社會治理視角下的民族地區林權爭議研究
——以貴州省L縣為例

李平

（貴州民族大學法學院，貴陽 550025）

伴隨著我國社會進入轉型期，林權作為農民一項重要權利，勢必會產生諸多矛盾與爭議。林業改革日益深入，林權爭議遲遲得不到及時解決，將會破壞人民群眾的獲得感，影響社會公正公平。很多學者從不同的專業視角給予關注，從法學、社會學、林權學等學科進行研究，對林權爭議提出各自專業見解。譚世明、張俊飚按林地和林木所有權與使用權的分離程度，將“我國林權制度改革劃分為五個時期，即以個人所有為主的土地改革時期（1949—1952）、由個人所有逐漸過渡到集體所有的合作化及人民公社時期（1953—1980）、由集體所有轉變為集體和個人混合所有的林業“三定”時期（1981—1991）、權屬開努走向市場化的林權市場化改革初步探索時期（1992—2002）、大力發展非公有制林業的林權市場化改革深化時期（2003—）”[1]559。

在林權爭議的特點方面，諶東華、朱兵、林虎認為：“爭議一般時間跨度長，牽扯面廣，涉及人員多”[2]33，何美成、張明輝、張小皙的研究與之不謀而合：“時間跨度長、涉及人員多、爭議數量大、突發性強是林權爭議的主要特點”[3]55－58；柏永全也指出林權爭議的特點是“不確定性、復雜性、涉眾性”[4]140－141。

在林權爭議的原因研究方面，何美成、張明輝、張小皙認為：“政策不連貫是造成林權爭議的根本原因、土地升值快是催化林權爭議的直接原因、管理不到位是產生林權爭議的重要原因”[3]55－58；朱學忠、徐禮來認為：“山證重疊、分山過細、管理粗放、重視不夠、價值攀升是林權糾紛產生的主要原因”[5]8；林達也認為，林權糾紛的“成因主要有歷史遺留原因、政務變動原因、人為因素原因”[6]234-235；柏永全認為林權爭議問題的成因主要有：“林改工作上的紕漏、村級操作上的隨意、國家政策上的欠缺、群眾認識上的差距等”[4]140－141。

在林權解決的途徑中，何美成等強調在基層解決林權爭議，其在華東六省調研的基礎上，指出“浙江省在有林改任務的村建立村級調解小組，將矛盾解決在基層。江西省把林權爭議調處重心放在基層，充分依靠群眾自我化解矛盾，充分發揮村組林業理事會、“三老”協會等民間組織的作用。安徽省銅陵縣天門鎮郎坑村依靠黨和政府，遵循“戶與戶爭議不出組、組與組爭議不出村”的原則，全村群眾自行處理林權爭議130起，占處理爭議總數的95%；對涉及外村的爭議，盡可能說服村民“走群眾路線不走行政訴訟，不走司法程序”；注重邀請熟悉情況的老黨員、老村干、老代表、老林農參與林權爭議處理工作，樹立起將林權爭議處理在基層的典范”[7]1－6。

綜上所述，林權爭議引起的原因較為復雜，既有歷史遺留的問題，也有鮮明的時代烙印，加上周期長、涉及面大、解決困難等特點，給林權爭議解決設置了不少障礙。

一、林權爭議的概況

（一）林權爭議概念

諶東華、朱兵、林虎認為：“林權爭議是指兩個以上的權利主體對同一森林、林木和林地的可能性或權益的歸屬發生的爭議或異議。一般指權利人對其享有的森林、林木和林地收益權、處置權和法律規定的他項權利在行使占有、使用、收益、處分等權利時受到他方的干涉，或多方主體共同主張林地、林木的權屬而發生的民事爭執”[8]32。周伯煌、宣裕方、余玉豹認為林權爭議通常指的是“林木、林地的所有權與使用權爭議。林達認為林權糾紛是因占有、使用、收益、處分林木、林地等資源過程中而發生的爭議，兼具民事糾紛和行政糾紛的性質”[9]473。本文認為，林權爭議是不同權利主體之間基于林地或林木的所有權、使用權而發生的歸屬認識沖突，并采取民事協調、行政裁決及復議、司法訴訟等手段以證明歸其所有的解決過程。

（二）L縣林業資源及林權爭議情況

貴州省L縣位于黔中腹地，地處東經106°45′18"～107°15'1"，北緯 26°10'19"～26°49'33"之間。沿東北—西南縱向呈月牙形，南北長約73公里，東西寬約36公里，總面積1 521平方公里。2012年全縣總人口為224 266人，少數民族91 754人，占全縣總人口的41%。其中，苗族人口4.7萬余人，布依族人口4.2萬余人，其他少數民族2 000余人。人口在萬人以上的除漢族、布依族、苗族外，還有彝族、侗族、土家族、壯族、水族、瑤族、毛南族、回族、仡佬族、仫佬族、滿族、白族、黎族、蒙古族、藏族、傣族等28個民族。苗族分布在全縣6個鄉鎮，聚居141個村寨，與漢族雜居161個村寨，與布依族雜居17個村寨，與布依族、漢族雜居77個村寨。布依族分布在全縣14個鄉（鎮），聚居133個村寨，與漢族雜居112個村寨，與苗族雜居17個村寨，與苗族、漢族雜居77個村寨。

L縣“地貌類型復雜多樣，山地、丘陵、盆地、河谷相互交錯，為各種樹木和植物提供了良好的生長環境。至解放初期，森林繁茂，生態平衡，上世紀50年代末，由于歷史原因，導致森林大量被毀，虎豹狼等野生動物有的已經滅絕或瀕臨滅絕，生態平衡受到破壞。上世紀60年代中期，L縣林場營造的森林開始成材，林區遍及L鎮、G鎮、X鎮的廣大地區，加上上世紀80年代鄉村林業的迅速發展，明確了山林所有權，提高了造林的成活率，增加了森林的覆蓋率”[10]427。L縣“林場1964—1966年在上述三鎮建立的林場工區，分片進行飛機播種造林。造林的樹種以馬尾松為主，飛播造林面積僅X鎮一帶就有18.73萬畝。X鎮因火燒山等原因，毀林較為嚴重。L鎮、G鎮林區管理得力，這些人工造林和部分飛播造林后來都長成了大片森林”[11]141。

1975年第一次森林普查：“全縣森林面積為81萬畝；包括疏林地在內，森林覆蓋率達35.42%；1985年5月，進行林地二類清查工作，歷時1年，確定林業用地為144萬多畝，其中有林地29.1萬畝，疏林地27.93萬畝，灌木林地11.29萬畝，森林覆蓋率為17.7%（包括疏林地為29.9%），與第一次森林資源普查相比，有林地面積減少了12.6萬多畝，森林覆蓋率下降了5.5%”。[10]427

L縣“1993年記載林地面積為87.39萬畝（不含疏林地），森林覆蓋率達17.71%。縣境內野生植物種類較多，主要有馬尾松、云南松、華山松、杉木、梓木、紅栲、柏木、大葉栲、光皮樺、漆樹、油桐、油茶、烏柏、五倍子、棕櫚、野核桃、板栗、毛栗、刺梨、獼猴桃、銀杏、楊梅等”。[12]179－1812013年，L縣“全面完成43 058畝重點工程營造林的檢查驗收，任務完成率及面積合格率均達100%。據測算，L縣森林覆蓋率已提高到53.57%”[13]165。2014年，L縣“完成上級下達的營造林38 480畝任務，其中人工造林24 980畝，封山育林13 500畝，義務植樹50萬株”[14]150。2015年，“完成營造林3.63萬畝任務，完成“貴州省同步小康達標縣”所要求的森林覆蓋率指標，森林覆蓋率達58.37%”[15]405－406。

查閱L縣相關資料，得到L縣林權爭議的總體情況：

1. 據1981年縣“三干會”①統計，“在1年中，林權糾紛達380起，面積4.5萬畝，涉及全縣各社隊”[10]446。

2.2013年“全年調解林權糾紛共計84起661.15畝，其中涉及ZT國際生態城建設的33起120.32畝，涉及GL大道建設的44起511.92畝，涉及G鎮北部工業園區建設的1起24.74畝，涉及S鎮工業園區建設的1起4.17畝，參加涉及林權的行政訴訟5起”[13]166。

3.2014年“辦理林地流轉18宗，流轉面積5 095.92畝。及時調解林權糾紛72起，調解率達100%”[14]151。

4.2015年辦理林權證35本77宗，完成林地流轉5宗、流轉林地面積1 054.43畝，及時調解林權糾紛48起85公頃[15]107。

二、L縣林權爭議的特點

（一）復雜性

1.時間跨度長。僅從L縣的林權爭議解決來看，爭議農戶提出確權申請，行政機關做出初步處理決定至少需要半年時間，加上2個月的行政復議時間，后續行政訴訟一審、二審9個月，一個完整的處理過程至少需要1年半的時間。對于案情較為復雜、二審做出判決要求行政機關重新做出處理決定，則有可能使案件陷入循環而久拖不決，有的甚至達10年。

2.涉及面廣。個人與個人、個人與單位、單位與單位都有可能發生林權爭議，具體到L縣，農戶與農戶、農戶與村組、村組與村組、農戶與國有林場、村組與國有林場都存在著糾紛。在征收林地的過程中，存在著幾個村組發生的爭議，L縣與鄰近省會貴陽的某區也存在著邊界爭議。

3.涉案金額大。林權爭議通常發生在土地征收過程中，對于林農個人的安置補償、失業農民保險、養老金等金額動輒就是幾萬、幾十萬，涉及村組就有可能幾百萬、幾千萬。而確權申請、行政復議都不需要爭議農戶支付任何費用，行政訴訟案件也僅有50元的訴訟費用，利益的巨大吸引與維權的低成本也是林權爭議案件高發的主要誘因。

（二）艱難性

由于國家政策變動較快，農戶證據意識不足，加上行政機關檔案資料保管不善，加上林權登記工作的粗糙，林權爭議案件往往需要回到登記之前的狀態，林業主管部門需要組織專門人員回到現場，聽取爭議雙方、村組各方的意見，召開聽證會等形式使“林權證回爐”，經過比較甄別做出處理決定，難度較大。

（三）反復性

如前所述，每起林權爭議案件都需要確權申請、行政復議、一審、二審甚至再審，而審判的結果可能是法院要求行政機關重新做出處理決定，再將上述程序進行一次甚至多次。加上每個程序的處理結果都可能會引起一方的不滿，用重金聘請律師以搜集新的證據，而法院對于新的證據持開放態度，會對生效和判決啟動再審程序，這也使得案件不停反復。

三、L縣林權爭議的原因

（一）民族習慣影響

L縣地處貴州少數民族地區，無平原支撐農業，經濟長期較為落后，而作為主要地貌構成的山地，為數不多的可供使用分割的就是林地及林木。“歷史上，清江的黑仲家系以廣植樹木為生，有錢的人較多，與漢人結交甚廣，如漢人請鄰近富戶作保，并出部分樹木作本，便可以合股經營。經營時，如錢不夠，可向伙計借貸，無有不應者，借了不能還，只要說明困難，不僅舊賬允許延期，而且可以添借新款”[16]461－462。

既能實現物的占有，又能實現巨大的經濟價值，包括該縣民眾在內的少數民族地區群眾自然對林地、林木的價值珍視有加，但在具體的林改過程中，民眾“不被統治的藝術”占據主導，對林業管理機關頒發林權證的行為不重視，一是不主動跟隨林改工作人員上山測量、劃界，委托村組長甚至不委托任何人代自己去測量、劃界；二是在張榜公示過程中，即使發現錯誤也很少提醒林改工作人員更正，認為山林屬于自己管護比起政府頒發的那張紙更有說服力，“實際占有”比“紙面權利”更重要，即使取得了林權證也不妥善保管，導致在林權發生爭議后無證可用，給自己增加了調查取證的成本；三是發生爭議后，農戶也是先按本民族習慣通過寨老、議榔等組織民間解決，等到無法解決再求助于官方，增加了解決的時間長度及最終解決的難度。

（二）國家頂層設計的制度因素

根據《憲法》《土地管理法》和《農村土地承包法》等法律規定，我國林地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。在張小軍看來，這是“土地不充分產權的表現——國家、宗族和村落等集體的象征地權過度所有，導致農民有地乏權，地權一旦被象征資本化，就會在象征資本的再生產中被不斷賦予意義，改變地權和性質。因此，地權的關鍵不只是實物地權歸誰所有，還要看象征地權歸誰所控，誰在操控地權的象征資本生產過程。就中國歷史而言，最大的象征資本家是國家。從象征地權來思考，很容易知道農民和國家之間存在著深刻的地權不平等，導致農民有地乏權的現象。其次，在中國社會，討論土地的公有/私有制是一個偽問題。公田通常具有不充分地權。若政府、宗族等公權機構權力過多侵入私人土地，同樣會以其過度的象征地權侵犯私人地權。這是歷史上無論土地公有或私有制都沒有很好解決土地問題的關鍵。最后，國家過度的象征剩余產權會造成當權者利用權力有意進行象征資本的生產，通過造制度、玩政策來公開“造租”以尋租，瓦解社會公平，形成制度的虛擬化，引起廣泛的社會危機。而產權不清導致土地、山場等糾紛的例子在民間不勝枚舉”[17]143－144。

L縣的林權歸屬情況無出其右，在統一的中國產權體制下，國家和集體占有的“地底權”“抽屜權”，農民占有的只是“地面權”“桌面權”。這種劃分，也使得林權呈現不充分、模糊狀態。

（三）行政機關林權改革“運動式”思維

1.不正確的政績觀。引發L縣最多的林權爭議問題當屬2008—2009年期間，為了完成三年林改任務，貴州省自我加壓要求一年完成，這也是導致全縣1 000多起大大小小林權糾紛的主要原因。據參加林改的干部回憶，當時的林改任務重、時間緊，為了完成工作目標，林業主管部門聘用了一大批社會人員，其中不少是林業局干部職工親屬，部分人抱著“玩”及“吃吃喝喝”的態度工作，專業性低、出錯率高；在實際測量、劃界過程中，包括林業局在內的干部職工沒有帶領群眾上山到現場指認，在村里的辦公室、村干部的家里憑著村組干部的記憶在地圖上作業，四至不清、圖紙不明；即使親自帶領群眾上山指認邊界，也是走走過場，由于前期宣傳發動不充分，群眾重視程度不夠等因素，群眾參與度不高，對于發生爭議的林地、林木，林改工作人員偏聽偏信村組干部一方，導致不少錯證出現。

2.避免出錯。林改干部包括聘用人員出于對自己專業的不自信，也為了避免出現更多糾紛，在制發林權證過程，證上的林地面積往往比實際面積小一些，這也是當時避免被上級問責的通行做法，林地面積寫大了就容易與其他人制發的林權證重合，為了避免重合引發糾紛，往往以小的面積來避免出錯。

3.將錯就錯。而在后續出現糾紛的林權案件中，行政機關解決糾紛的主要依據又是林權證，林業部《林木林地權屬爭議處理辦法》第六條規定“縣級以上人民政府或者國務院授權林業部依法頒發的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書，是處理林權爭議的依據”，解決爭議的依據是錯的，又進一步引起群眾對林權糾錯工作的不滿。

四、L縣林權爭議的路徑及優化建議

（一）官方路徑

1.確權申請。如果群眾不能靠民間途徑解決，就需要向官方提出申請。L縣也陸續成立相關機構，專門調處糾紛：如1980年11月，縣人民政府召集L縣林場、縣林業局、L區、G區、X區負責人，研究成立了L縣處理山林權領導小組，處理區與區、鄉與鄉、村與村之間的林權糾紛，特別是與省L縣林場之間的林權糾紛[10]446；2013年，L縣林業局內設機構2個：辦公室、政策法規室。下設11個事業單位，及1個行政機構即L縣公安森林警察大隊，其中L縣園林綠化管理站于2013年4月劃轉到L縣住房城鄉建設局[13]165；2015年3月13日，林業登記職責由縣林業局劃入縣國土資源局，并對縣林業局相關職責進行調整，有辦公室、林業產業科（行政審批服務科）2個內設機構[15]405。

L縣林業登記機構僅兩名在編人員，且年齡均已超過50歲，確權機構級別低、編制不足、老齡化較為嚴重是L縣林業登記機關的主要問題，面對L縣大規模的征地拆遷所引發的林權糾紛，案件排隊處理成為常態。

2.行政復議。行政復議法關于“對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的”納入行政復議范圍。

《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》（法釋〔2003〕5號）指出：“根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏……等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。”《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》（〔2005〕行他字第4號）進一步明確：“最高人民法院法釋〔2003〕5號批復中的‘確認’，是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所做的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形。”根據上述規定，土地確權案件侵犯行政相對人已經依法取得的自然資源的所有權或者使用權的，必須經過復議后才能提起行政訴訟。

行政路徑主要是對林權證的維護，難以做出對林權證錯誤的認定。這也是同相關制度設計有關，1995年林業部回復廣西壯族自治區林業廳《林業部關于縣級以上地方人民政府依法核發的林權證書能否撤銷的答復》（1995年10月9日 林函策字〔1995〕212號）認為林權證不能隨意被撤銷；確因工作粗糙造成確權中部分遺漏或者重疊的，應本著現有林權證繼續有效，錯在哪改在哪的原則，對遺漏或者重疊的部分，經上級人民政府審查，由縣級以上地方人民政府依照法律法規的規定和實際情況，予以修正；2007年2月8日，國家林業局關于進一步加強和規范林權登記發證管理工作的通知（林資發〔2007〕33號）各地要對已辦理的林權登記和已發放的林權證進行復查，發現問題及時糾正，對違反法律規定和法定程序登記并發放林權證的，要依法予以撤銷，但如何撤銷、由誰撤銷都沒有規定。

以L縣2017年受理的行政復議案件為例，全年受理案件11件，維持9件，相對人撤回復議申請2件，沒有撤回的案件維持率達100%，行政復議并沒有能夠發揮其內部糾錯功能。

3.司法訴訟。人民法院審理林權爭議行政訴訟案件，同樣受制于證據材料的不足和維穩的壓力。一是嚴格審查爭議方的主體資格，甚至提高主體資格的證明力度，否則便以主體不適格駁回起訴；二是關注訴訟時效，雖然《最高人民法院關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》“當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判”“當事人在一審期間未提出訴訟時效抗辯，在二審期間提出的，人民法院不予支持，但其基于新的證據能夠證明對方當事人的請求權已過訴訟時效期間的情形除外”，但由于行政訴訟的特殊性，法院與行政機關的溝通途徑較多，難以保證法院不向行政機關做出訴訟時效的提醒，事實上，行政機關在維持其林權證的合法有效慣用的訴訟技巧就是利用訴訟時效。行政訴訟法第四十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道做出行政行為之日起六個月內提出。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月8日法釋〔2000〕8號）第四十二條也規定，對涉及不動產的具體行政行為從做出之日起超過20年、其他具體行政行為從做出之日起5年提起行政訴訟的，人民法院不予受理；三是法院對于受理的并開庭審理的林權爭議案件也難以得到當事人的支持，與行政復議一樣，法官偏重于書面審理而親自到現場查看，是當事人不滿判決、認為法官查清的事實不足說服力的主要上訴或再審理由。

（二）民間途徑

1.解決問題優先。張小軍認為“產權問題不一定完全依賴國家及其供給制度，民間社會本來有能力面對產權問題，只要國家的行為適當，不破壞民間的民主基礎，并提供公平的產權環境。但是有兩種情況產權會涉及國家和國家供給的制度：一是本來民間“庶規制定”的制度機制被破壞時，民間制度無法保障人們的利益。這種傳統的破壞通常來自急劇的變化，如生態變遷的措手不及、戰爭和社會革命的影響等。這時只有依靠國家的認可、裁判或者制度建立。二是國家等制度有意無意地介入到產權之中，使得產權必須改變而就范于國家制度。如國家以賦稅等方式進入產權體系。因此，國家制度和政策介入產權時必須十分謹慎”[17]116。范愉同樣認為“后現代思潮對非正式的社會調整機制、社會規范和非正式的糾紛解決方式十分重視，提出了‘私人政府’、‘私人警察’和‘民間司法體系’等概念，并有意識地淡化它們與國家法和國家司法體系的界限，致力于使二得得到調和”[18]312。麥考利認為“在任何的社會調整中它們（非正式方式）都起著很大的作用，而人們往往只是在通過私人政府的機制不能解決問題時，才轉向政府的正式法。法律官員運用政府制裁的權力和程序，但只要可能，他們也運用法律之外的規范和制裁”[18]312－313。

從L縣的實踐來看，提交“官方解決”的林權爭議不足所有案件的10%，大多數案件都在民間進行解決，這其中包括了人民調解、寨老出面和解等民族習慣法的應用。

2.不易引起反復。經過人民調解的案件比“上法庭”解決更能讓大家心平氣和接受，且調解的初衷就是“各讓半步”與《林木林地權屬爭議處理辦法》第十一條“當事人對同一起林權爭議都能夠出具合法憑證的，應當協商解決；經協商不能解決的，由當事人共同的人民政府按照雙方各半的原則，并結合實際情況確定其權屬”是高度契合的；采取民族習慣方式進行和解的，則是利用了中國熟人社會的特性，由大家眼中辦事公道、德高望重的寨老、長輩出面解決，說服力更強、教育意義更高，即使一方吃虧也不會有太多的反復，帶來的小微矛盾會在時間的流逝中減弱甚至消失。

（三）優化建議

1.參與式糾紛解決。周伯煌等認為傳統的林權爭議調解方法存在違背自愿、自治原則，“法、理、情”不能有機結合，解決程序不夠科學、規范等缺陷，因此往往不能從根本上解決問題，提出用參與式方法調解林權爭議。主張將爭議的調解過程與當地的經濟建設和綜合發展緊密結合起來，在參與多學科調查小組的林權爭議調解過程中，林農們有機會認識和結交一些他們平時幾乎不可能交往的朋友，如政府的官員，大學與科研院所里的教授、學者和科技人員等，對于幫助林農們從事社區土地利用與綜合發展規劃，開發新項目，發展當地經濟和解決各類實際問題都具有特別重要的意義，并有望與他們所在的部門建立起長期穩定的聯系及合作關系。

以項目制發展為主線的地方經濟，難以擺脫土地財政的困擾，土地征收尤其是林地征收事關一個家庭的經濟地位，短時間內便可以實現暴富，成為“拆一代”“富一代”。林權糾紛便是財富的“勝負手”，在社會變遷中家庭甚至是家族不惜動用所有社會力量用“搭便車”來爭取自己的最大利益。

我國在從“社會管理”向“社會治理”轉向中，如何使“有困難找政府”的被管理者——林權糾紛的主體，發揮自己的主動能力作用，扮演自主解決糾紛的角色，參與式解決糾紛提供了一種可能，它使處在爭議漩渦中的對立農戶成為社會治理的主角，他們背后的家族勢力往往能夠從阻礙林權爭議解決的一方演變為推動其化解的一方，這種示范作用將影響到其他爭議農戶，使社會矛盾更加容易消解。

2.構建多元化的糾紛解決機制。張津通過對我國林權的成因及其解決方式的闡述、思考，提出建構一套“以行政手段為重點，以訴訟方式為核心，以其他手段作補充”的多元化解決機制。林葦對貴州集體林權制度改革的困難與對策研究后認為，依據、借助本土的傳統與慣例，尋求能夠實現利益最大化的解決糾紛各種辦法，以實現功能互補，拓展多元化的糾紛解決機制，將有助于構建良好的林權靜態秩序。吳婭喜對林權糾紛解決模式進行研究，提出著力構建訴訟與非訴訟解決方式并存的多元化解決糾紛模式，在大力倡導非訴解決，完善協商解決、行政裁決、仲裁等制度的同時，在訴訟領域開通林權糾紛解決“綠色通道”，完善林權糾紛解決機制，促進我國林業的可持續發展與社會的和諧穩定。

林權爭議的最終解決需要落實到村組干部、政府干部、法院的法官等單個人身上，整個處理機制都是上述裁判者親自執行的。這些大部分鄉土社會出身的裁判者沿用統一的判斷標準，之間發生深刻的互動，才能使每個處理程序對林權爭議最終解決發揮作用，才能構建起多元化糾紛解決機制，使高度理性的決定書、行政復議決定書、判決書承載起鮮活的林權爭議事實，為林權爭議完善解決提供可推廣、可復制的經驗。

3.創新鄉村治理。朱冬亮在總結學術界對集體林權糾紛的研究大都是圍繞林權糾紛的成因、調處機制等議題進行探討時指出：這些研究大多是微觀層面的個案性研究，理論層面的學術分析相對缺乏，認為對于當前林權糾紛中所呈現的集體產權實踐失序狀態，現有的集體產權實踐理論不足以做出充分解釋。其通過對集體林改中各類典型林權糾紛案例文本的剖析，探討當前集體林權實踐所面臨的困境，并嘗試從農民自身角度揭示集體林權明晰的地方性實踐邏輯。在此基礎上，進一步探討農村產權實踐的可能演變路徑。

賀東航認為，新中國成立以來，我國曾經多次進行集體林地制度變革，由此衍生出林權產權模糊、產權不穩、產權殘缺、產權分散等諸多問題。而每一次的林權制度變革，都會引發一些新的林權糾紛和爭議。這給村莊治理帶來重大考驗，但也給村莊治理突破原有瓶頸提供了機會。在林改背景下，應該走“能人治理”與村莊優質社區并重、村莊事務的多中心治理與合作機制創新的路子。

作為其必要的補充，上級政府特別是縣級政府要給予鄉村治理必要的外部環境。個人之間發生林權爭議、基層政府做出的裁決結果，縣級政府是復議機關；縣級政府承擔著單位與單位、個人與單位林權爭議處理的絕大多數，在行政裁決階段，縣級政府是裁判主體；在行政復議階段，縣級政府是被復議機關；在行政訴訟階段，縣級政府又以被告身份出現。縣級政府角色的不斷演化，對于鄉村處理林權爭議的態度可能會略有不同，這需要縣級政府不斷適應鄉村治理的新變化，適當提高對于治理失敗的“容忍”度，不斷推進鄉村治理。

五、結語

從L縣的林權爭議特點、引起原因以及解決途徑來看，民間自發解決矛盾是所有途徑中最優的一條。當然是基于大多數沒有提出官方解決的案件來說，因為官方解決的長期性、難度性、反復性都無法與民間的優先、賦予的教育意義媲美，但對于顯失公平、破壞公正的個案來講，官方途徑又是一個必要的補充，如何建構一個以民間自治為主、官方為輔的解決林權爭議甚至是矛盾調處體系是法制社會的重要課題，也是今后依法治國的重要方向，本文對參與式糾紛解決、構建多元化的糾紛解決機制、創新社會治理等路徑進行探索，對于優化林權爭議路徑提出對策及建議。

注釋：

① 三干會，指縣、鄉、村三級干部會議。參見習近平《知之深愛之切》［M］，河北出版傳媒集團、河北人民出版社,2015:190.