食品安全問題的法治思考

賀超

摘 要：近年來，食品安全問題呈易發、多發態勢，食品安全問題涉及面廣、專業性強，監管缺失的憂慮隱現。這些在不斷地拷問法治文明、拷問法治的有效性，事關人民群眾生命健康安全，必須下大力氣研究解決。在眾多的原因中，立法的紕漏和執法的倦怠是非常重要的兩個原因。著力從立法和執法兩個方面發力，解決這一頑疾意義重大。

關鍵詞：食品安全;現狀;法治;對策

一、食品安全問題的現狀

（一）食品安全危機事件易發、多發

近年來，人民群眾對食品安全問題的詬病可謂頗多，但食品安全問題卻并沒有得到根本扭轉，總體呈易發、多發的特點。比如雀巢金牌成長3+”奶粉碘含量超標事件、飼料添加劑濫用事件、劇毒農藥使用問題、轉基因食品問題等等。幾乎每年或每隔幾年就會爆發一次食品安全問題危機。國內爆發的一系列食品安全事件，給人民群眾留下對自身安全的焦慮。損害了廣大人民群眾的切身利益。

（二）食品安全問題涉及面廣、專業性強

食品安全問題包含樂廣闊的科學技術領域。既可以從食品生產的縱向領域分析到食品原材料的生產、食品運輸、食品深加工、食品儲存等;又可以從食品生產的橫向領域進行分析得出食品添加劑問題、轉基因食品問題等;還可以從食品相關領域分析到農活產品問題、飼料添加劑問題、獸藥殘留問題等。不但涉及到食品科學、還涉及到微生物學、動物科學、防疫醫學、人體免疫學、基因學、食品化學、營養學等等。食品安全問題涉及面廣、專業性強，問題復雜，具有很強的系統性、廣域性特點。

（三）食品安全問題的行業、群體利益屬性突出

每一次食品安全問題曝光、食品安全事件爆發，都牽涉到一條產業鏈、一眾企業、一群人的利益。往往是社會安全問題與部分企業、群體的經濟利益的沖突，更是法治與少數群體利益的沖突。比如當年的“三鹿奶粉”事件，直接導致三鹿集團的破產和中國嬰幼兒奶粉市場的大震動和大洗牌。在以后的很多年里，國內消費者都不在待見國產奶粉，紛紛選購國外奶粉。這一事件帶來的是特大型企業的倒臺、眾多企業職工下崗和對國產嬰幼兒奶粉產業的沉重打擊。又比如2017年央視315晚會曝光的飼料添加劑和獸藥濫用問題，同樣牽扯到了眾多禽獸養殖戶、飼料生產企業的利益。在法治秩序的沖突中，牽涉到了眾多階層、群體的利益，導致治理解決這些問題時受到特定階層和群體的集體抵制，使問題變得更加復雜。

二、食品安全問題的法治分析

（一）立法紕漏

我們以2017年央視曝光的飼料添加劑和獸藥濫用問題涉及的，飼料和飼料添加劑國家相關法律為考查對象來說明問題。我國飼料和飼料添加劑領域相關的全國性法律法規主要包括國務院制定的兩部行政法規《飼料和飼料添加劑管理條例》、《獸藥管理條例》，以及農業部制定的三部部門規章《飼料和飼料添加劑生產許可管理辦法》、《飼料原料目錄》和《飼料添加劑目錄》。這五部法律法規中，最重要的是國務院制定的《飼料和飼料添加劑管理條例》，這部行政法規對我國飼料和飼料添加劑領域各個環節都做了制度性安排。

對飼料和飼料添加劑的監督抽查檢測是發現非法添加、強化市場監管必不可少的工作。《飼料和飼料添加劑管理條例》對這項工作的具體規定是該條例第32條，規定：國務院農業行政主管部門和縣級以上地方人民政府飼料管理部門，應當根據需要定期或者不定期組織實施飼料、飼料添加劑監督抽查;飼料、飼料添加劑監督抽查檢測工作由國務院農業行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府飼料管理部門指定的具有相應技術條件的機構承擔。飼料、飼料添加劑監督抽查不得收費。這個法條有三句話，三層意思，第一句話講誰來抽查、什么時候需要抽查以及抽查的時間或頻率;第二句話講抽查檢測由誰來實施;第三句話講抽查收費。

仔細研讀這條法律會發現這條法規不夠明確，具體哪里不明確？第一個不明確是“根據需要”的規定，到底是根據什么需要？根據誰的需要？第二個不明確是定期或不定期的時間不明確，一個季度抽查一次，一年抽查一次，五年抽查一次？第三個不明確是第二句話中講到了抽查后檢測的主體，但還有一個重要的方面沒有明確，就是檢測的項目或范圍。查不查蘇丹紅？查不查瘦肉精？查不查違禁藥物成分？都沒有明確。

法條既沒有直接予以明確，也沒有委任性條款或準用性條款予以明確。比如《行政許可法》第四十條行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。這條法律非常明確，在法理上叫確定性法律規范。又如《計量法》第三十三條：中國人民解放軍和國防科技工業系統計量工作的監督管理辦法，由國務院、中央軍事委員會依據本法另行制定。這一法條在法理上叫委任性法律規范或委任性條款。什么意思呢？《計量法》對軍工系統的計量工作沒有做出明確的規定，而是委任國務院和中央軍委另行做出規定。再如《商業銀行法》第17條：商業銀行的組織形式、組織機構適用《中華人民共和國公司法》的規定。這一法條在法理上叫準用性法律規范或準用性條款。什么意思？《商業銀行法》對商業銀行的組織形式、組織機構沒有直接做出明確規定，而是直接準許援引《公司法》。

飼料和飼料添加劑相關法律法規既沒有直接明確，又沒有采用必要的立法技術間接明確。法律法規的這種不明確導致法律法規對監管主體沒有約束力！我們大家都能判斷，飼料和飼料添加劑監管主體對飼料實施抽查檢測，應當是加強監管必須履行的職責，但是依照這條法規，監管部門似乎并非必須履行！所以我們說這個法律是有紕漏的！

（二）執法倦怠

1.監管執法人員不作為的問題

市場監管部門的少數公職人員工作倦怠，老百姓對這些“太平官”長期尸位素餐反映強烈，形象地描述這些“官老爺”，是“平平安安占位子、舒舒服服領票子、庸庸碌碌混日子”。當前市場監管的各個領域往往與民生緊密相連，比如飼料添加劑、食品安全等領域，這些都事關人民群眾的生命健康安全，市場監管執法人員的倦怠，就是在不把群眾的利益放在心里，忽視群眾呼聲與疾苦。

2.缺少問責的問題

一是行政問責的主體呈現多元化。問責主體既可以是政府行政監察部門，也可以是公務員主管部門、還包括各級黨委政府。多頭問責往往造成無人問責。這一方面導致行政效能低下，另一方面導致行政不作為者有恃無恐。

二是行政問責的依據呈現單一化。行政問責依據往往看重已經造成不良的危害后果，甚至是強調造成嚴重的社會不料影響，反而沒有重視行政職能部門日常監管履職的重要作用，淡化了監管過程。須不知，一旦造成嚴重的不良后果，必已經對社會產生嚴重影響，對人民群眾造成了嚴重傷害。這不是理智的法治社會所期望出現的現象，也違背了法治的初衷。人民群眾期待的是對未來的合理的安全預期，市場經濟須要的是對秩序和法治的遵從下穩定。

三是行政問責方式彈性化。行政問責以彈性問責為主，缺乏制度剛性。行政不作為是否被問責主要依賴于行為導致的不良社會影響和上級領導的認識和意見。法治社會最重要價值追求莫過于現有規則的確定、有效。如果行政問責方式彈性化，直接導致市場規則的隨意化，這對市場秩序將是致命打擊。

三、克服市場監管缺位的法治建議

（一）以“立法為民”理念，消除立法紕漏

1.提升市場監管立法者的專業化水平

第一，有極高的法律素養和立法技術。提高立法者的法律素養，使他們深諳法治精神，崇尚法治文明，善于運用法律手段、運用法言法語，應對復雜紛繁的實際情況，并能理清其中的利害，確保他們制定的法律富有預見性，并能有效指導實踐，解決實際問題。要使他們掌握極高立法技術，確保所立之法無邏輯缺陷、無常識和理論錯誤，真正成為精妙的法律典章。

第二，精通市場和市場監管專業領域。食品安全領域涉及的面很廣、牽涉學科多、利益紛繁復雜，這就要求立法者隊伍中必須要有這方面額度權威專家，既要強調理論水平，又要突出實踐經驗，因為現實情況永遠是多彩的，這就決定了，立法者要擁有過人的學識和實踐經驗。這些都是立法者能否成就一部善法的前提。因此，對立法者的素質要求就非常高。

2.及時發現并彌補市場監管的立法漏洞

受限于過去的立法技術和立法水平，現存的法律法規的立法質量不高，少數法律法規難免有漏洞。 同時，市場經濟還處于逐步摸索和完善的階段，市場經濟在發展過程中會不斷涌現出各種新情況、新問題。意味著新的市場監管漏洞可能出現。 這時要用好“補漏石”。一是立法機關要建立發現并彌補市場監管立法漏洞的工作機制。二是廣開發現市場監管立法漏洞的建言渠道與平臺。三是實施反映市場監管法律漏洞的獎勵制度。要充分調動人民群眾參與市場監管立法漏洞彌補的積極性，凝聚全體人民的智慧與力量。踐行總書記“立法為民”的理念。

（二）以“為民執法”理念，破解執法倦怠

首先是要強化教育引導。市場監管缺失的問題不是一個孤立的問題，它涉及到食品安全、產品質量等民生問題，關系到廣大人民群眾的生命健康、人身財產安全，涉及群眾切身利益，既是社會熱點問題，更是廣大人民群眾急切期望黨和政府解決的問題。廣大市場監管執法人員，應當牢固樹立這份擔當和責任！

其次，要強化問責。市場監管不到位，人民群眾不會同意，因此要強化失職問責，向尸位素餐的“太平官”和慵懶散漫的市場監管者及時亮劍。

1.制定頒布《行政問責法》，構建統一的國家行政問責體系，強化執法監督和日常監督。統一問責主體，問責方式從彈性問責向制度問責轉變。問責對象既重視過錯問責又重視庸政怠政問責。

2.打破體制壁壘和技術壁壘。克服市場監管主體實施垂直管理對同級行政監察部門的“體制壁壘”，實現對市場監管主體庸政懶政的異體監督問責。加強垂直領導機關對下級市場監管機構的履職監督。同時要培養專業化的市場監管行政問責隊伍并可借助專業第三方的技術力量。使市場監管在陽光下運行，自覺接受監督。

參考文獻：

[1][英]邊沁：《道德與立法原理導論》，商務印書館2000年版，第90頁.

[2]中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第36頁.

[3]吳瓊.基于博弈分析的食品安全規制研究[D]. 蘇州大學： 蘇州大學，2010.