公共政策非公共性問題探析

孔凡瑜

(牡丹江師范學院 馬克思主義學院，黑龍江 牡丹江 157011)

一、公共政策非公共性的概念厘定

傳統公共政策價值研究往往以公共利益作為原初基點，把公共政策看成是維護、保障和增進公共利益的基本工具。從基本概念的廓清上，公共政策非公共性是與公共政策公共性對應性存在的。公共政策的公共性就是指公共政策的運行“不是某個狹隘或專門行業的利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應該最終通過提高大家的福利而不只是幾個人的福利”而行動。[1]在此意義上，學者溫美榮認為，“公共性是公共政策的基本屬性”[2]。學者向玉瓊也認為，“公共性是公共政策的根本性質，公共政策的每一項完善，也都應是有益于公共性的實現”[3]。與其對應，學者秦龍認為，公共政策非公共性“導致公共政策失效，使公共政策違背了服務于公共利益的宗旨”[4]。學者陳洪連也認為，在公共政策實踐中，“存在著大量的尋租活動”，政策執行者“即使不是為了直接的經濟私利，出于對自己政治名譽、權威、地位與前途的考慮，公共權力的直接操縱者也有可能在公共利益的價值判斷上出現偏差”[5]，使得政策實際運行結果與政策預期目標相背離，公共政策會表現出非公共性的實然屬性，其結果是“破壞社會公平正義，進而使公共利益遭到侵蝕，相關群體利益被無端剝奪，政府及其公共政策的公信力下降等”[6]。

綜合以上，公共政策非公共性不是公共性的滋生物，而是與公共政策相互伴隨的恒久存在。公共政策非公共性的核心要義在于對問題的確認，在于挖掘政策私用的現實基因，防止少數尋租者借助公共政策徇私舞弊，努力促使公共政策公共利益屬性的有效回歸。一句話，公共政策非公共性就是在政策運行過程中要立足和堅持問題導向，直面問題，不遮蔽、不掩飾，精準定位問題、分析問題、研判問題，解決問題，為更好地實現、增進、發展公共利益提供助力和支持。

二、弊癥呈現：公共政策非公共性的現實危害

公共政策非公共性不僅會消解公共政策原初設計的一切美好，而且會不斷地將政府與公眾的距離尤其是心理距離拉大，造成的后果和危害非常嚴重。就具體內容而言，主要包括以下幾個方面：

(一)消解價值認同

公共政策價值框定的是公共政策所維系主體對政策傾向性的態度和判斷。從表面看，是公共政策對自身行為方式和內容的描述，從深層次看，是政府決定做或不做的事情。對個體期待而言，公共政策的價值在于增進個體在政策過程中的美好體驗和感受，尤其是要在增進或提升利益領域有所作為。對于社會期待而言，就是要極大地提升最廣大人民群眾的幸福指數。對于國家而言，公共政策的價值在于推動經濟社會可持續發展，維護社會穩定，增進民生福祉。比較而言，公共政策之于個體的期待、社會的期待和國家的期待不是割裂的，而是有機結合的整體。在實踐中，公共政策一定會以吸納最廣大人民群眾的意志作為基點——這是現代社會公共政策合法性的來源，通過為政策受眾解決困難來強化對主流價值的認知、宣教、傳導，進而促進廣大民眾對主流價值的認同和政治認同。不可否認，公共政策非公共性違背了政策受眾的期待，與他們的利益訴求相悖而行，在它的視野中，絕大多數個體都看不見自身利益實現的希望。民眾經常性地會將主流價值承諾與政策踐行聯系在一起，尤其是透過一些“不作為”和“亂作為”的政策主體官員的行為來觀審政策、評議政策。如果政策執行效果與預期反差巨大，他們會產生政策是“說一套、做一套”的想法。在行為上，他們會由初涉價值的美好轉向其反面，他們把對那些不作為、亂作為官員的情緒情感宣泄到政策實踐中，把負面情緒情感轉嫁到公共政策上，他們不但不會支持政策，相反還會厭煩政策，對政策價值充滿敵視、抵觸，乃至于抵制情緒，這些都會極大地削減主流價值的認同度。

(二)消減政府權威

誠然，政府權威的形成來自于政府一如既往的勤懇積累和廉政為民的努力，來自于每一個微小的精細之處。一方面，政府權威的形成是持續的、綿延不斷的過程，如同逆水行舟不進則退，可以說，這種良好政府權威的形成是非常艱辛和復雜的過程；另一方面，政府權威的消減則是比較容易的事情——只要民眾的一個不滿意的目光和心懷不滿的情緒就容易生發怨憤效應，甚至使政府權威消失殆盡。從概念上看，政府權威是指政府在推行政務過程中形成的具有威望和支配作用的力量，它主要來自于強制性的服從約束關系和認同性的信任感、依賴感。政府權威既是政府行為的結果，也是民眾對政府認可與否的重要標識。比較而言，政府權威往往來自于自身的努力作為、積極建構，是在扶危濟困、治國理政過程中對每一個細節的精致把握，對每一個民眾訴求的關切，對每一次危機和災害的果敢擔當，以至于與之相互匹配的一切行動。一般情況下，“一個有能力和威望的政府必定是一個有權力和威嚴的政府”[7],政府權威指數高，民眾就會主動皈依政府，視政府為主心骨和貼心石，與之對應的政府合法性就牢靠，動員能力和號召能力就強。令人厭煩的是，公共政策非公共性拉開了政府與民眾的距離、擴張了民眾與政府之間的隔閡，阻礙了民眾與政府的良性互動，累積的這些問題不斷疊加，通過蝴蝶效應被無限地放大開去，民眾不但會懷疑政府的能力，乃至于懷疑政府所做過的一切，并把這些作為厭惡政府的 “證據”，隨之引發的問題是，政府權威就會逐步被消解和蠶食。就我國而言，當前正處在改革的攻堅期、矛盾的凸顯期，各種問題積聚、多發頻發，如果政府不能有效地引領和帶動民眾最大限度地實現公共利益、最大限度地保障和提升民眾福祉，就容易擴張政府與人民群眾的距離，政府權威也就會被削弱。

(三)侵蝕公共利益機體

有學者指出，“像愛一樣，公共利益對于不同的人也意味著不同的東西，它也會隨著時間的推移而發生變化，也會激發行為，塑造我們的思想，不能進行測量，并且既涉及實質又包含著過程”[8]。在公共系統中，官員既是集體的一分子，也是獨立的個體存在。與普通民眾不同的是，在公共資源或公共利益調整與分配過程中，具有話語權的是擁有具體行政權力的決策者抑或是政策執行者。當然，對于具體行為而言，“有些人相信人類能夠以集體建構的方式行為；而另一些則認為人類是自我建構的動物，只會以自私的方式行為”[9]。對于前一種假設，我們并不否認在政策運行過程中個體美好品德的存在，基于集體的事業和集體的目標，個體在總目標的感召下熱情而虔誠地工作著，他們對未來信心滿滿，充滿期待，尤其是在集體攻堅克難的境遇下，每個“行政人”都可能為其他人著想，在短期內、在一些個別事件上，大家完全可以憑借著自我控制和德行行為來一起“共苦”；但作為長期的、在全部實踐上的行為則不能僅僅依靠大家所能期待的個體所擁有的“公德”。當然，僅僅依靠人的自我修為或自我認肯定來評價和認知個體行為顯然有失妥當。須知，“慎獨”性的公德有時并不可靠，當實踐中出現利益分配失衡抑或是個體付出與應得比較失衡，心理的平衡感就會被打破，個體就容易受自身所期待的利益影響，做出一些與集體期待行為相違背的事情。更有甚者，恣意進行權力尋租，把公權力當作謀取私利的工具。

(四)耗損公共政策目標

公共政策只能也僅僅只能指向有限的政策問題——即便這些政策問題對于我們個體而言已經多到無法計算。同樣，公共政策方案面對諸多繁雜問題會顯得應接不暇和疲憊不堪，也就是說，公共政策對于龐大的社會公共問題顯然是杯水車薪。就公共政策目標而言，它們往往是我們在政策方案實施前預先設計好的目的，“反映了政府對社會的影響力，即政府把事情辦好或辦糟”[10]。比較而言，政策目標是由一系列的期待期望匯聚而成的集合。公共政策目標來自于對公共性的推動或對社會公共問題的關切，來自于對諸多麻煩的應對和有效解決，其往往是可實現的、可測量的，它能夠為政策受眾直接感知、體會和覺察，能夠看得見和摸得到。公共政策非公共性與公共政策原初設計背道而馳，甚至直接毀滅了公共政策在政策受眾中的“聰明”和“深謀遠慮”印象，不但不能履行合法性的、有效性的政策承諾，甚至由于權力尋租問題而破壞公共目標達成的機會和可能，原本基于公共性而設計的公共政策卻由于非公共性問題而使公共政策走向了“公共性”的對立面。

三、把脈精剖：公共政策非公共性的成因分析

公共政策非公共性的成因來自于多個領域，是多種因素綜合作用的結果。從具體內容看，主要包括以下幾個方面：

(一)公共政策方案自身的復雜性

公共政策方案的生成往往來自于對特定問題的摹寫、描繪與針對，強調矯治性和糾正性，注重對方式方法和具體手段的供給，呈現為一定的工具屬性。在公共政策工具中，對價值的應承相對較弱。在政策實踐中，公共政策方案一旦開始更多地關注問題，對其他方面的關注力，尤其是對價值的深入追問就會顯得筋疲力盡。不得不說，公共政策價值與公共政策工具是兩個層面的問題，而一旦過多地關注公共政策問題，公共政策價值就會被弱化，乃至于在政策實踐中由于急于解決問題而忽視價值并不是偶然事件。因此，無論是公共政策的公共性問題還是公共政策的非公共性問題都會受到影響。另外，并不否認政治精英在政策制定中的公共精神，以至于對民眾的不盡情感，但政治精英終究是極少數中的極少數，他們擬定的方案絕大多數來自于對現實中部分現象、問題、事實的抽繭剝絲，具有一定的碎片化傾向。政治精英感興趣的事情與絕大多數公眾所感興趣的事情一般情況下可能具有相通性，但并非完全一模一樣。這樣，由少數政治精英制定的公共政策方案只能在一定程度上、一些領域內反映“公共意志”。因此，公共政策自身就內在地包含著非公共性的內容：一方面是政治精英不能窮盡一切政策受眾的訴求和利益，政策方案自身所帶有的公共性是受限的公共性；另一方面是廣大政策受眾缺少足夠的機制保障來彰顯個人的合理訴求和意志，聚合而成的公共意志彰顯程度不足以擴散到全部的政策受眾上，公共政策方案自身的非公共性不可避免。

(二)公共政策運行被權力裹挾

按照“經濟人”假設，公共政策運行主體的自利性極易成為影響政策運行的絆腳石，不僅會蠶食公共利益，也會嚴重阻礙政策目標的達成。誠然，公共政策運行歸根結底是對利益進行的選擇、綜合、分配和落實的過程，受制于資源要素和“個人想過上好生活預期”的吸引，公共政策執行主體如果廉政意識和廉潔意識不夠堅定，極易陷入“權力”陷阱，借助手中的權力，把個人利益注入政策運行的每一個孔隙之中，讓權力為自己服務。一般情況下，政府權力的無序介入會重傷市場良序運行，尋租與腐敗行為不可避免地會謀取公共政策的偏好。在市場經濟條件下，公共政策作為權威分配資源的手段，往往會受到各方的爭奪，尤其是受到利益團體的左右，“盡管政策行動主體的行為要受到所考慮問題的性質以及它所處的政治、經濟、制度和意識形態等大環境的約束，但他們也并非完全沒有選擇權”[12]。在公共政策執行過程中，必要的選擇權和裁量權即是科學、靈活、有效執行公共政策的重要前提條件，但不幸的是，選擇抑或裁量的“自由”往往受制于公權力施動主體。如果是基于公共利益抑或是民眾福祉的客觀要求，那自然是好。相反，如果是為了圖謀個人之私抑或是損公肥私那就一定會成為貽害各方的毒瘤。

(三)公共政策評估指標過于功利

經濟決定政治，政治是經濟的集中表現。公共政策作為政治發展的重要方式和基礎性手段，其作用不可替代。不可否認，經濟目標往往被人們看成是行為方式的重要依托形式。因此，公共政策往往也樂見其成地追求那些能夠“立竿見影”的經濟指標——這在一定程度上與個體的功利性相契合。兩相生發之后，政策的功利性就會被放大，在實踐中的具體表現就是過度關注經濟指標的增量問題，甚至片面地追求效率。政府的價值傾向性直接關系著社會價值的偏好，尤其是在全面建設小康社會的過程中，絕大多數關注點和注意力都放在了經濟指標尤其是GDP指標上，以數字論英雄，至于是貨真價實的還是飽含水分的數字則少有人問津。需要看到，在盲目追崇GDP的同時，我們也掉入了GDP陷阱，即經濟指標尤其是GDP的指標令人滿意，而諸多社會問題尤其是生態保護、城鄉協調發展、醫療衛生體制改革、教育資源平衡協調、貧富差距過大、社會治安、社會保障等問題已然成為我們的難解之疾[13]，這樣的評價指標必然會對公共利益造成直接的傷害。

(四) 公共政策運行環境不夠優化

從概念上看，公共政策運行環境是公共政策實踐所依托的政治文化、制度條件和經濟條件等諸多內容的綜合，對公共政策運行及其效果具有重要意義。目前，我國公共政策運行環境尚且不夠優化，主要體現在三個方面：一是傳統政治文化的內在束縛。在我國，傳統政治文化中的皇權思想、君臣思想及其附隨的文化支撐體系致使官員自覺不自覺地形成了“依附性”人格，更多地受命于“明君賢相”，缺少自我判斷和認知，缺少對民眾疾苦的關切和體會，缺少對事務的精到把握，競爭性、開創性弱，主動擔當精神和積極作為意識不足。二是制度保障體系不夠優化。制度具有根本性和全局性，好的制度保障體系能夠為公共政策運行提供強有力的支撐，進而增強公共政策的科學性、民主性、合法性和有效性。相反，則會使政策萬劫不復。目前，《中華人民共和國立法法》對公共政策運行具有重要的制度支撐作用，但制度規范的精確程度與行政效能的需求指數尚不匹配，這也是造成公共政策非公共性的重要原因。三是經濟助力不足。公共政策作為上層建筑的重要內容和表征形式，總是受經濟基礎的影響、制約和決定。通觀世界，經濟條件好的國家與地區的公共利益的保障和推動能力就強，反之則就弱。我國的實際情況更為復雜，沿海與內陸發展失衡、東部與西部發展失衡、城市與鄉村發展失衡等也是造成公共利益保障相對不足的重要內容。以新型城鎮化進程中地方政府的財政投入為例，發達省份和城市向農業轉移人口提供的公共服務或公共福祉多，而欠發達省份和城市向農業轉移人口提供的公共服務或公共福祉少，同樣的國民身份，不同的“待遇”，兩相比較，公共服務或公共福祉的享用質量就立見高下。

四、策略籌謀：公共政策非公共性的現實應對

公共政策非公共性問題由來已久，對其根治并不容易。在基本措施和方法供給上，不能急于求成，要循序漸進，逐步為之。

(一)進一步提升公共政策方案“公共性”品質

即便是對公共政策公共性的內容眾說紛紜，莫衷一是，我們也應努力尋找公共政策“公共性”品質的共識性內容，具體而言，主要從兩個方面著手：一是注重公共利益的價值導向。在明晰公共利益的基礎上，把公共利益滲透于、彌散于公共政策方案的每一個細節之中，精致化供給每一個政策方案細節，保證公共政策方案供給質量，最終提升整體性的多數人的福利福祉。必須清楚的是，“雖然某些為了‘公共利益’的行動是人們在社會中實現自我，解決個人問題的努力，而且實際上所有行動都是自我利益和公共利益兼而有之的，但是，如果個人在充滿公共精神的行動中沒有特定的利益，那么，這些行動是尋租行動的可能性就很小”[14]。二是不斷凝聚和擴大公共意志公約數。保障公共政策公共性品質不能僅僅依靠政策精英的體悟、覺察和同情心，必須賦予民眾以真切的利益協商機制，讓民眾將個體意志和訴求通過體制管道上傳，進而進入政策議案之中，讓民眾與政策精英協同互動，促進雙方最大限度地互換角色，促使每一個個體都能被公共政策方案的“公共性吸納和包容”進去，盡最大努力尋找公共性的最大公約數，最大限度地廣集民智、民意，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

(二)進一步提升公權力的執行品質

提升公權力的執行品質，需要做好以下兩個方面工作：一是注重內生變量，強化公務員的德行修為。不可否認，公務員個體的德行德品在公共政策運行過程中發揮著至關重要的作用。而強化公務員德行修為，主要應從公務員自身找原因，堅持內力激發。所謂的內力激發，就是不斷淬煉公務員自我規范、自我約束、自我成就的意志品質，充分重視公務員內在素質修煉，強化務實親民、克己奉公、廉潔自律、為民服務的良好品質，練成拒腐防變的“金鐘罩和鐵布衫”。為此，必須努力促使公務員在日常行為中養成提升公權力執行品質的自覺性，并逐步使其成為習慣，把這種習慣由一而二，由二而三，由三而多，逐漸從個體生發到群體，并使其不斷暈輪放大，生發開去，直至成為整個公務員隊伍的座右銘。當然，公務員的德行修為離不開公務員個體道德的自律與養成，即凡事要“求諸己”。在政策運行實踐中，既要注重公權力占有者的個性德行培養，促使其慎獨慎微、善始善終；也要努力促使個人言行與德性要求相匹配、相協調。二是注重外生變量，強化對公權力尤其是公務員的外部控制。在政策實踐中，盡管個體品行修為、道德約束和慎獨在公權力運行中發揮著重要作用，但從一定程度來看，外部控制的效果更明顯、更直接。為此，必須建立健全法制規范，從根本上規范和引導政策行為，尤其是要強化政治責任、法律責任、行政責任和道德責任建設，堅持政策制定依靠法律、政策執行依靠法律、政策監督依靠法律、政策評估依靠法律、政策終結依靠法律、政策責任追究依靠法律等，努力把政策運行限制在法治的框架之內。

(三)進一步完善公共政策評價機制

公共政策評價不僅關乎著公共政策的績效問題，也關乎著公共政策目標或公共利益關切的實現問題。從形式上，雖然公共政策評價包含著諸多的個人情感因素和主觀認知的內容，但公共政策評價本質上是一種主觀見之于客觀的活動，要真切地體現真實、客觀和公正原則。為此，必須加強兩方面工作：一是評價主體要具有客觀公正的心態。作為政策評價者，必須清楚，公共政策評價機制不僅承擔著測量公共利益的尺度責任，還承擔著公共利益的宣教責任，更為重要的內容在于引導社會民眾、群體不斷地濃縮和正確認知公共利益，不斷地自我克制、自我覺察、自我反省和自我發現，在對象化過程中發現諸多一樣的自己，進而像對待自己那樣對待他人，像寬容自己那樣去寬容他人，身處其中，每一個個體的境界都得到了升華和提高，他們一方面樂于此行，同時也在他人的稱贊中感受到個體的價值。二是公共政策評價過程要科學化、民主化和法治化。公共政策的科學化、民主化和法治化問題必須貫穿于公共政策運行的全過程。從科學化來看，要求在政策評價具體指標的設計上務必遵循科學性、可量化、能實現原則，既保證公共政策目標的可操作性，也要保證公共政策目標與民眾期待的有機結合，切實把廣大政策受眾的訴求滲透于具體的指標之中；從民主化來看，公共政策評價前要廣泛征集意見和建議，真實了解政策運行的具體情況，不主觀臆斷、不盲目評價，要多聽、多問、多思；從法治化來看，公共政策評價過程必須遵循法治程序，堅持把公共政策投放在法治的視野中，努力做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。當然，政府不能過于短視，只是將更多的關注點放在當下問題的解決上，強調應急和救火。政府要有前瞻意識，增強預見性，把公共政策問題的解決投放在對未來政府的謀劃之中，真正做到當前利益與長遠利益的統一，經濟效益與社會效益的統一，物質價值和經濟價值的統一。

(四)進一步優化公共政策運行環境

公共政策運行環境的優化主要應從以下三個方面加強：一是進一步加強政治文化建設。政治文化是社會成員的一種傾向性的情感、態度和意志，是主體對一定場景中的政治制度、政治體系、政治系統、政治規則的主觀認知，對個體的政治態度、政治情感和政治認同具有重要影響。新時代，我國的政治文化建設要堅持走自己的路，體現中國特色、中國氣派和中國風格，深厚涵養“忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔”等內容[15]，努力做到以文化人、以文潤人、以文成人。二是進一步加強制度保障體系建設。公共政策的良序運行需要系統的制度建構，從目前的情況看，主要就是要強化從公共政策問題生成到公共政策終結的一整套制度，主要包括問題巡按制度、議程設置制度、民主協商制度、執行保障制度、評估評價制度、政策反饋制度、政策運行的環境評價制度、政策終結制度及其附隨的訴求輸入制度、獎懲制度、激勵制度等。三是進一步提升經濟發展質量。經濟基礎決定上層建筑，經濟發展狀況尤其是政府的財力汲取能力對公共政策的運行具有重要支撐作用，財政汲取能力越強，政策受眾容易增益，公共政策運行起來就較為容易。反之，政策運行起來就會困難重重。為此，應不斷推動政策供給側結構性改革，立足創新驅動發展，促進產業結構提檔升級，努力促進區域協調發展、沿海與內陸協調發展、東部與西部協調發展、城鄉協調發展，為政策運行奠定堅實的經濟基礎。

總之，公共政策非公共性問題不僅關系到具體政策目標的達成，也關系到民族偉大復興中國夢的實現。面向未來，只要我們精制政策方案、嚴控公權力運行，強化評價機制、優化政策運行環境，就一定能夠最大限度地防范和化解公共政策的非公共性問題，最大限度地保障和實現公共政策的公共性。