義務教育均衡發展與城鄉義務教育一體化發展政策文件綜述及實質性研究

□ 海南省人民政府教育督導室 盧煥雄

黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，優先發展教育事業，指明了推動義務教育均衡發展和城鄉義務教育一體化發展的大方向，在這一形勢背景下和義務教育由基本均衡向優質均衡發展關鍵時間節點，我們探討義務教育城鄉一體化發展和優質均衡發展兩個既有聯系又有差別的發展方式的實質，對推動縣級政府及其職能部門和學校，改變治理范式，大力發展義務教育，特別是農村義務教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，辦好人民滿意的教育,滿足人民群眾對義務教育發展的美好需要，具有重大的意義。

一、問題的提出

自2012年開展縣域義務教育發展基本均衡評估工作以來，全國已有累計2384個縣通過縣域義務教育發展基本均衡國家評估認定，占比81.40%；2018年要達到85%。通過推動義務教育發展基本均衡，強化縣級人民政府的主體責任，加大教育投入，保障基本辦學條件，補齊短板，兜住底線，城鄉義務教育發生了翻天覆地的變化。在推進義務教育發展基本均衡工作的同時，教育部于2017年4月19日印發了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，決定從2018年開始啟動義務教育優質均衡發展督導評估認定。

2016年7月2日，國務院出臺了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發〔2016〕40 號），明確提出：到 2020 年，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調。

那么，縣域義務教育優質均衡和統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展兩個目標一致、背景相同、要求相近的政策是什么關系，有何異同？厘清這個問題，探討其固有本質，對教育管理中觀層面的省級政府和縣級政府，明確工作方向，精準施策，推動義務教育發展十分必要。

二、文件綜述

1.關于義務教育均衡發展的相關文件。

（1）《中華人民共和國義務教育法》（簡稱《義務教育法》）。《義務教育法》第六條指出：國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源,促進義務教育均衡發展。義務教育均衡發展是有法律保障的政府責任。

（2）《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(2010年7月30日)第四章第九條指出：“推進義務教育均衡發展。均衡發展是義務教育的戰略性任務”。從國家層面指明均衡發展是義務教育的目標任務和價值追求。

（3）國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48 號）（簡稱《意見》）。2012 年 9 月 5日出臺了《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》（國發〔2012〕48號），全方位對深入推進義務教育均衡發展做出制度安排。要采取措施，努力辦好每一所學校,促進每一個學生健康成長，著力提升農村學校和薄弱學校辦學水平,全面提高義務教育質量,使所有適齡兒童少年由“有學上”到“上好學”。

（4）教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（教基〔2005〕9 號）（簡稱《若干意見》）。這是一份具有前瞻意義的文件。教育部在“兩基”尚未完全實現的背景下，制定政策銜接“兩基”工作，把“均衡發展”作為實現“兩基”之后義務教育發展的又一項重要任務。

《若干意見》基本確定了義務教育均衡發展的重要內容，如辦學條件標準化、保障教育經費“三個增長”、合理配置教師資源、提高教育質量、加強監測評估和信息化建設、保障弱勢群體學生接受義務教育等，其富有遠見的論斷有：

一是準確判斷城鄉二元結構矛盾對義務教育的影響，指出：城鄉之間、地區之間、學校之間的差距依然存在,在一些地方和有些方面還有擴大的趨勢。這一判斷在十幾年后的今天來看，其基本面仍然如此。這是推動義務教育均衡發展的邏輯起點。

二是突出義務教育均衡發展的核心，把義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來。

三是既有近期工作要求，又提出遠期工作規劃。近期要把工作的著力點放在推進縣(市、區)域內義務教育均衡發展上來；遠期是要在落實義務教育均衡發展總體要求的同時,有條件的地區也要同時推進學前教育和高中階段教育的均衡發展。

（5）教育部《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》（教基一 〔2010〕1號 ）（簡稱《均衡發展的意見》）。這是教育部2010年1月4日出臺的文件。明確提出了兩個“重中之重”。即，把義務教育作為教育改革與發展的重中之重,把均衡發展作為義務教育的重中之重。

《均衡發展的意見》要求以提高教育質量、促進內涵發展為重點,推進義務教育均衡發展。明確指出，要圍繞全面實施素質教育,促進學生德智體美全面發展,進一步完善政策措施,要制定具體措施和辦法盡快提高農村和薄弱學校教學質量。

（6）教育部《關于印發〈縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法〉的通知》（教督〔2012〕3 號）（簡稱《暫行辦法》）。教育部于2012年1月制定《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，決定建立縣域義務教育均衡發展督導評估制度,開展義務教育發展基本均衡縣(市、區)的評估認定工作。

（7）國務院教育督導委員會辦公室《關于進一步做好縣域義務教育均衡發展督導評估工作的通知》（國教督辦〔2014〕5 號）（簡稱《通知》）。 《通知》是為進一步完善縣域義務教育均衡發展督導評估制度和機制印發的。《通知》進一步明確了督導評估的對象和范圍，特別強調不得將小規模學校在教育事業統計中隨意變更為教學點。

在進一步完善督導評估體系中設定了 “一票否決”事項：指出，未完成義務教育薄弱學校改造任務、殘疾兒童少年義務教育入學率不達標、三個增長近三年中有兩年存在不達標情況、教育系統存在重大安全責任事故和嚴重違紀違規事件的縣不得申報,實行一票否決。

在進一步完善督導評估相關工作制度中，要求依據監測結果對已認定縣進行復查。對小學差異系數大于0.60、初中差異系數大于0.50的已認定縣,將及時予以警示;對小學差異系數大于0.65、初中差異系數大于0.55的已認定縣,撤銷其原有認定稱號。

（8）教育部《關于印發〈縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法〉的通知》(教督 〔2017〕6號) （簡稱《評估辦法》）。教育部于2017年4月19日，公布了《評估辦法》。值得關注的是：

①規定了義務教育優質均衡發展縣應具備以下基本條件：通過國家義務教育基本均衡發展認定三年以上；基本均衡發展認定后年度監測持續保持較高水平。

②明確了評估內容與標準：包括資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度四個方面內容。

資源配置評估7項指標，政府保障程度評估15項指標，重點評估縣級人民政府依法履職，落實國家有關法律、法規、政策要求，推進義務教育均衡發展和城鄉一體化的工作成效。這里把均衡發展與城鄉一體化工作并列，優質均衡包含了城鄉一體化發展。教育質量評估9項指標。

③《評估辦法》還設定了不予認定的事項，有以下情況之一的縣不予認定：存在以考試方式招生；存在違規擇校行為；存在重點學校或重點班；存在“有編不補”或長期聘用編外教師的情況；教育系統存在重大安全責任事故和嚴重違紀違規事件；有弄虛作假行為。

④評估程序與基本均衡評估認定程序相同。對評估結果使用更加具體。對監測達標要求更加嚴格。

2.關于城鄉義務教育一體化的相關文件。

（1）《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(2010年 7月 30日) （簡稱《綱要》）。《綱要》第四章第九條指出：加快縮小城鄉差距。建立城鄉一體化義務教育發展機制,在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。率先在縣(區)域內實現城鄉均衡發展,逐步在更大范圍內推進。這是從國家層面把城鄉一體化發展作為均衡發展的機制加以推動的。

（2）國務院《關于義務教育城鄉一體化發展意見》（國發〔2016〕40 號）（簡稱《發展意見》）。 《發展意見》明確了統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展針對的主要問題：在許多地方，城鄉二元結構矛盾仍然突出，鄉村優質教育資源緊缺，教育質量亟待提高；城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，大班額問題嚴重。農村的教育質量低和城鎮大班額是統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的出發點。

《發展意見》提出了工作目標：到2020年，城鄉二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮化發展基本協調；城鄉學校布局更加合理，大班額基本消除，鄉村教育質量明顯提升，教育脫貧任務全面完成，九年義務教育鞏固率達到95%。

《發展意見》提出十項措施，值得注意的是——

（1）在科學推進學校標準建設措施中，提出各地要在縣域義務教育基本均衡的基礎上，促進義務教育優質均衡發展，這是把優質均衡發展作為實現城鄉義務教育一體化發展的手段之一。

②在實施消除大班額計劃中，要求通過城鄉義務教育一體化、實施學區化集團化辦學或學校聯盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學校和鄉村學校的扶持力度，促進均衡發展。這把均衡發展作為推進城鄉一體化改革發展的目的。

③在改革教育治理體系中，強調完善鄉村小規模學校辦學機制和管理辦法，將村小學和教學點納入對鄉村中心學校考核，加強鄉村中心學校對村小學、教學點的指導和管理。以中心校為核心，加強中心校對村小和教學點的統一管理，從而實現城鄉一體化發展是一亮點。

（3）國務院辦公廳《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》（國辦發 〔2017〕72號）（簡稱《通知》）

《通知》是統籌推進城鄉義務教育一體化發展的措施之一。提出要提高質量控輟，推進城鄉學校結對幫扶，建立學區集體教研和備課制度。加快特色而有質量的鄉村小規模學校（含教學點，下同）建設，加強中心學校對村小學、教學點的指導管理，充分關注了城鄉一體化的學校管理改革。

（4）海南省人民政府《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》（瓊府〔2017〕50號）（簡稱《實施意見》）。

2017年5月26日，省人民政府為貫徹落實國務院 《關于義務教育城鄉一體化發展意見》（國發〔2016〕40號）精神，出臺了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》。

《實施意見》提出統籌推進我省城鄉義務教育一體化發展的目標任務，明確部門責任，細化落實國務院提出的十條措施，其中不乏海南特色和亮點，如要求解決因撤并學校造成學生就學困難的，省政府明確規定：“因撤并學校造成學生就學困難的,當地政府應因地制宜,采取提供公共交通和免費午餐等多種方式予以妥善解決。”

三、城鄉義務教育一體化發展與均衡發展政策異同

《國家中長期教育改革和發展綱要 （2010-2020年）》指出：“均衡發展是義務教育的戰略性任務。”強調加快縮小城鄉差距，要“建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。”

從價值理論來看，“一體化發展”是價值選擇，是義務教育發展的手段；“均衡發展”是價值追求，是義務教育發展的目標，其“優質”是價值判斷，是對目標達成程度與手段效果的評價。

從兩個政策面對的問題來看，均衡發展針對的是城鄉差距、區域差距、校際差距和群體差距，是義務教育發展的目標任務；而城鄉一體化發展針對的是城鎮和鄉村差距，是城鄉二元結構矛盾，縮小城鄉差距，打破城鄉二元結構壁壘，縮小城鄉差距是機制手段。

從政策實施的結果預測來看，城鄉一體化是要拉平城鄉距離，使城鄉互補，以城引鄉，共同發展；優質均衡是使區域內義務教育學校間由基本均衡邁向優質均衡。

所以，從根本上說，兩者是目標任務和機制手段的區別。然而，兩者也有其共同點：首先，都是貫徹落實《綱要》要求的部署。其次，都在在縣域視域內，推動義務教育發展的責任主體都是縣級人民政府，縣級人民政府要主動承擔起義務教育發展的責任，辦好每一所學校，促進每一位學校健康活潑發展。再次，是貫徹共享發展新理念的一種策略選擇，是解決義務教育發展不平衡不充分的重要手段。

因此，我們可以說，兩者一定語境下可以互換。在《綱要》中，城鄉一體化發展是放在“推進義務教育均衡發展”論題下闡述，而在國家教育體制改革領導小組辦公室《2018年工作要點》中，是把均衡發展放在城鄉一體化發展的要點下論述的，指出：“推進城鄉義務教育一體化發展。持續推進義務教育均衡發展督導評估認定，力爭到2018年底實現基本均衡縣（市、區）比例達到85%以上”。

可見，雖然側重點不同，但兩者在義務教育的語境下并無嚴格區分，是互為包容互為手段和結果的加快義務教育發展策略，其著眼點在于改革教育資源配置方式，提升義務教育質量，實現義務教育的高質公平，增強人民群眾獲得感，真正滿足人民群眾對義務教育的美好需要。

因此，我們在推動義務教育均衡發展時，要充分關注農村學校和薄弱學校，促進區域間、校際間由基本均衡邁向優質均衡；在推動城鄉義務教育一體化發展時，要充分關注農村學校和城鎮學校的一體化建設力度，同步辦好城鎮學校和農村學校，著力解決農村學校“鄉下弱”和城鎮學校“城里擠”的問題，為義務教育發展提供保障。

（未完，待續）