休閑農業供給側結構性改革的方向與內容

單福彬，邱業明

（渤海大學金融與商貿學院，遼寧錦州 121013）

發展休閑農業是我國經濟社會現實發展的客觀需要，是我國農業發展方式轉變、農業產業結構優化、農民就業增收的重要途徑，對農村振興、統籌城鄉發展、拓展旅游業發展空間具有重要意義。從各地發展實踐來看，休閑農業呈現“如火如荼”之勢，但是伴隨規模擴大，休閑農業在發展中也出現了一些問題。

從區域產業整體看，存在產業鏈條較短，關聯產業融合不足；區域內經營主體內容雷同、難以滿足消費者多元化需求；產業制度激勵不足，資源配置效率較低等問題。從經營主體發展情況看，存在產品單一、休閑功能不足；主題不突出、創新不足[1]；基礎設施相對簡單、難以滿足消費者休閑所需；經營管理水平不高、發展能力不足等問題[2]。

破解休閑農業發展過程中出現的問題，亟待推進產業結構改革，實現產業優化升級。通過供給側結構性改革做大做強優勢特色休閑農業，優化休閑農業的區域布局，從而消除無效供給、增加有效供給，減少低端供給、拓展中高端供給，更好適應消費結構的升級和變化。

一、休閑農業供給側結構性改革的方向

休閑農業供給側結構性改革既應有明確的短期任務，也必須具有長期發展戰略。從短期來看，應加快完善基礎設施，為產業發展提供基礎；壯大新型經營形式，加大新產品和服務的供給；利用政策杠桿，減少低端產品經營主體的數量與規模、增加中高端產品經營主體的數量與規模。從長期來看，要以轉變經濟增長方式為主，使產業由依賴資源消耗和資金投資、擴大規模和數量滿足消費者量的需求向依賴創新驅動、壯大新業態與新模式，實現綠色、生態、共享和可持續發展滿足消費者質的需求轉變。

（一）主要目標：增加中高端供給

休閑農業呈現宏觀很“美好”、微觀很“無奈”的現象。根本原因在于微觀層面上，各經營體缺乏創新創意對資源進行高效配置，造成“低端”產品過剩、中高端產品不足[3]。推進休閑農業供給側結構性改革需精準對接日益變化的消費需求，從全域推進、重點區域發展、新型產品開發、經營主體創新等宏觀、中觀和微觀三個層次，通過點線面結合來提升供給規模、優化產品供給結構、升級服務質量，從而解決供需矛盾。

宏觀層面上，供給側結構性改革目標是引導投資和資源向區域內優勢農業生產基地和特色鄉村聚集，提高特色優質農產品和中高端休閑服務的供給能力，形成具有一定規模的中高端休閑農業產業帶或集聚區，實現區域休閑農業供給結構的調整優化。微觀層面上，強化休閑農業經營主體發展中的科學規劃，創新性設計出具有地域農業特色和文化特色的、具有高吸引力的特色農產品和休閑體驗項，從而滿足消費者多樣化、個性化的消費需求。

（二）核心任務：創新產業發展方式

休閑農業不等于旅游業，也不同于單一的農業生產。休閑農業是以農業生產和鄉村為載體，以農業和鄉村文化為核心資源，融入其它資源要素而成的產業形態。休閑農業的功能包括以農業生產為基礎的優質農產品生產功能和以服務為基礎的休閑功能。休閑農業供給側結構性改革的核心任務就是轉變休閑農業的生產方式，優化和拓展產業的產品功能和休閑功能，實現產業經濟增長方式的轉變。

創新是休閑農業發展方式轉變的核心。在“農業+”和“+農業”的基本思路下[4]，創新性的將農業和農村的資源要素與文化、科技、健康等資源要素進行融合、組合，將休閑農業由循環發展轉向開放式發展，由此帶來產業結構的調整和產品供給結構的優化。通過“農業+科技+休閑”、“農業+文化+休閑”、“農業+健康”、“鄉村+文化+體驗”等途徑，創新休閑農業的新形態、新模式和新產品、新服務，生產出優質農產品或新、奇、特農副產品，拓展具有觀光、體驗、養生、運動、健康、智慧、情感交流等功能的多元化休閑項目。

（三）改革基礎：轉變產業發展理念

推進休閑農業供給側結構性改革需要樹立創新、綠色、共享、協調的發展理念。科學的休閑農業發展理念應該以消費需求為導向、以農業生產為基礎，以創新為根本，以綠色為導向，以共享為機制，實現休閑農業的功能多元、產品多樣、資源節約、生態環保式發展，形成區域休閑農業的產業鏈條延伸、產業結構協調、多產業融合的發展態勢。

轉變休閑農業的發展理念應立足區域農業資源的承載力和自然生態的環境容量，發展與本地區農業資源和生態環境相匹配的休閑農業新模式和新形態。生產過程中要減少過度消耗資源，減少廢棄物的產生和對環境的污染，保證產業發展的綠色和環保，使農業生產、休閑服務與生態環境、資源利用相協調。

（四）主要抓手：產業鏈延伸與產業聯動

推進休閑農業供給側結構性改革，重在對延伸休閑農業的產業鏈條和推進關鍵產業間的聯動。從消費需求角度看，需要在有效拓展農業生產環節的基礎上，融入科技、文化等資源，壯大餐飲住宿、生產體驗、特色產品制作、文化演藝、節事活動等產業鏈環節，從而延長休閑農業的產業鏈、提升產業價值鏈[5]，提升休閑農業的整體附加值。從區域經濟發展角度看，需要構建休閑農業與旅游服務、文化創意、農產品加工、商貿物流、電子商務等產業的交叉融合，構建區域現代休閑產業的新體系。

在實踐中，延伸產業鏈和推進產業聯動，首先是在經營主體間構建科學合理的利益共享與風險共擔的合作機制，在合作機制下建設休閑農業的產業聯盟。其次將休閑農業與特色農業聚集區、美麗鄉村、生態治理、濕地保護利用、傳統村落保護等工程緊密結合，提升區域休閑農業的綜合競爭力。此外，應深化跨區域合作，構建務實高效、互惠互利的省際、區域間休閑農業合作發展體系。

二、休閑農業供給側結構性改革的主要內容

休閑農業供給側結構性改革是適應農業、農村經濟新常態的必然要求。推進休閑農業供給側結構性關鍵在于：夯實產業發展的基礎、補齊產業發展的條件短板；加大機制體制變革，增強經營主體內生動力；發揮市場機制作用，激活資源要素的合理流動；壯大新業態、新模式，增強休閑農業發展的新動能；強化創新創意，拓展產業價值體系；具體內容包括以下幾個方面。

（一）積極開發新產品新形態

休閑農業產品與服務創新、經營形態創新是推進休閑農業供給側結構性改革的具體實踐，也是實現產業鏈拓展和產業聯動融合發展的重要抓手、實現區域特色休閑農業發展的新動能。

利用區域內優勢農業生產基地和特色鄉村，在優質農副產品的生產基礎上，合理挖掘和開發農業的多元功能[6]；推動科技、人文等元素融入，發展農田藝術景觀、文化創意、藝術表演、農業認養、科技教育、農業節慶、鄉村運動、農業養生、農業健康、民俗體驗等功能。

在經營實踐上，各經營體應按照消費者的文化習慣、體驗習慣和生活習慣，對生產的農副產品和休閑項目進行創意設計，尤其是要注重對各類休閑娛樂、文化體項目的創新，生產出具有特色的產品和服務。堅持休閑農業的個性化、特色化發展方向，培育鄉村田園綜合體、現代農業莊園、農業公園、農耕文化產業園、主題農業休閑園等新型經營形態。

（二）壯大經營主體發展能力

堅持政府引導、市場主導的原則，積極促進休閑農業經營體的組織形式和產業鏈結構的創新，形成農戶經營、農民合作組織經營、專業化公司經營的休閑農業新經營體系。

以資本和資源開發為紐帶，推動休閑農業經營主體跨行業、跨地區、跨所有制重組、合作，培育休閑農業領軍型經營主體。突出各類經營主體的市場主體地位，發揮不同經營形式的優勢，形成互為補充、相互協調的經營格局。同時，促進各經營體與產業鏈上下游經營體的創新合作，提高休閑農業產業鏈融合度、產業化經營水平和縱向一體化的效率。

提高經營主體的綜合化、專業化能力，使其信息化、現代化管理水平明顯提升，培育區域內龍頭型、創新型、綜合型休閑農業經營品牌，提高經營體的經營水平和經營績效。依托示范性經營主體，輻射和帶動其它經營主體，建設國家級、省級休閑農業示范區、發展區，發展地區的休閑農業產業聚集區和產業帶。

（三）優化資源的市場化配置

充分發揮政府的引導與推動作用，在土地、金融、人才、基礎設施等方面做出一系列政策和制度改革[7]，賦予經營主體更多財產權利和要素經營權。堅持市場在資源配置中的決定性地位，通過生產要素市場化改革，使土地、房屋、生態資源、人才等要素在空間配置、產業鏈配置的效率得以提升[8]。

盤活農村閑置房屋、宅基地、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源進入休閑農業的資源市場[9]。推進和落實農村土地產權制度、農民宅基地、農民住房制度的改革，提高農村土地在休閑農業市場配置中的能力和利用效率，賦予農民資產農民的“財產性收入”的增加。將休閑農業項目建設用地納入區域土地利用總體規劃和年度計劃進行合理安排。

多層次、多形式推進涉及休閑農業的政策資金整合；推行政府和社會資本合作、以獎代補和貼息、建立擔保機制、建立風險補償基金、設立休閑農業投資基金、地方政府債券支持休閑農業基礎設施建設等制度和措施。發揮財政資金的杠桿作用，撬動金融和社會資本更多投向休閑農業。

（四）推進資源的整合與共享

打破行政區劃和地方利益的束縛，根據區域休閑農業發展基礎和市場供求情況，以增強區域產業整體競爭力為核心，對區域內休閑農業各種相關資源要素進行整體規劃與系統開發，保證資源開發與利用的整體性、系統性和全面協調性，實現資源要素利用價值最大化，形成區域休閑農業發展合力。

搭建區域休閑農業發展的合作平臺，引導工商企業、電商企業和旅行社等經營主體參與休閑農業的發展，進行跨界合作，在交流與合作中實現資源共享、信息共享和成果共享；促進資源和資本的無縫對接，實現合作共贏；讓人才、技術、資金等要素流向鄉村、農業，為休閑農業發展提供資源保障[10]。

（五）有效協同主體間關系

休閑農業的供給側結構性改革涉及多方主體。推進休閑農業供給側結構性改革需要將政府行政性推動與市場性改革推動相結合，建立起政府引導、主體參與的雙贏機制，處理好政府與市場的關系、政府引導與市場主導的關系；構建政府引導、市場主導、行業協調、經營主體為主的“四位一體”的主體架構體系。

理順休閑農業各方主體的關系，需要發揮政府組織領導和協調服務的作用，將“調結構、補短板、轉方式”的戰略性結構調整與“創新產品、降成本、增收益”的具體策略有機結合[11]，處理好區域內休閑農業整體結構調整和單個經營體自身經營項目調整的關系。發揮各類行業協會和中間服務組織在產業協調、市場服務、行業自律中的作用，使其成為推動休閑農業改革發展的重要力量。尊重經濟規律、發揮市場機制作用，增強經營主體改善供給的責任意識和主導地位，激發其內生動力和活力。

三、推進休閑農業供給側結構性改革的政府舉措

休閑農業供給側結構性改革的實質變革休閑農業的生產方式，實現由投資與要素驅動向創新與效率驅動轉變，從而實現休閑農業產品和服務供給結構的改變，以適應多元化、多層次的市場消費需求。通過休閑農業供給側結構性改革，形成區域布局科學、結構合理、特色鮮明、效益顯著的休閑農業產業體系，實現休閑農業發展的業態多樣化、產業集聚化、主體多元化、設施現代化、服務規范化、發展綠色化，實現休閑農業產業主體的合作共贏。

（一）做好區域休閑農業發展的整體規劃

圍繞綠色發展、科學發展、協調發展做好區域休閑農業發展的整體規劃。根據本地區的區位條件、資源稟賦、農業發展水平、基礎條件和市場需求，結合國家和地方政府相關發展戰略和制度，因地制宜、分類引導，有重點、有步驟地推進本地區休閑農業的優化升級。在規劃中要將休閑農業與區域內的農業生產、農民生活、鄉村生態環境保護、鄉村振興等政策制度相統一，并與當地經濟社會發展規劃、新農村建設規劃、農業和旅游業發展規劃等各類關聯規劃相銜接。在區域休閑農業科學化、規范化的規劃和框架下，避免盲目投資和重復建設，提高投資的效率。

（二）構建區域休閑農業管理與協調機制

完善各級政府的休閑農業管理機構，賦予其休閑農業的發展規劃、戰略制定、公共服務、監督管理等職能。充分發揮政府管理職能，強化對本地區休閑農業發展的規劃指導、業務支持和資源整合，推動地區休閑農業有序發展。完善休閑農業管理的綜合協調機制，健全部門聯席會議制度，統籌解決本地區休閑農業發展的重大問題。通過放松管制，破除制休閑農業發展，尤其是新業態發展的制度障礙，推動落實支持休閑農業發展的政策措施。

（三）鼓勵社會資本參與休閑農業開發

解決制約社會資本投資休閑農業的體制機制障礙，為社會資本創造良好的投資條件，營造良好的投資環境。在實踐中應積極探索多形式、多渠道引導社會資本投資休閑農業開發：以各級政府財政資金為杠桿，撬動更多的社會資本參與地區休閑農業建設；支持經營企業通過政府與社會資本合作模式（PPP）投資、建設、運營休閑農業的大項目[12]；有條件的地方政府設立休閑產業促進基金，構建多層次的休閑農業投資服務體系；推進休閑農業項目產權與經營權交易平臺建設，積極引導預期收益好、品牌認可度高的休閑農業經營企業探索通過相關收費權、經營權抵（質）押等方式融資籌資。此外，引導銀行等金融機構加大對休閑農業投資主體的信貸支持，為項目建設提供更便利的融資服務。

（四）引導區域休閑農業的品牌建設

立足區域農業資源的特點和優勢，將農業資源與旅游要素、文化要素、養生要素等各類要素進行創新性的融合、配置，對農副產品和休閑項目進行創新性設計，培育休閑農業的新模式、新形態。豐富休閑農業特色旅游商品，即依托農業生產將農產品轉變成旅游商品，培育具有地域特色、文化內涵、優質的休閑農業的旅游商品，全面提升農產品的附加值，拓展休閑農業的經濟效益。積極培育休閑農業活動品牌，即依托地方農業優勢和文化特色，借助創新性的設計和創意策劃，打造具有區域特色的節慶活動、運動賽事、文化體驗等休閑農業活動品牌。各級政府積極開展系列化的創優活動，創建國家級、省級休閑農業示范區，創建高等級A級休閑旅游景區，塑造區域休閑農業的形象，提升產業的整體競爭力。

（五）完善休閑農業發展的基礎設施

充分利用好國家和地方政府支持農業發展、扶貧開發、環境保護、城鎮化建設等相關政策，著力解決好區域休閑農業基礎設施薄弱、資金不足和從業人員素質較低等現實問題，完善區域休閑農業基礎設施的“短板”[13]。地方政府集中力量完善休閑農業發展公共基礎設施，加強重點基地、景區、村鎮的游客服務中心、停車場、供水、供電、通訊、醫療衛生、垃圾污水處理、標識標牌等設施建設。加快公共服務信息系統建設，并將重點經營主體納入省市縣三級聯網智慧旅游支撐平臺，推進數字化管理和服務。加強重點地區的氣象災害監測及預警信息發布設施建設，推進休閑農業與旅游、發展改革、交通、公安、工商、安監、稅務、氣象等部門實現信息共享。地方政府采取獎勵的形式，鼓勵經營主體自行建設標識、標志、導游全景圖等配套服務設施。