小產權房的相關法律問題及解決方法

袁 翠

（韶關學院后勤處，廣東韶關 512025）

我國實行二元制土地所有權結構，即國有土地所有制和集體土地所有制。開發商向政府繳納土地使用權出讓金，并辦理土地使用權證、房屋預售證、契稅等一系列手續后，可在國有土地上建設商品房進行買賣。如今，在若干大城市，房價持續高漲，居高不下的房價已經遠遠超過了當地一般就業者的收入水平。這些城市周邊的“農民”們嗅到了商機，越過相關合法手續后，在集體所有的土地上建起了房屋，并將其出售給本鄉以外的城鎮居民。我們將這種房屋稱為“小產權房”。市場的需求、利益的驅動、程序的缺失以及法律的空白，讓小產權房自出現以來便一直成為了政府和社會公眾關注的熱點問題。小產權房的出現及存在有著一定的市場需求作為基礎，政府無法完全遏制；但小產權房合法地位的缺失讓政府、村集體以及購房者三者之間的關系時常劍拔弩張，不利于社會的穩定。小產權房為何缺乏合法地位，涉及到什么法律問題？實踐中該如何有效處理小產權房的交易？這是本文所要探討的問題。

一、小產權房的基本概述

小產權房的問題一直是政府以及公眾極為關注的社會熱點。雖然其出現以及流轉已經有一段時間。但是，當中存在的法律問題卻一直沒有解開。認識清楚何謂小產權房是解決這些問題的基本前提。

（一）小產權房的界定

小產權房實際上并非一個法律術語，其存在只是方便了對一種社會現象的描述。小產權房，是指未經法定征地和審批等程序，在集體建設用地上建設的房屋并銷售給城鎮居民，因為其無法獲得城市房地產登記部門核發的產權證書，而是由村委會或鄉政府頒發權屬證書。[1]

（二）小產權房的法律特征

小產權房之所以被稱為小產權房，與正規的開發商銷售的商品房相比，當然有其自身的特點。具體而言，有以下幾點法律特征：

第一，小產權房使用的土地類型不合法。小產權房最重要的特點就是在集體土地上開發的房屋，我國現行法律法規規定，農村土地一般歸農村集體所有，如果要在農村集體土地上進行商品房開發并公開向社會銷售，必須先經國家征收，把集體土地變性，成為國有土地，再出讓給開發商，開發商向國家交納土地出讓金等稅費后，才能進行開發建設。在集體所有的土地上直接建住宅，缺失了上繳土地出讓金等稅費的程序。

第二，沒有“五證”。商品房之所以公開出售，其主要是具備開發的條件，五證齊全，即國有土地使用證、規劃許可證、規劃工程許可證、施工許可證、商品房預（銷）售許可證。而小產權房由于缺乏國有土地使用證，也就談不上規劃許可證等四證。

第三，購房者無法獲得合法的產權證書。由于在土地類型、開發建設程序上的缺陷，自然而然導致其無法獲得合法的產權證書。這樣一來，購房者對房屋的所有權會存在權利上瑕疵。

二、小產權房形成的原因

相比于正規的產權房，小產權房之所以出現在市場上，并且呈現出愈來愈烈的趨勢，必定有其內在的原因。小產權房的出現涉及多個主體的利益，具體包括了集體經濟組織、農民、購房者、開發商以及地方政府等。[2]正是這幾個主體之間的博弈，使得小產權房會在市場中出現。

（一）房價高漲帶來市場需求

眾所周知，現今國人面臨的一個生存壓力就是不斷攀升的房價。這不僅僅是一線城市出現的現象，二三四線城市也同樣如此。每天新聞話題討論得最多的就是房價的變化趨勢，國家也曾多次出臺相關政策進行調控。但是，這些都沒有取得明顯的效果。房價依舊是當今社會人們生存的巨大經濟壓力之一。為了解決這個剛性需求，消費群體逐漸轉向價格較低的小產權房市場。

（二）建房各方受到利益驅動

小產權房的開發不僅僅與開發商這個主體有關，農村集體經濟組織、農民以及當地政府都是當中的重要參與者。

房地產行業暴利是吸引眾多房地產公司進入小產權房市場的一個重要因素。因房地產業而致富的企業家每年在富豪排行榜上都有顯赫的成績。至于農村集體組織，其也愿意與房地產開發商一起從事此市場的開發，當然是希望從中分得一杯羹。這當中不排除有財政不透明的情況。部分資金沒有落到農民手中，卻是到了集體組織中某些干部的賬戶名下。作為農民，顯然宅基地的使用權被讓渡了。但是，生活條件卻會因此而有所改善。這也是吸引他們同意進行小產權房開發的一個重要因素。而至于地方政府，作為農地轉換溢價的最重要獲益者，通常也會對小產權房項目的建設睜一只眼閉一只眼。[3]

三、小產權房背后的法律問題

目前，小產權房的交易簡單方便。并且，由于不需要承擔相關稅費的繳納，使得其交易價格對于廣大購房者而言，具有巨大的吸引力，因而在市場上受到越來越多消費者的偏愛。然而，這并不代表其交易不存在任何法律問題。

（一）實際案例中的常見糾紛

從諸多見報的新聞案例中，筆者發現它們都有很多相似之處。例如，因為在交易時缺乏明確的法律依據，使得利益相關者無法獲得法院的有效幫助，因為小產權房本身是否合法，交易的進行是否有效都是無法定性的。又例如，引起爭議的原因很多都由于利益分配的情況出現了新的可能性，使得出賣方反悔。[2]這些都是小產權房交易過程中以及之后可能出現的常見法律問題。

（二） 《物權法》規定的缺失

其實，造成這些問題的出現，很大程度上與我國現行《物權法》的規定欠缺有關。第一，《物權法》根本沒有涉及小產權房的權利歸屬問題。[1]作為最根本的問題都沒有給出指示，那么物的占有、使用、收益、處分也存在糾紛的可能性。第二，《物權法》沒有給出誰應當是小產權房的真正開發主體。這可關系到利益的公正分配問題。[1]第三，《物權法》對于小產權房和普通商品房依靠建立的兩種土地有不平等的保護力度。這種有區別的保護力度，再一次地質疑了我國土地二元制存在的合理性。

四、小產權房開放的博弈

（一）政府反對小產權房交易的理由

雖然小產權房的買賣交易是在不斷增多，可是，政府的態度一直都是不予支持。基于多種原因的考慮，政府的態度都是禁止小產權房的買賣。

具體來說，政府在這個方面的理由一般包括以下幾點。第一，為了保護有限的耕地，從而保證我國糧食供應的安全。眾所周知，我國是一個人口數目龐大，但是耕地稀少的國家。為了保證國民基本的糧食供應不受影響，前提就是保護好耕地。只有足夠多的耕地才能確保糧食的正常種植。第二，防止土地兼并，避免引發社會動蕩。實際上，小產權房使農村集體經濟組織和農民讓渡了自己對集體所有制土地的使用權。雖然他們可能在經濟上獲得了一定的收益，然而，與房地產開發商以及政府相比，他們的受惠程度一定不及前面二者。[4]所以，面對以追求利潤最大化的房地產公司企業，農民賴以生存的土地可能受到威脅，房地產商對此的剝奪會帶來巨大的負面影響。第三，小產權房應該是集體經濟組織內部的福利。因此，阻斷與外界的交易，其實是保護這種內部福利的最佳形式。

（二）對政府所持反對理由的拷問

然而，上述的理由是否真的成立呢？這些傳統的觀點到底有沒有跟上現今社會發展的節奏？再深一層考慮，其實發現，以上的理由很多都不太符合現實情況。

第一，保護耕地的理由在很多情形下都是不成立的。實際生活中，大部分的小產權房是建在集體建設用地上。包括了農民的宅基地、存量的宅基地、原集體企業用地或者通過土地整理節約出來的土地。[1]幾乎沒有人真的敢動用耕地來建設小產權房。因此，簡單基于保護耕地，而不允許小產權房在市場上交易流通，這是不夠充分的理由。第二，雖然《物權法》中沒有相關法律條文明確說明允許小產權房進行流通、買賣，但是，根據民法中的一般原則，“法無禁止則為許可”。所以，小產權房的買賣不在法律的禁止范圍之內。換言之，小產權房在市場上的交易應該是允許的，而不應該被禁止或者被視為不合法。第三，小產權房雖然會讓房地產開發商有機可圖，但是有些農民還是會愿意讓渡這些利益。畢竟，與原來的居住條件相比，他們的生活水平還是有了提升，而且他們也會因為小產權房的交易在經濟收入上有所改善。第四，小產權房是集體經濟組織的內部福利這一條理由也缺乏合理性。這種福利既然賦予了村民，就應該將處分權真正落實給他們。而不應該限制其向外部流通，而應該把決定的權利交給農民自己。利益該如何取舍應該由他們自己來決定，這才是保護私權的重要體現。

（三）限制小產權房流轉的負面影響

反對小產權房交易的理由有很多都經不起仔細的推敲，而且禁止小產權房交易會帶來很多負面的影響。

第一，限制小產權房的流轉在一定程度上妨礙了對土地的集約化利用。[5]集約化利用的優勢是十分明顯的。例如，依據客觀數據，我國目前的糧食產量與以前相比，其實是有不斷增長的。這得益于科學技術的不斷提升，在固定數量的耕地上，糧食的增長確保了國民糧食的基本安全。對于農村的集體所有制土地，同樣也可以以這種方式發揮作用。一戶人對應一個宅基地其實沒有做到物盡其用。相反，如果允許小產權房的建設與流通，則可以更好地滿足國民對于安居的需求。第二，農村中空房幾乎成為死產。主要由于城市化進程加速，大量農民涌入城市，希望在城市安居樂業。原來家鄉的老宅如果不能進入市場流通，很多情況下便成為空房，缺乏價值可言。第三，限制小產權房，間接推動了城市房價的高漲。房地產作為剛性需求，是國民成家立業的一個必要條件。限制小產權房的交易實際上是減少了民眾的實際選擇，迫使他們購買普通的商品房。這樣一來，房地產市場變成了賣方市場，房地產開發商成為主導者，廣大的購房者缺乏選擇的可能性。即便收入水平沒有跟上，還是迫不得已要面對高昂的房價。第四，限制小產權房的交易還阻礙了城市和農村間的交流。本來我國就是一個二元分化極其嚴重的國家。城市和農村的交流本來就少，加上城市化進程使得農村出現空巢的情形，很少人愿意回老家定居。如果讓小產權房在市場流通，則有可能打破這種局面。基于經濟上的考慮，還是有人愿意選擇小產權房。這樣會帶動周邊配套措施的發展，也可以讓城鄉交流更進一步。

五、對于小產權房及其交易的處理

經探討可知，禁止小產權房在房地產市場流通已經不再是一種明智的選擇。限制小產權房交易帶來的弊端遠遠比開放該市場的弊端嚴重。《物權法》在這方面的空白使得小產權房的交易缺乏法律依據。所以，參考實踐中的相關做法，完善《物權法》中的相關規定顯得尤為必要。

（一）承認小產權房的合法性

上文已經分析過，實際中小產權房建在耕地之上的情況幾乎是不存在的。它們大多建在農村集體所有制的土地之上。為了讓其買賣得到有力的法律保護，首先必須承認其建設具有合法性。即便其依賴的農民集體土地并沒有經過征收，沒有轉化為國有土地，但不妨礙房屋自身的合法性。[6]而且，這與耕地的保護工作沒有必然的聯系。因此，小產權房本身的建設應該得到保護。

（二）補繳缺漏的相關費用

對于已經建成的、出售的小產權房，應該統一進行土地出讓金等費用的補繳。這樣就可以在手續上進行完善，使得其有頒發相關產權證的可能性。

（三）允許小產權房進入市場

為了加強城市與鄉鎮之間的溝通，滿足廣大民眾的基本購房需求，同時提升農民的生活水平，小產權房應該被允許進入房地產交易市場，并且應該得到鼓勵。雖然目前相關法律條文沒有這方面的規定，但如果能夠認識到小產權房交易的好處，進行法律層面上的修改并非不可行。這樣子，就可以為交易中的小產權房正名了。

（四）根據情況合法不同產權證

按理而言，小產權房的購買者經濟實力都是處于中下水平的。因而，他們不一定愿意補繳土地出讓金等相關費用。另外，不排除有一些購房者是消費水平本身就很強的，購買小產權房只是當作一種投資的方式。所以，對于這種購房者也要進行單獨的考慮。如果屬于前面提及的兩種情況，相關部門應該頒發一種特別的房屋所有權證。這類房產證的小產權房可用于自己家庭的居住和繼承。[7]但是，如果其進行再次轉讓，就還得依對象的不同而進行區分。如果購房者是政府，那么相關稅費金額就不需要繳納了。如果是符合經濟適用房進行購買，那么相關稅費可以一定程度的減低。如果是出售給普通的購房者，那么稅費還是需要補回。

如果購房者符合經濟適用房的購買者條件，并且愿意把土地出讓金等稅費補齊的，房管部門可以直接給其頒發經濟適用房產權證或者限價房產權證。如果這些房產證的持有者想進行二次交易，這個房產證就是一個重要的識別工具。

如果購房者直接是普通的消費者，他們也愿意補齊相關稅費金額，那么就可以直接頒發普通的房產證。這與一般的商品房沒有任何區別。

小產權房的處理涉及千家萬戶，尤其是其進入交易市場之后，對于怎么處理已經流通的小產權房，則需要更為謹慎。畢竟，當中涉及多方的切身利益，所以必須全面考慮。

小產權房的大量出現以及頻繁流通是有一定原因的。在城市房價不斷上升的今日，小產權房的價格是吸引購買者的重要因素。加上相關法律沒有明確規定其屬于違法行為，致使小產權房的交易不斷。并且，小產權房的交易可以帶來很多好處。其不僅僅可以解決民眾的住房需求，還能讓城鄉之間的交流得到增多，讓農民的生活條件有所改善，并可以獲得一些經濟收益。然而，由于小產權房在某些手續上有所欠缺，加上缺少這方面的法律條文規定，很多糾紛即使訴諸于法院都得不到有效的解決。因而，應該盡快明確承認小產權房的合法地位，并為其流通作出相關詳細指引，是十分有必要的。這樣一來，小產權房市場才會給民眾的生活帶來更多的積極作用。

[1]楊海靜.小產權房拷問《物權法》[J].河北法學，2009，（7）：194-197.

[2]李佳穗.試論小產權房的法律癥結與改革路徑[J].河北法學，2009，（8）：130-133.

[3]王彥.解決小產權房問題對策研究[J].河北法學，2010，（9）：166-169.

[4]任輝.利益衡量視角下“小產權房”的出路探究[J].西南政法大學學報，2009，（1）：51-57.

[5]魯曉明.論小產權房流轉——原罪的形成與應然法的選擇[J].法學雜志，2010，（5）：5-8.

[6]龍冀飛，徐霖.對我國農村宅基地使用權法律調整的立法建議[J].法學雜志，2009，（9）：28-32.

[7]王德山，姜曉林.小產權房問題研究[J].法學雜志，2008，（6）：44-46.