智慧城市PPP項(xiàng)目的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對策略

許云秀

PPP項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種融資和項(xiàng)目管理模式，以透明的定價機(jī)制，成為了建設(shè)智慧城市的主流模式。本文首先介紹了智慧城市中PPP項(xiàng)目的運(yùn)行方式及所涉及的稅種，其次分析了智慧城市的PPP項(xiàng)目實(shí)施中涉稅處理的復(fù)雜性，最后探討了PPP項(xiàng)目應(yīng)用于智慧城市時的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

一、引言

智慧城市的PPP（Public-Private Partnership）項(xiàng)目，是指由政府和社會資本以多種合作方式提供城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施和智能化公共服務(wù)的模式。以第三方資本參與智慧交通、醫(yī)療、環(huán)境投資的PPP模式，能夠顯著降低地方政府舉債壓力，釋放了城市活力，讓市場在公共資源配置中占據(jù)了主導(dǎo)作用。與傳統(tǒng)的政企合資項(xiàng)目運(yùn)營模式相比，PPP模式以其多樣化的收益來源、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本的低廉獲取了政府的青睞。

截至2018年4月底，全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了107個智慧城市PPP項(xiàng)目，建設(shè)覆蓋面包括了除西藏、重慶和寧夏外的各級政府。從技術(shù)視角來看，借鑒國際PPP的實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，智慧城市模式拓展了交易機(jī)制，將原有單一的使用者付費(fèi)改進(jìn)為政府支付和混合支付兩種模式，企業(yè)更有信心開展項(xiàng)目合作。從資金瓶頸來看，智慧城市的PPP項(xiàng)目能夠大幅度減輕政府財(cái)政投資和債務(wù)負(fù)擔(dān)，其實(shí)質(zhì)讓財(cái)政部門的一次性大額投資演變成長期小額的多期支付，擴(kuò)大了智慧城市財(cái)政投資的乘數(shù)效應(yīng)，因此PPP項(xiàng)目破解了各地智慧城市資金建設(shè)的瓶頸。從項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制來看，在政府牽頭的智慧城市規(guī)劃和頂層方針指導(dǎo)下，PPP模式能夠整合各方數(shù)據(jù)資源協(xié)同政府、企業(yè)和資金方，保證了項(xiàng)目實(shí)施的高效性、整體性和連貫性。

盡管PPP項(xiàng)目有其獨(dú)特的優(yōu)勢，但其在智慧城市領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用中實(shí)現(xiàn)建設(shè)落地的并不多，依舊處于起步建設(shè)階段。PPP模式的運(yùn)營周期主要分為識別認(rèn)證、準(zhǔn)備材料、采購落實(shí)、執(zhí)行方針和移交五個階段。而目前根據(jù)政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺了解，智慧城市PPP項(xiàng)目有累計(jì)86個依舊處于識別認(rèn)證時期，占總比例的53.4%。而在歷經(jīng)三個階段考驗(yàn)后，停滯于執(zhí)行方針階段的項(xiàng)目累計(jì)達(dá)到24個，占比14.9%。其很大一部分原因是由于國內(nèi)尚未出臺針對PPP模式的專項(xiàng)稅收政策，因此在智慧城市的PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中面臨諸多稅收不確定性，例如財(cái)政不同的重復(fù)征稅、優(yōu)惠政策覆蓋面有限等。

二、 智慧城市PPP項(xiàng)目的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1.PPP項(xiàng)目涉及稅種。稅收成本貫穿了PPP項(xiàng)目的整個生命周期，對于政府、企業(yè)及資金方的投資回報(bào)率有重大影響，項(xiàng)目稅務(wù)成本的變化會直接影響PPP模式的項(xiàng)目成本和投資回報(bào)率。因此分析智慧城市PPP項(xiàng)目的稅收不確定性，有助于為三方合作方式提供一般性的稅務(wù)支持和技術(shù)指導(dǎo)，為智慧城市建設(shè)提供更加科學(xué)合理的籌資渠道。

智慧城市的PPP項(xiàng)目主要包括軌道運(yùn)輸、綠色生態(tài)、智能化系統(tǒng)、文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)項(xiàng)目所處的不同階段，前期籌備、建設(shè)、運(yùn)營、移交等，主要可涉及到以下稅種。首先，增值稅貫穿了PPP模式的全項(xiàng)目周期，對項(xiàng)目實(shí)施的資金流、融資成本、運(yùn)營模式和資產(chǎn)回報(bào)率都有著重要影響。在項(xiàng)目開始前，不同的資產(chǎn)出資方式會影響增值稅成本。在運(yùn)營期間，PPP項(xiàng)目的收入性質(zhì)使得增值稅的征收與否成為難題。其次，PPP模式的企業(yè)所得稅根據(jù)PPP項(xiàng)目的收益途徑（可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)）的不同，征收幅度也不同。如對于可行性缺口補(bǔ)助和政府支付的PPP模式，將政府付費(fèi)視為其他經(jīng)營收入，需要征收25%的所得稅。而對于特殊的SPV項(xiàng)目公司，其所得稅的征收方式尚存在爭議。再其次，PPP項(xiàng)目合同的印花稅，印花稅隸屬于地方稅。而在PPP的框架協(xié)議中，由政府及社會資本共同出資實(shí)施智慧交通或醫(yī)療項(xiàng)目時，無論是初期簽訂的協(xié)議，還是由項(xiàng)目公司與稅務(wù)部門簽訂的持續(xù)性的PPP合同，都存在二次繳納印花稅的重復(fù)征稅現(xiàn)象。

2.PPP項(xiàng)目稅收風(fēng)險(xiǎn)解析。PPP項(xiàng)目的收益有三種途徑：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)，其運(yùn)作模式也分為特許經(jīng)營類、私有化類和服務(wù)外包類，其實(shí)施周期過長，而與PPP項(xiàng)目相關(guān)的稅法尚未出臺，根據(jù)不同收益途徑和運(yùn)作模式的稅收計(jì)算顯得相當(dāng)復(fù)雜，主要存在以下幾個方面的問題。

（1）增值稅的計(jì)算和抵扣問題。上文已經(jīng)提及三種不同的PPP項(xiàng)目付費(fèi)方式，根據(jù)付費(fèi)方式的不同，增值稅的計(jì)算方法也不同。譬如，在營改增后，PPP項(xiàng)目增值稅計(jì)算依舊處于探索實(shí)踐中，在建設(shè)投資問題上的操作方法不同，是否含稅的問題對于融資成本影響巨大。智慧城市建設(shè)的PPP項(xiàng)目大都集中在軌道交通領(lǐng)域，投資金額巨大，而營改增后建筑業(yè)稅率上升到10%。所以，怎樣取得可抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅成為項(xiàng)目公司的難題。一旦在建設(shè)期內(nèi)繳納過高的增值稅銷項(xiàng)稅，會直接降低后期項(xiàng)目建設(shè)的資金運(yùn)用率。而對于某些增值稅免征的PPP項(xiàng)目，會出現(xiàn)項(xiàng)目期間增值稅無法完全抵扣的問題。

（2）PPP項(xiàng)目的企業(yè)所得稅問題。從PPP項(xiàng)目的不同運(yùn)營周期來看，智慧城市PPP模式的企業(yè)所得稅征收也存在疑點(diǎn)。在政府付費(fèi)的資金投入模式下，企業(yè)取得的由國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門規(guī)定轉(zhuǎn)型用途并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的財(cái)政性資金，準(zhǔn)予作為不征稅收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時從收入總額中減除。但實(shí)踐中對于政府補(bǔ)貼部分的資金是否征收所得稅沒有明確規(guī)定，各地征收方式不同，為PPP項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營埋下了隱患。且在智慧城市建設(shè)的PPP模式中，由于項(xiàng)目生命周期過長，項(xiàng)目運(yùn)營期間會出現(xiàn)多次資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。如在社會資本的非貨幣型投資在初設(shè)階段的轉(zhuǎn)移、運(yùn)營期間地方政府轉(zhuǎn)移存量項(xiàng)目、退出階段項(xiàng)目資金的移交等。在上述資產(chǎn)轉(zhuǎn)移階段的所得稅特殊性處理依舊處于商榷階段，尚且不明確是否存在特別的所得稅稅收優(yōu)惠政策。

三、PPP項(xiàng)目的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

智慧城市的PPP項(xiàng)目生命周期包括以下幾個階段：設(shè)立階段，政府與第三方資本成立項(xiàng)目公司；融資階段，項(xiàng)目公司利用銀行貸款、回租資產(chǎn)等方式進(jìn)行外部融資；設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目公司開展經(jīng)營結(jié)構(gòu)及財(cái)務(wù)框架設(shè)計(jì)；建設(shè)/存量設(shè)施轉(zhuǎn)移階段，購買或建造運(yùn)營該項(xiàng)目所需設(shè)施；運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司在合同期限內(nèi)自行運(yùn)營項(xiàng)目或分包獲得盈利；推出階段，項(xiàng)目公司終止。本部分主要對各階段的增值稅、企業(yè)所得稅及其他稅收風(fēng)險(xiǎn)提出針對性措施。

1.靈活運(yùn)用政策處理各類稅種。依據(jù)不同資產(chǎn)類型處理增值稅，在PPP項(xiàng)目初期可以根據(jù)社會資本注入類型的不同而分別計(jì)算增值稅示。根據(jù)項(xiàng)目生命周期所處階段，謹(jǐn)慎處理企業(yè)所得稅。如在項(xiàng)目初期，考慮不同類型的社會資本（貨幣性和非貨幣性）對于所得稅成本的影響。如生物資產(chǎn)、庫存、無形資產(chǎn)類投資、股權(quán)投資等需根據(jù)稅法規(guī)定如實(shí)繳納非貨幣形式的企業(yè)所得稅。而在資產(chǎn)投資類的所得稅計(jì)算環(huán)節(jié)，要考慮特殊性稅務(wù)的處理?xiàng)l件。

2.多角度規(guī)避、轉(zhuǎn)移PPP的稅收風(fēng)險(xiǎn)。在智慧城市建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，需要從合同流、資金流、物流和信息流視角合理籌劃稅負(fù)，提高社會資本的運(yùn)營水平。一旦股權(quán)出現(xiàn)多重溢價，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)停止業(yè)務(wù)活動，降低稅收風(fēng)險(xiǎn)對公司造成的影響。系統(tǒng)性的梳理PPP生命周期中涉及的各項(xiàng)稅種以及特殊性處理的稅收優(yōu)惠，為政府和企業(yè)雙方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合理節(jié)省稅務(wù)成本。由于PPP項(xiàng)目的基建投資階段和運(yùn)營階段存在一個時間差，因此需要項(xiàng)目方、企業(yè)與國稅機(jī)關(guān)三方信息共享，保持實(shí)時溝通，分析PPP項(xiàng)目投向的本質(zhì)，多方面爭取稅收優(yōu)惠。而在控制PPP模式專項(xiàng)債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)方面，政府應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)?shù)腜PP退稅制度，消除民營資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮。

3.加快頂層設(shè)計(jì)，制定行業(yè)“正面清單”。為了在經(jīng)濟(jì)增速換擋期，加快智慧城市工程建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)明確關(guān)鍵性的稅法問題，減少PPP項(xiàng)目公司的重復(fù)征稅。由于PPP項(xiàng)目投入方向的迥異，關(guān)鍵時間點(diǎn)的區(qū)分也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要政府以正面清單的方式，列舉各階段的增值稅、所得稅稅收優(yōu)惠。對于可能存在的重復(fù)征收的稅種，可適當(dāng)性以稅收減免或者先征后返的方式減輕稅收負(fù)擔(dān)。

綜上所述，全方位的智慧城市管理，能夠增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和智能服務(wù)方面有著重要意義。PPP模式作為智慧城市建設(shè)的主推模式之一，能夠顯著降低政府的建設(shè)投資成本，發(fā)揮市場導(dǎo)向的活力。然而為了保障PPP項(xiàng)目主體的盈利能力，吸引更多社會資本參與智慧城市建設(shè)，需要多方面防范稅收風(fēng)險(xiǎn)，合理降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的最佳價值。

（作者單位：南京城建項(xiàng)目建設(shè)管理有限公司）