦法(試行)》和《人民檢察院監察工作條例》等規范性文件，用以構建更為細致的人民檢察院監察制度，以及規范人民檢察院監察部門行使職權。由于審判機關與檢察機關皆屬司法機關之范疇，人民法院監察部門與人民檢察院監察部門在屬性及制度功能上亦頗為相似，加之人民檢察院監察部門同樣未因國家監察體制改革而轉隸至監察委員會，故而本文關于人民法院監察制度的探討和結論，在很大程度上亦可為國家監察體制改革背景下人民檢察院監察制度的改革和完善奉獻微薄之力。