制約模式：監察機關與檢察機關的關系模式思考

左衛民，唐清宇

(四川大學 法學院，四川 成都 610207)

我國監察體制改革試點工作自2016年12月啟動以來備受關注，黨的十九大報告中明確提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”，2018年3月十三屆全國人大一次會議上《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的通過和國家監察委員會的設立標志著監察體制改革已經取得階段性成果。依據新構建監察體制，我國的刑事訴訟模式將從單一的“偵查—起訴—審判”模式向“偵查—起訴—審判”與“調查—起訴—審判”模式并存的形態轉化。由此引出一個重大問題：在未來職務犯罪調查和訴訟過程中，調查機關(監察機關)和公訴機關(檢察機關)二者關系究竟為何？長期以來，在我國刑事訴訟理論、立法和實踐中，檢察機關往往扮演著監督者的角色。一方面，通過行使審查批捕權和審查起訴權對偵查活動進行結果控制；另一方面，通過糾正違法行為對偵查活動的過程加以監督。監察機關繼受了以往專屬于檢察機關的職務犯罪偵查權，并在此基礎上重構為新型的職務犯罪調查權。由此帶來的問題是：既往檢察機關對其自偵部門和隸屬于行政機關的公安機關在刑事偵查活動中的監督是否同樣適用于在權力結構上與其平行的監察機關的職務犯罪調查活動？就此而言，一種流行的觀點是：檢察機關應當對監察機關的職務犯罪調查行為展開監督，監察機關與檢察機關的關系應當是一種監督模式*參見：謝登科.論國家監察體制改革下的偵訴關系[J].學習與探索,2018(1).。這一論斷基本契合檢察機關的法律角色，也可能符合監察體制改革的遠期目標和反腐敗斗爭的理想狀態。但在當前監察體制改革正在推進和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻的現實條件下，這種理想模式與當下監察改革的立法與實踐相去甚遠。故此，應當在充分理解、體認監察體制改革基礎上重新審思監察機關和檢察機關的關系模式。

一、應然層面的監督模式

(一)監督模式的內涵展開

正如前文所及，從監察體制改革過程中一系列學術討論來看，監督模式無疑是一種主要觀點。審視檢察機關既往的偵查監督和訴訟監督的立法和實踐，這種理想化的監督模式主要有以下兩個方面的意涵：其一，從過程角度而言，強調檢察機關對偵查和訴訟過程的全程參與與整體控制；其二，從結果角度而言，檢察機關的監督行為往往具有強制性。需要指出的是，學界認可監督模式主要基于以下原因：

首先，我國檢察機關享有憲法賦予的法律監督權，是立法及學理上公認的法律監督。其監督對象涵蓋了公安機關、審判機關等國家機關。一方面，檢察機關通過對逮捕強制措施及對提起公訴案件的審查，以監督公安機關是否依法行使偵查權，在審查過程中可以做出批準或不批準逮捕、起訴或不起訴的決定，并就偵查活動中的違法情況要求公安機關予以糾正。另一方面，對于刑事案件的審判結果，檢察機關可以通過提起抗訴的方式，要求法院啟動二審或再審程序，以監督法院是否公正審判。在民事、行政訴訟程序中，對已經發生法律效力的判決與裁定，也同樣可以通過檢察機關抗訴的方式行使審判監督權。基于以上原因，盡管在當下監察體制改革的制度設計中，檢察機關原反貪污賄賂、反瀆職侵權、預防職務犯罪等部門的相關職能將整合至監察委員會，但檢察機關的國家監督機關定位并不會隨著部分部門與人員的轉隸而發生根本意義上的變化。從某種意義上講，檢察機關與其他國家機關都應當為監督與被監督的關系，因而一切包括帶有訴訟性質的活動，都應當被納入檢察機關的監督范圍中。監察委員會的調查活動雖然與偵查活動有所不同，官方界定其不屬于刑事訴訟法所調整的對象，但其調查結束后移交檢察機關提起公訴的制度安排，使得監察委員會的調查行為具備有所類似于偵查行為的性質。基于此，監察委員會監察權的行使，特別是調查權的行使，都應當包括在檢察機關法律監督的范圍內。

其次，從當下檢察機關監督權運行的實際狀況來看，檢察機關對在刑事訴訟、民事訴訟乃至行政訴訟中的法律監督日益重視。實踐中檢察機關的監督權行使不僅體現在對刑事立案、刑事偵查活動常態化、制度化的監督，還包括各級檢察機關近年開展的集中清理判處實刑罪犯未執行刑罰專項活動、財產刑執行專項監督、糾正久押不決案件、監督民事虛假訴訟行為等方面*例如，對最高人民法院提審的聶樹斌案，最高人民檢察院成立專案組深入調查，明確提出原案事實不清、證據不足，應當依法改判無罪的意見，共同糾錯。對向檢察機關申訴的譚新善案、“沈六斤”案、李松案、劉吉強案、楊德武案等重大冤錯案件，最高人民檢察院和甘肅、天津、吉林、安徽等省市檢察院認真審查，依法提出抗訴或再審檢察建議，堅持不懈推動糾錯，人民法院依法再審改判無罪。參見：2016年《最高人民檢察(院工作報告》[EB/OL].[2017-12-12].http://www.spp.gov.cn/gzbg/201703/t20170320_185861.shtml.。可以說，不論是制度安排還是實踐操作，檢察機關對公安、審判機關的權力運行的監督日漸加強，更好地契合了其作為法律監督機關的憲法定位。因而，將檢察機關的監督范圍延伸至監察委員會，將二者關系界定為“監督模式”有其法理上的合理性。

基于上述理由，理論界將檢察機關與監察機關之間關系界定為監督與被監督模式的論證易獲得支持。當然，我國檢察機關的憲法定位本身也為監督模式提供了強有力的理論支撐。

(二)監督模式在監察領域未獲得認可

在監察機關與檢察機關的關系方面，就理念、立法和實踐而言，監督模式似乎并未獲得認可。

首先，從理念層面而言，《監察法》中對監察機關的定位是：監察委員會實質上就是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是司法機關、行政機關*參見：新華社.積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述[EB/OL].[2018-05-28].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。監察委員會由各級人民代表大會選舉產生，對其負責，接受其監督，成為與“一府兩院”平行的國家機關，構成了“一府一委兩院”的全新權力格局。此外，《監察法》中對監察機關與包括檢察機關在內的司法機關之間關系明確表述為“互相配合、互相制約”，并未對二者的監督關系做出相關表述。由此可以發現：其一，監察機關明確定位為“政治機關”且特別強調了其與行政機關和司法機關的異質性。檢察機關長期以來的監督對象往往又限于行政機關和司法機關，甚至僅限于二者的部分行為。故此，監察機關似乎并不在檢察機關的監督對象之列，由此導致監督模式很難獲得認可。其二，監察體制改革將職務犯罪偵查權從檢察機關內部的自偵部門移轉到監察機關，表明立法機關傾向于建立一種高效化、權威化的職務犯罪處理機制。因此，與犯罪控制目標存在一定張力的監督模式可能難以獲得認可。其三，在《監察法》的基本原則中，檢察機關和監察機關的關系被定義為“配合”和“制約”也在某種程度上否定了監督模式的可能性。具體而言，監督模式是一種單向關系，主體間的行為邏輯呈現出命令—服從特征，而“配合”和“制約”體現了一種雙向互動的關系特征*參見：陳國權，周魯耀.制約與監督：兩種不同的權力邏輯[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2013(6).，在職務犯罪調查和訴訟中可能既存在監察機關對檢察機關審查起訴行為的影響，也可能存在檢察機關對監察機關調查行為的影響。故此，可以認為在理念層面上，監察機關與檢察機關的關系定義是“配合”“制約”而非“監督”。

其次，《監察法》中若干具體規范實際也未認可檢察機關與監察機關的監督關系。這主要體現在如下兩個方面：

一方面，較之偵查機關，監察機關的調查權行使顯得更為獨立，行使權限較廣，職責范圍也相對寬泛。《監察法》中賦予監察委員會相對寬泛的職權內容，并明確規定“監察機關依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，對監察機關職能行使的獨立性采用了與司法機關職權行使獨立性一致的表述，這也意味著監察機關的調查權不能與偵查機關的偵查權等同視之，而是應當在監察法的框架規定與反腐目的的指引下，實現對涉嫌職務違法、職務犯罪行為的獨立調查。

另一方面，《監察法》中對監察機關進行職務犯罪調查過程并未規定檢察機關的介入與監督。這主要體現在：第一，監察機關所采取的強制性調查措施并未允許檢察機關進行監督。例如，《監察法》分別規定了對人的訊問、留置、限制出境等強制性調查措施以及對物的搜查、扣押和查封乃至一直以來被認為對個人權利限制更多的技術調查措施，但這些強制性調查措施的啟動、開展和審查均無檢察機關參與的規范依據。第二，監察機關收集、調查證據的過程并未允許檢察機關的介入*《監察法》第18條第1款僅規定：“監察機關行使監督、調查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據。有關單位和個人應當如實提供。”其中并無檢察機關介入、參與的規定。。《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》均規定了檢察機關在刑事案件偵查和證據收集過程中的提前介入權，這種提前介入權力往往被視為檢察機關履行法律監督職能的重要途徑*《刑事訴訟法》第85條規定：“公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人……必要的時候，人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。”第132條規定：“人民檢察院審查案件的時候，對公安機關的勘驗、檢查，認為需要復驗、復查時，可以要求公安機關復驗、復查，并且可以派檢察人員參加。”此外，《人民檢察院刑事訴訟規則》第567條進一步規定：“人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動，發現違法行為,情節較輕的可以口頭糾正,情節較重的應當報請檢察長批準后,向公安機關發出糾正違法通知書。”。但在《監察法》關于收集、固定、審查、運用證據的規定中，僅以審判的標準對證據條件進行了規定，并未對檢察機關介入上述程序作出規定。由此可以看出，在監察機關調查職務犯罪的具體過程中，立法并未賦予檢察機關相應的法律監督權。換言之，在立法層面，監察機關與檢察機關的監督關系未被認可。

再次，從實踐層面而言，檢察機關對監察機關的監督也存在諸多結構性難題。

難題之一，被監督對象的差異性。依據刑事訴訟法規定，檢察機關享有對公安機關偵查活動的監督權，意味著檢察機關所監督的對象為隸屬于政府的行政機關，與檢察機關并非屬于同一層面的國家權力，而是其平行的國家權力主體的下屬機關。與之不同的是，在當下監察體制改革構圖中，監察機關與檢察機關處于同一層級，而非隸屬于政府的某一機關。調查權與偵查權雖不能等同，但具有重要的相似之處*參見：左衛民，安琪文.監察委員會調查權：性質、行使與規制的審思[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2018(1).，若在檢察機關與監察機關“監督模式”的定位之下，檢察機關對具有相似之處但層級不同的權力予以監督，意味著對與自己地位平行的監察機關的調查活動予以監督，實踐中的操作難度不言而喻，易令所謂的“監督”停留在表面。

難題之二，被監督對象并非實質意義的單一主體。鑒于當下國家監察體制改革的設計中采用監察委員會與紀委合署辦公的模式，在實踐運行中體現為“一套人馬、兩塊牌子”，監察委員會與紀委具有實質一體化的結構特征。而紀委作為黨政機關，與檢察機關似乎并不具備“監督模式”中被監督與監督的關系特征。由此而言，檢察機關與紀委之間更類似于相互配合的關系，而這一關系特征是否會隨著監察體制的實施與檢察機關的人員轉隸而產生變化還須謹慎觀察。檢察機關如何有效轉化自身角色，以實現對與紀委合署辦公的監察委員會的監督，這無疑也是新的挑戰。

難題之三，檢察機關可能面對復合型的監督對象。在《監察法》的權屬勾勒中，監察委員會對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，所調查事項的范圍涵蓋了職務違法與職務犯罪行為，監察委員會調查“針對的職務犯罪區別于一般刑事犯罪”“監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權”*參見：中央紀委國家監委網站.深化監察體制改革推進試點工作之四——使黨的主張成為國家意志[EB/OL].[2018-05-11].http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html.。這就意味著對于檢察機關而言，其監督對象為監察委員會的調查行為，而這一調查行為的范圍既包括職務違法行為也包括職務犯罪行為，具有一定的復合屬性，同以往對公安機關偵查行為的監督范圍具有相當的差異性。檢察機關是否應當采用區分式的監督模式，還是采用混同式的監督模式？這些問題都有待厘清，因而如何實現對這一復合性調查權的有效監督將成為檢察機關需要面臨的另一重要現實難題。

正是基于上述可能面臨的實踐難題，使得筆者盡管認同但卻對傳統定義下的監督模式是否能夠照常展開持謹慎的態度。

二、現實層面的制約模式

(一)“制約模式”的內涵解讀

制約模式是對《憲法》和《監察法》文本的解讀，為權威文件和立法話語充分肯認的，同時又能標識監察機關與檢察機關實然關系的概念。所謂監察機關與檢察機關的制約關系模式，是指監察機關和檢察機關分別通過各自行使職權的過程，對另一方行使權力的結果進行判斷、審查并(可能)引發相應效果的關系邏輯。

一方面，制約模式直接體現在《憲法》和《監察法》的法律文本中。《憲法》第127條和《監察法》第4條第2款一致規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”從法條表述可以看出，就監察機關和檢察機關的(反向)關系模式而言，表征著一種“隱性控制”和“結果導向”的制約模式才是立法者所充分認可的關系模式。此外，從《憲法》和《監察法》的相關內容來看，與監察機關存在監督關系的國家機關也并非檢察機關而是與其相對應的各級人大*《憲法》第3條第3款規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”《監察法》第53條第1款規定：“第五十三條各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。”。這也從另一種角度表明，監察機關與檢察機關的法定關系模式是制約模式而非監督模式。

另一方面，制約模式深植于監察機關和檢察機關的權力結構和程序設計中。主要表現在：其一，檢察機關對監察機關的制約主要體現在對監察機關職務犯罪調查案件進行審查起訴*《監察法》第47條規定：“人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調查的案件，應當在一個月內補充調查完畢。補充調查以二次為限。人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。”。在此過程中，檢察機關既可以依法對不符合起訴條件的職務犯罪案件作出不起訴決定，又可以對存在瑕疵的案件退回補充調查或自行補充偵查，通過不起訴決定和退回補充調查(自行補充偵查)權的行使，檢察機關得以對監察機關的犯罪調查進行“結果制衡”，促使監察機關在行使權力的過程中符合相應的起訴標準，進而實現對監察機關的制約。其二，《監察法》第33條第2款規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”由此表明，監察機關在進行證據收集時應當依據審判標準，但依據“偵審阻斷”的現代訴訟構造，監察機關在行使調查職權時并不直接與審判機關產生聯系，從而導致其在實踐中難以精確把握“審判標準”。檢察機關因其公訴機關的角色定位和豐富的訴訟經驗，加之其居于偵、審之間的訴訟位置，對監察機關具體把握審判標準能夠起到積極的“通道”作用。質言之，在審判中心主義的語境下，檢察機關還能夠通過對審判標準的把握和衡量，依據審判的證據條件和證明標準對監察機關收集證據進行審查與評價，進而實現對監察機關職務犯罪調查和證據收集行為的制約。

需要指出的是，從語義角度而言，制約模式不僅意指檢察機關對監察機關調查結果的審查，同時還指涉監察機關對檢察機關權力行使的影響。這種影響主要體現在監察機關對檢察機關針對職務犯罪案件所作出的不起訴決定的復議權。但由于目前學界的關注點主要在于檢察機關對監察機關調查結果進行審查起訴的行為性質，而監察機關對檢察機關制約行為的性質并未引起廣泛的爭議性解讀。為更好地回應學界的主流觀點，筆者的論析重點放在檢察機關對監察機關的制約行為上。

(二)為何制約？——兩種政法目標之平衡

在上文的概念界定基礎上，有必要對我國監察機關與檢察機關的“制約模式”的可行性進行分析。在未來的司法實踐中，充分采用“制約模式”應當會起到一定的積極效果，原因在于：

首先，“制約模式”的實踐操作可能性較高。從實踐運行的效果來看，“制約模式”下，檢察機關發揮了制衡調查機關調查權的效果。從《監察法》中對監察機關與檢察機關的關系界定來說，也符合這一模式的特征，即檢察機關并未被明確界定為監察機關的監督主體，而是各自遵循刑事訴訟法及監察法的法律規定行使權力，監察機關作為法定調查機關行使調查權，檢察機關以刑事訴訟規定的起訴標準對調查材料予以審查。

其次，可以說，除了檢察院審查批捕的角色以外，司法實踐中偵查機關與檢察機關的主要關系界定為“制約模式”似乎比“監督模式”更為貼切。實踐中檢察機關法律監督權的重要著力點在于通過審查批捕完成偵查監督，并通過審查起訴對偵查結果進行結果控制。檢察機關通過對批準逮捕措施的審查、羈押必要性審查、對偵查機關所提交的證據材料的審查等，來完成其“互相制約”的任務分工，這也是我國司法實踐中檢察機關與偵查機關主要的模式。

最后，從本質而言，“制約模式”就是一種權力制約模式，如果這一模式得以充分、正當地發揮，所起到的效果可能遠大于監督模式所能起到的權力制約作用。“制約模式”的核心在于厘清監察機關調查權的權力行使范圍，強調監察機關調查權與檢察機關起訴權之間相互分離、各自運行的權屬規則，進而實現司法權對監察機關調查權的制衡。檢察機關通過審查監察機關所移交調查材料，依據審查起訴標準的規定，可以作出接受、部分接受甚至不接受的決定，這一關系模式是基于兩機關各自遵循的規范與程序，通過檢察機關的起訴審查，將形成對監察機關調查權運行的“倒逼”，監察機關也以符合起訴標準作為運行參照，從個案的遵循到整體的遵循，形成相對良性的權力運行模式。

不僅如此，從更為宏觀的層面來看，立法和實踐選擇制約模式的根本原因還是高效反腐和依法治國兩種政法目標相互博弈，相互競合的必然結果。

具體而言，自十八大中央著力推進反腐敗工作以來，實踐中已經逐漸形成了一種高效、權威的反腐敗調查模式，監察體制改革和《監察法》的通過即是對這種模式的總結與認可。這種調查模式的核心特征就是調查機關和調查行為的獨立性與權威性。因為在既往的反腐敗實踐中，通常都是由黨的紀律檢查機關對貪腐行為進行初步審查，檢察機關隨即在紀委的審查結果的基礎上進行偵查。在這種模式下，對調查結果真正起決定作用的主體具有高度的權威性和獨立性。由此可見，為了進一步實現高效反腐的目標，必須在立法和實踐中繼續確保監察機關的獨立性和權威性。

另一方面，依法治國尤其是審判中心主義的政法話語又要求監察機關的調查行為必須受到制約。具體而言，其一，權力制約是我國立法和理念充分肯定的基本原則。無論是《憲法》，還是《刑事訴訟法》或《監察法》，對參與到刑事訴訟及相關活動中的權力機關之間的關系均有“相互配合、相互制約”的表述。其中，“相互配合”指稱各機關間的正向協作關系，而“相互制約”則指稱各機關間反向制衡關系。具體而言，對這一原則的理解可以從兩大向度展開。從正向而言，過往司法實踐中國家權力機關之間關系存在制約不足的問題。正如筆者曾指出的那樣，在刑事訴訟中國家權力機關的關系在本質上應當是“互相制約而非互相配合”*參見：左衛民.健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考[J].法制與社會發展,2016(2).。因此，在監察機關參與職務犯罪調查的新型權力架構下，監察機關不僅需要適應長期存在于我國司法制度和訴訟制度中的這一傳統原則，還應當注意既往在落實這一原則中存在的問題，更加強調與檢察機關之間的制約關系。從反向而言，監察體制的改革目標決定了對監察機關調查權的規制宜采取一種“折中”的權力策略。詳言之，就是在職務犯罪調查的過程中充分保證其獨立性與權威性，僅在結果層面上由檢察機關依據既定的規范(審判標準)對這一結果進行審查。需要注意的是：由于考慮到相應的制度目標，檢察機關對職務犯罪調查案件的審查起訴一方面受到“審判標準”的外部規束，另一方面還受到來自于監察機關“不起訴復議權”的反向制衡。這種制度安排很大程度上避免了檢察機關在行使審查起訴權的過程中對犯罪調查可能產生的“過度干預”，進而保證了“制約模式”的穩定運作。由此可見，在涉及權力制衡的反向關系時，立法通常傾向于較為“溫和”的制約。由此既體現了現代法治權力制衡的基本要求，也兼顧了權力運行的具體實踐，避免了“監督模式”可能帶來的權力內耗。

其二，審判中心主義要求調查行為應當符合審判的程序和標準，而這往往需要通過檢察機關的審查、把關才能實現。《監察法》明確規定監察機關在收集證據時應與審判的要求一致。而在實踐操作中，檢察機關往往會在審查起訴時對監察機關收集的有關證據是否符合審判的要求進行初步判斷。由此可見，檢察機關的制約行為是監察機關在職務犯罪調查中貫徹審判中心主義要求的重要媒介和通道。

此外，還需要指出的是，經過若干年的制度建設和實踐運行，我國的刑事訴訟已呈現出相當典型的法治化面相，參與刑事訴訟的公權力機關應當受到制約也已成為共識。由此可以從兩個方面消解“制約模式”可能存在的危機，同時也可以回應來自“監督說”的質疑。一方面，正是由于刑事訴訟活動包括刑事偵查的法治化特征，使得基本承繼職務犯罪偵查職能的職務犯罪調查同樣也具有相當程度的法治化色彩，《監察法》中高度法治化的話語表達、程序設計和制度安排即是明證。由此保證了職務犯罪調查活動即使并無檢察監督等外部權力介入，監察機關也能夠通過相應的制度約束確保其調查行為的正當性與合法性。另一方面，檢察機關通過對監察機關調查結果的審查、判斷，從而實現對監察機關調查行為的結果制約，進而“倒逼”監察機關按照相應的訴訟程序和標準進行調查，由此實際上可以基本實現與過程監督別無二致的效果，同時亦可避免監督模式中監督權與調查權在同一程序空間中可能產生的沖突。

三、結語：如何落實“制約模式”

由于制約模式下監察權內部制度設計的法治化和檢察權對監察權運行結果的審查與制衡，制約模式在實踐運行中能夠基本達致監督模式所期待的效果。當然，在未來的職務犯罪調查和訴訟實踐中還應當進一步落實監察機關與檢察機關之間的制約關系，具體而言，需要做到：

其一，在立法層面應明確“制約模式”的關鍵內容。確立“制約模式”的最關鍵內容就是明確檢察機關依據審判標準對監察機關的調查行為進行結果審查的結構模式，這需要在未來的《刑事訴訟法》修改過程中依據《憲法》和《監察法》的有關規定確認二者之間“互相制約”的關系。在此基礎上，檢察機關依據刑事訴訟法中有關審查起訴的規定作出是否起訴的決定*例如，2018年4月25日十三屆全國人大常委會第二次會議公布的《刑事訴訟法(修正案)》(草案)第12條規定：“人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照本法和監察法的有關規定進行審查。人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。”“對于監察機關采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。”由此可以看出，就審查起訴和留置措施而言，立法傾向于檢察機關從結果層面對監察機關的職務犯罪調查行為及其作出的留置決定加以審查、控制，進而實現對監察機關調查行為的制約。。可見，立法層面不僅要對監察機關與檢察機關的關系予以明晰，還應對二者關系作出“制約模式”的準確界定，以加強對監察機關調查權力的制衡。

其二，為保障“制約模式”的實踐效果發揮到最優，有必要從立法到實踐都明確檢察機關在審查起訴的過程中，有權按照《刑事訴訟法》的規定對監察機關所移交的證據予以否定或部分否定，即是否提起訴訟的決定應由檢察機關自行依法判斷，而非對監察機關的調查材料全盤接受。雖然《監察法》內容中對此有所規定，但從我國監察體制改革三地先行試點的實踐情況來看，監察機關與檢察機關更多的工作關系體現在“溝通協作”方面，如建立了監察機關與司法機關的案件辦理工作銜接機制，也探索了檢察機關提前介入案件的程序*參見：新華社.積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。在司法實踐中，雖然有個別案件中出現檢察機關作出退回補充偵查的決定，但這一情況相對較少，且檢察機關的審查起訴時長用時較短，也增加了“協作有余、制約不足”之虞*從試點地區審理起訴監察機關移送的案件情況來看，“2017年1至8月，3省(市)檢察機關共受理監委移送案件219件281人，僅2件3人退回監委補充調查達到審查起訴標準后再次移送，已提起公訴76件85人，法院審結20件23人；檢察機關辦理監察機關移送案件審查批捕、審查起訴平均用時僅2.7天、22.4天，遠少于法律規定的14天、45天”。參見：新華社.積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述[EB/OL].[2017-12-14].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.。因而，在未來深化監察體制的過程中，應當進一步明確“制約模式”中的檢察機關起訴職能不受調查機關的不當影響，確保監察權的規范化、法治化。

其三，鑒于“制約模式”的本質是通過檢察機關對監察機關職務犯罪調查行為的審查，進而實現權力制衡，因而為了實現通過司法權制衡監察權的目的，可以在未來的監察權運行規則中，明確檢察機關可以有權在事前、事中或事后依請求或依職權對監察機關的調查活動提供咨詢性的甚至指導性的意見，使檢察機關在“制約模式”下可以實現對監察機關的個案審查以及調查行為的整體制約。檢察機關對監察機關調查行為的引導可以體現在檢察機關在調查環節中的適度介入，即便監察機關在權力運行過程中以得到檢察機關認同作為對調查行為的規范指引，但監察機關相對強勢的監察權使得有必要對其予以一定的權力制衡*參見：左衛民，安琪文.監察委員會調查權：性質、行使與規制的審思[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2018(1).。

一方面，檢察機關可以參照提前介入偵查的方式，在監察機關的部分案件中提前介入調查活動，通過對證據收集、固定、法律適用等問題的共同參與，體現對監察機關調查活動的制約，實踐中也出現檢察機關提前介入監察機關調查的案例*湖南省婁底市監察委于2018年1月5日決定對正在接受審查的婁底市住建局原黨委副書記、市房產局原黨委書記、局長吳景樣，婁星區三元社區原黨支部書記曾金長立案調查。因該案案情復雜、重大、疑難，罪名涉及多，被調查人作案手段比較隱秘，反調査能力較強，取證工作面廣、量大，婁底市監察委商請婁底市檢察院派員提前介入，共同解決該案的證據補充、完善、固定及法律適用問題。在初步了解案情及證據收集情況后，檢察人員立即著手證據審查工作，在商定的期限內，婁底市檢察院將就該案的定性、證據收集、程序適用向婁底市監察委提出意見。參見：王智芳，等.檢察院提前介入監察委案件調查[N].三湘都市報，2018-01-12.。可見，檢察機關在調查環節的適度介入，可以對調查活動予以指引，對調查權的規范運行起到一定意義上的積極效果。

另一方面，檢察機關對諸如留置措施等對公民人身權、財產權等產生重大影響的決定可以適當參與。在以往與偵查機關的關系之中，檢察機關對偵查機關所采取的逮捕這一強制措施有權予以審查。但從當下的監察體制的改革架構中，監察機關的留置措施的作出是由內部經討論后決定的，似乎并未有檢察機關介入或參與的程序設置。但從長遠來看，檢察機關有必要且應當適當參與監察機關的某些對公民人身權有重大影響的決定過程，實現對調查行為的權力制衡。

最后，要通過檢察機關的制約作用幫助監察機關在收集、固定、審查和運用證據時與審判的標準和要求保持一致，符合審判中心主義的要求。具體而言，一方面，在程序審查過程中，檢察機關要嚴格把握證據審查標準。一是在決定逮捕和審查起訴過程中，依據法律規定的證據規格、證明標準以及自身的訴訟經驗對監察機關收集的證據材料加以審查、整理和補充，構建符合審判標準的事實和證據體系。二是在提前介入的過程中，檢察機關按照審判的證據需求指導監察機關收集、固定證據，可以借鑒刑事訴訟實踐中公檢法三機關統一化證據標準的做法，發揮檢察機關的調查—審判銜接優勢，建立調查—起訴—審判的統一化證據標準。另一方面，監察機關要充分發揮(檢察機關)轉隸人員的作用。相較而言，轉隸人員因其行為慣習和職業親緣而能夠較為準確地把握審判標準和證據要求，同時能夠充分體認檢察機關針對證據收集、固定的一系列審查、指導行為。因此，監察機關在接受檢察機關證據收集指導和審查過程中，應當充分利用轉隸人員的專業優勢，有效落實檢察機關的指導意見和審查決定，進而達致提升檢察機關的制約效度與消解制約模式產生的權力沖突的雙重效果。

總而言之，在界定監察機關與檢察機關的關系模式時，不僅要考慮到應然層面和話語層面的反腐敗權力配置和相應的組織角色，更應當檢視立法層面和實踐層面的反腐敗權力運行和各自的組織能力。惟其如此，才能清晰地理順職務犯罪調查和處理過程中的各種權力關系，從而在法治的框架內有效實現反腐目標。