西江流域跨域航道行政執法合作研究

邱房貴+肖義+劉臨雄

摘 要：現行航道管理模式是一種“統一管理與分散管理相結合”的形式，西江流域跨域航道行政執法方面存在著行政管理碎片化的問題。為實現西江流域航道運輸事業蓬勃發展，應明確從國家到地方各航道管理行政部門的職能與分工，加強流域內跨行政區域政府之間的行政執法合作，并完善行政執法監督機制。

關鍵詞：西江流域 航道管理 行政執法合作

1.引言

西江與東江、北江合稱為珠江，全長2214公里，是珠江流域內最大的水系。其發源于云南，自西向東流經貴州、廣西、廣東，在江門、中山注入南海。西江干流及沿途支流、源泉、湖泊構成西江水系。西江水系及其集水區內的地理元素統稱西江流域。在航運價值方面，西江流域尤為突出。西江流域總面積為35.31萬平方公里，航運量居全國第二位，航運條件僅次于長江，是華南地區的水上交通大動脈。在國家“一帶一路”戰略總規劃提出后，西江流域的航運戰略地位更是可見一斑。然而，正是由于在現有的航道管理體制之下，西江流域所跨省份之多，所涉及的行政管理部門之龐雜，西江流域在航道管理行政執法過程中暴露出許多問題，特別是行政執法管理碎片化的問題，直接導致了行政執法部門多、執法管理缺乏監督的現象。因此，加強流域內跨行政區域政府之間的行政執法合作，并完善行政執法監督機制，建立西江流域統一協調的跨域航道行政執法合作機制顯得尤為重要。

2.西江流域航道管理現狀

2.1西江流域航運概況

西江流域由紅水河、右江 、黔江、郁江、柳江、桂江、賀江等多個河段組成，劃分為干線、中線、南線和北線四大航運通道，合稱為“一干線三通道”。其中，西江航運干線通道是西江流域的航運要道。

2.1.1西江航運干線通道

西江航運干線通道是國家高等級航道體系的重要組成部分，與長江航運干線同為我國航道體系的“兩橫”，不僅是珠江水系的主通道，更是我國西南地區聯通粵港澳地區的水上交通大動脈。西江航運干線通道主要包括廣西、廣東境內的航道水域，全長851千米，由郁江、得江、西江等水域組成，西起南寧，東到廣州，干線通道流經廣西貴港、梧州兩地，進入廣東云浮、肇慶，經佛山通向廣州，這段航道屬于國家二級航道。

2.1.2西江航運中線通道

西江航運中線通道主要由南盤江、北盤江及紅水河等水域組成。屬于國家“兩橫一縱兩網十八線”的高等級航道航道規劃之一。其中，北盤江百層以下以及紅水河屬于國家高等級航道。西江航運中線航道的擴建工程于2008年正式啟動，截止至2011年，北盤江、紅水河至石龍三江段已擴展為四級航道。

2.1.3西江航運南線、北線通道

西江航運南線、北線通道分別指的是右江和黔、柳兩江。右江是云南東部和廣西西部通往珠三角的唯一水運通道，戰略地位不言而喻。柳江作為黔江的主要支流之一，流域面積約5.7萬平方公里，是西江流域第二大支流，也是連接貴州和廣西兩省的水運交通要道。

目前，西江流域航運已經初步形成了以西江航運干線、右江、柳黔江等高等級航道為骨干、其它航道為基礎的航道架構，航運能力不容小覷。

2.2西江流域航道管理部門

現行航道行政管理部門機構體系比較龐雜，主要包括地方政府部門、航道管理部門、交通運輸管理部門、海事部門、環境保護部門等，這與我國“統一管理與分級、分部門管理相結合”的現行流域開發管理體制有關。以西江航運干線通道為例，西江航運干線通道的船閘、船舶航行安全監督及其他相關事務主要由廣西海事局負責；西江航運干線通道的航道行政管理、船閘監督管理及其他相關事務主要由廣西交通運輸廳港航管理局負責，其所轄各地航道管理機構具體承擔管理職能并開展行政執法工作；而西江航運干線通道的運輸監管事務方面，主要是由當地政府部門交通運輸局所轄港航管理處（局）等機構負責。

2.3西江流域航道管理模式

如前所述，我國現行流域開發管理模式為“統一管理與分級、分部門管理相結合”的形式，這種管理體制實際上屬于“統一管理與分散管理相結合”，即行政區域管理與部門垂直管理相結合的管理模式。根據《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）第五條的規定，國務院交通運輸主管部門按照國務院規定設置的負責航道管理的機構，以及縣級以上地方人民政府負責航道管理的部門或者機構，統稱為負責航道管理的部門。因此，西江流域的航道行政管理模式也表現出上述特征。西江航運干線通道的行政管理主要包括航道的規劃、建設監管、安全監管和運輸監管等方面，相關負責航道管理的部門均受到國家、省級、地市級的相關行政管理部門的直接管轄。

3.西江流域航道行政執法存在的問題及原因

3.1西江流域航道行政執法存在的問題

由于在現有的航道管理體制之下，西江流域所跨省份多，所涉及的行政管理部門龐雜，西江流域航道行政執法過程中主要存在以下問題：

3.1.1行政執法存在“多龍治水”現象

西江流域航道行政管理碎片化主要表現為在行政區域管理與部門垂直管理相結合的行政管理模式下，不同行政主體之間出現“多龍治水”的現象。以西江航運干線通道上的長洲樞紐為例，梧州海事局，梧州航道局，梧州市交通運輸局港航管理處均對長洲樞紐四線船閘享有行政管理權，三個行政主體均有權對長洲樞紐四線船閘的船舶進行監管。這種多部門管理現象，容易出現行政管理執法行為多頭負責、相互扯皮的問題。

3.1.2行政執法依據門類較多，規定不相一致

《中華人民共和國航道法》雖是保護航道資源的“根本大法”，但由于航道水域涉及到水利、交通、自然資源等諸多方面因素的影響，立法主體出于不同的利益考慮，制定出一系列相關的地方性法律規范。如此一來，航道管理行政執法的依據門類增多，很容易在同一個問題上存在不同的法律規定。以內河航道疏浚規定為例，《中華人民共和國航道法》規定，有關航道管理部門進行航道疏浚、清障等航道養護活動時，只需提前通報海事管理機構即可，而《中華人民共和國內河交通安全管理條例》規定，航道建設和疏浚需要取得水下活動作業許可。同樣是航道疏浚的養護活動，《航道法》和《內河交通安全管理條例》的相關規定就不一致，在航道管理行政執法的實際工作中就會出現各種問題與矛盾，造成了不必要的麻煩。endprint

3.1.3流域內行政執法存在地區管理分裂現象

西江流域橫跨滇、貴、桂、粵四省（區），穿越39個地市，各省市之間經濟發展不平衡。在行政區域管理與部門垂直管理相結合的行政管理模式下，不同的行政區域對各自轄區的航道均享有行政管轄權。如此一來，出于保護地方經濟利益的考慮，各行政區域均可制定不同的管理制度。各行政區域從自身的利益出發，相互間很難形成有效的合作和信息資源共享。這就導致西江流域內航道管理行政執法行為與執法機制容易出現地區管理分裂的現象。

3.2相關原因分析

3.2.1尚未建立統一的航道管理法律體系

隨著2015年3月《中華人民共和國航道法》的正式實施，我國交通運輸法律體系日趨完善。《航道法》的出臺，不僅彌補了水上交通運輸方面的法律空白，而且對于促進航道的安全、科學發展，航運及水利事業的發展都具有里程碑的意義。

然而，在航道開發利用及保護方面，現行的《航道法》只作了基礎性、原則性的規定，相關配套法律法規的修訂不及時，各地、各部門的規定難以協調統一，致使《航道法》出臺一年多來一直處在強調落實的狀態，各行政主體的執法過程也將因為《航道法》的規定過于寬泛而陷入困境。例如：《航道法》第二條規定了航道的含義和范圍，未涉及航道保護范圍。而后面提到的航道保護范圍未及時劃定，與航道有關的工程是否在航道保護范圍內難以界定。再如，《中華人民共和國航道法》第三十九條規定：建設單位未依法報送航道通航條件影響評價材料而開工建設的，由有審核權的交通運輸主管部門或者航道管理機構責令停止建設，限期補辦手續，并視情況處以不同程度的罰款。在本條款中，并沒有明確有審核權的交通運輸主管部門以及航道管理機構究竟是誰，這就要求各行政區域內必須自行制定與《航道法》相匹配的法規、規章，以便明確有審核權的交通運輸主管部門及航道管理機構，這樣才能使行政主體在執法過程中做到有法可依，增強《航道法》的可實際操作性。

3.2.2行政管理部門之間分工不明，缺乏統一協調的執法機制

首先，同樣以《航道法》第三十九條為例，條文規定有關交通運輸主管部門或航道管理機構均對未依法報送航道通航條件影響評價材料的建設單位享有行政處罰權，多個行政機關對同一事項均享有行政管轄權，這樣就會出現“多頭管理”現象。其次，諸如橋梁、碼頭（包括永久性標志設置、橋區航道整治及港池疏浚施工航標配布方案等）航標設置許可的相應規定方面，就應進一步明確職能權限，做到權責具體化、規范化，《航道法》以及各地方航道管理法律規范中應明確指出哪種情形需要進行會議審查，哪種情形可由航道管理部門直接批復，避免施工企業或業主對行政許可部門產生誤會和不良影響。此外，航道水域涉及的管理事項十分龐雜，極易導致多個行政機關管理權限出現重疊，如此一來，對同一行政管理事項可能會產生多個享有行政管轄權的行政主體，一旦發生問題，各行政機關往往會采取“踢皮球”的方式推諉責任，根本無法實現有效的行政管理執法和監督問責。例如，在西江航運干線通道船閘管理工作中，廣西海事局、廣西交通運輸廳港航管理局、船閘所在地的人民政府交通運輸局的港航管理處（局）均有權對西江航運干線通道的船閘、航道、運輸、船舶航行安全等事務進行監督管理，但彼此之間分工不夠明確，尚缺乏統一協調的執法機制。

3.2.3流域內各行政區域容易出現“地區保護主義”

在我國現行的行政管理體制下，各行政區域在制定行政法律規范與制度時通常會出于地區利益的考慮，即使是同一行政部門，由于地區之間的行政分割，航道管理制度也不盡相同，從而嚴重割裂了流域內航道船舶、水利交通、生態資源保護等行政管理執法工作的整體性，不利于流域內各項資源的整體性開發于利用。尤其是西江流域跨域省市經濟發展差異較大，航運條件也有所差異，更加導致流域內各行政區域“地區保護主義”現象加劇。

4.西江流域跨域航道行政執法合作機制的構建

對加強西江流域的航道行政管理與行政執法，最重要的是秉持“整體性治理、綜合性執法”的理念，除了加強水利、電力、國土、交通、環保等各行政部門之間信息共享與合作外，還需加強西江流域航道跨區行政執法的協調與合作。

4.1跨區行政執法合作的基本原則

所謂跨區行政執法合作，是指多個行政區的地方政府為適應某一大區域內的經濟發展要求，而進行的政府間關系重構和行為的調整，從而突破原本分割的行政管理體制，對該區域內的各項資源進行跨地區配置，并對該區域內公共事務進行跨地區治理的一種新型政府間合作模式。跨域行政執法合作應當遵循以下三項基本原則：

4.1.1區域非主權原則

區域非主權原則是區域行政法最重要的原則。其實質包含三個方面的內容：第一，跨域行政合作不得涉及國家主權的相關事務，包括國防、外交以及法律規定應當由全國人民代表大會及其常務委員會、國務院決定的跨域性公共事務，例如行政區域的劃分與建制、重大跨域基礎設施建設等方面；第二，跨域行政合作必須以尊重國家權威為基礎。也就是說，在進行跨域行政合作時必須尊重和服從上級政府和國家的意志和權威，遵守國家法律，維護社會秩序；第三，跨域行政合作應當充分尊重社會權威。跨域行政合作是一個系統工程，需要該區域內相關承擔著社會公共事務管理職能的社會公權力組織參與社會管理與治理，并且要求此類社會組織強化自我治理，樹立社會權威，成為跨域行政合作的重要支撐部分。畢竟，社會權威是社會組織實現區域公共事務參與治理、自我治理的重要保障。

4.1.2區域各行政主體平等原則

跨區域合作主體之間的地位平等，是建立良好合作關系的基礎，這種平等關系不僅存在于對話關系之中，更體現于相互之間工作機制的配合與切入。跨域行政主體合作應當建立在各行政機關地位平等的基礎之上。區域各行政主體平等原則是跨域行政合作的基本原則。該原則要求，作為負責全國行政管理各類事務的中央行政機關，應當平等地對待區域內各行政關系主體，而區域內與跨區域合作的各行政主體在平等、公正基礎之上建立合作關系，獨立行使自己的行政職權。endprint

4.1.3利益體相互均衡原則

跨域行政合作的目的是整合區域內各項資源，實現區域內各行政區的互利共贏，以及區域經濟利益最大化，其過程是各行政主體間利益不斷產生沖突，進行博弈、妥協和相互協調。該原則要求區域內各行政主體相互尊重各自的既有利益，以實現區域利益均衡為目的，通過利益分享與補償的方式實現彼此間的互利共贏。

4.2跨域航道行政執法合作的基本內容

西江流域跨域航道行政執法合作的基本內容主要包括：一是行政許可審批工作方面。例如，內河航道建設項目審批、安全資質許可行為審批、船舶檢修審批、拆船作業審批等。二是對相關違法行為實施行政處罰工作方面。例如，《航道法》第三十九條規定，享有審核權的交通運輸主管部門或者航道管理機構有權對未依法報送航道通航條件影響評價材料而開工建設的建設單位，責令停止建設，限期補辦手續，并視情況處以不同程度的罰款；對各項具體行政行為的監督。行政許可行為與行政處罰行為是航道管理行政執法的主要工作內容和管理方式，跨流域航道行政執法應結合上述原則，在許可審批與處罰執法等環節加強協調與合作。

4.3跨域航道行政執法合作機制建設的策略

西江流域跨域航道行政執法合作機制的建設，主要可以從以下三個方面著手：

4.3.1通過立法明確分工，尋求各行政部門的通力合作

目前，國家尚未出臺與《航道法》相配套實施的其他相關法律法規，導致各地區行政管理部門在航道行政執法過程中面臨分工不明確、標準不統一、實際操作性差等問題。因此，從國家與地方立法層面來說，我們相關立法機關應當盡快出臺與《航道法》相配套實施的法律法規，完善航道管理法律體系。從各地區行政執法部門層面來說，在當前航道管理法律體系相對不完善，職能分工相交叉或不明確的情況下，各航道管理部門可以增強溝通，互通有無，加強聯合執法，共享執法信息。例如，在航道管理行政處罰案件中，對于限制人身自由的處罰方式，國家相關行政法律規范均有明確規定和嚴格限制。限制人身自由處罰權的行使一般只能由縣級以上公安機關行使，《航道法》的相關規定亦未能除外。在實際工作中我們雖然無法突破法律的限制，但是我們可以尋求與公安行政執法部門的通力合作，從而實現航道管理行政處罰的目的和要求，更好地維護跨域航道的良好運行環境。

4.3.2通過簽訂區域行政協議，實現跨區行政執法合作

西江流域跨域航道行政執法合作關鍵在于跨行政區域行政執法合作。而實現跨區行政執法合作的重要途徑之一就是流域內各行政地區政府共同簽訂行政合作協議。對于西江流域跨域航道行政管理執法問題，可以效仿長三角、珠三角經濟區的發展模式，通過流域內各行政區政府簽訂行政協議的方式，實現跨區行政執法合作。各地區航道管理部門以此為基礎，可以通過成立聯席會議、開展聯合執法、進行協調磋商等方式，構建執法的合作機制。

4.3.3建立和完善航道行政執法監督的協作機制

行政執法監督機制是實現跨部門、跨區域行政執法合作的保障機制。航道管理行政執法的監督機制，應當涵蓋航道管理的各個行政執法環節，不但要求在航道行政許可的審批環節，更需要在針對不法行為實施處罰和強制制裁等執法環節，針對航道管理行政處罰權的監督應當側重于懲處效果的實現和權力行使的正當性和公平性。建立與完善航道行政執法監督的協作機制，可以多舉措并行，如建立跨區域的航道執法監督獎懲機制，采取航道管理部門間相互監督、跨區域行政主體相互監督等行政系統內部監督方式，從行政手段予以先期自身監督。此外，健全權力機關監督、群眾監督、輿論監督等外部監督方式，將流域內跨行政區域的航道管理部門相關行政執法行為納入監督的范圍，健全政府監管部門以及聯合執法協作監督機制，加強社會組織監督與新聞媒體監督，保證行政執法合作能夠在陽光下進行。

5.結語

跨域航道行政執法合作機制的構建對西江流域航道管理的整體性發展具有十分重要的作用。合作機制的構建，需要明確從國家到地方各航道管理行政部門的職能與分工，加強流域內各行政區域地方政府之間的通力合作，健全各地航道管理部門之間的協調途徑，完善跨域航道行政執法的合作與監督機制，才能實現西江流域跨域航道行政執法的系統化與規范化，促進西江流域水運交通事業的蓬勃發展。

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