混合所有制視角下的國有企業(yè)改革探討

林曉華

（福建江夏學(xué)院，福建福州 350001）

所有制改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容之一，是促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義強(qiáng)國偉大目標(biāo)的重要途徑和手段[1]。改革開放四十年來，我國的國有企業(yè)改革取得了偉大的成就，同時也在前進(jìn)中暴露出一些新的矛盾和問題。面對我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨諸多問題，黨中央提出了進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革的要求。在這一背景下，2015年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出了更加精細(xì)化的國有企業(yè)改革措施，并將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為深化所有制改革，提高國有企業(yè)競爭力和創(chuàng)新能力的重要手段。混合所有制雖然并非新生事物，但是在不同的時代和經(jīng)濟(jì)背景下，亦有不同的內(nèi)涵側(cè)重。因此，以混合所有制為著眼點(diǎn)，對新一輪國有企業(yè)改革的方向、重點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑展開探討，對進(jìn)一步推進(jìn)我國國有企業(yè)改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的價值分析

在后金融危機(jī)時代，我國經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力，廣大國有企業(yè)正面臨著市場需求不足、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、人工成本不斷增加等一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，必須要立足于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的外部環(huán)境和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將混合所有制模式作為國有企業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)和基本手段。

1.混合所有制可以促進(jìn)資本功能的有效發(fā)揮

我國實(shí)施改革開放已經(jīng)有四十年的歷史，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升的同時，無論是國有資本還是非國有資本都呈現(xiàn)出明顯的變化和進(jìn)步[2]。特別是私營資本從無到有、由弱到強(qiáng)，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐力量。根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截止2017年底，我國的私營企業(yè)注冊資本已經(jīng)突破130萬億元。顯然，在新的時代背景下，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以有效調(diào)動民營資本的參與國家建設(shè)的積極性和主動性，進(jìn)而發(fā)揮各種社會資本的優(yōu)勢，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一歷史任務(wù)。

2.混合所有制有助于資源的優(yōu)化配置

國有資本管理的一個重要目標(biāo)就是確保保值和增值，而做好國有企業(yè)管理無疑是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要保障[3]。我國傳統(tǒng)的單一所有制經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的資本運(yùn)營需要，主要表現(xiàn)為各種不同性質(zhì)的資本之間由于所有制的障礙，不能實(shí)現(xiàn)有效的兼容和融合，不利于各種資源的優(yōu)化配置。混合所有制則可以有效突破上述限制，充分將各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行有效的組合，實(shí)現(xiàn)各種資源的有效配置。

3.混合所有制有助于塑造良好的市場競爭環(huán)境

由于國有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的影響，我國的國有資本仍然在諸多領(lǐng)域存在壟斷經(jīng)營特點(diǎn)，這不僅不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建，同時也不利于國有企業(yè)長期、健康發(fā)展以及國有資本的保值增值。因此，在新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革中，積極推行政企分離、政資分開，結(jié)合不同行業(yè)的具體特點(diǎn)引入開放性和競爭性業(yè)務(wù)，可以有效改善上述局面，黨和政府適時提出國有企業(yè)的混合所有制改革是十分英明和正確的。在這次混合所有制改革進(jìn)程中，不僅要在競爭性行業(yè)繼續(xù)推行混合所有制經(jīng)營，還要在傳統(tǒng)國資壟斷行業(yè)引入社會資本，以打破國有資本在這些領(lǐng)域的壟斷，進(jìn)而構(gòu)建起良好的競爭環(huán)境。

4.混合所有制有利于國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善

國有企業(yè)改革是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)改革的重頭戲，其核心任務(wù)是積極推進(jìn)混合所有制改革。通過不同性質(zhì)經(jīng)濟(jì)要素的自由組合，在改革與創(chuàng)新中探索出最佳配置方式。但是，我國國有企業(yè)的單一公有制產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)或國有股權(quán)的一枝獨(dú)大是制約混合所有制改革的主要阻力，致使混合所有制改革在近年推行比較緩慢[4]。也正是如此，在國有企業(yè)推行混合所有制改革，可以取得巨大成效，能夠基于改革本身構(gòu)建起多種利益主體相互制約的經(jīng)營管理模式，從而形成更為科學(xué)、合理的法人治理結(jié)構(gòu)，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力，為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮更大的價值。

5.混合所有制改革有利于國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新

目前，世界各國為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可謂不擇手段，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，美國政府對中國單方面發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)就是明顯的例證。對國內(nèi)而言，受各種不確定因素以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的影響，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，國有企業(yè)必將面臨更加嚴(yán)酷的國內(nèi)外市場競爭環(huán)境。例如，被炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的中興事件就暴露出我國大型國營企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)營管理領(lǐng)域的諸多短板。因此，國有企業(yè)如不進(jìn)行根本的體制變革，積極引入混合所有制，就無法構(gòu)建和落實(shí)市場風(fēng)險的抵御能力和防控機(jī)制，也就無法適應(yīng)當(dāng)前日趨激烈的市場競爭形勢。因此，積極實(shí)施混合所有制改革，可以將國有企業(yè)發(fā)展需要的各種經(jīng)營管理要素充分整合，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供必要的途徑和技術(shù)，不斷推陳出新，掌握核心技術(shù)，研發(fā)創(chuàng)新型產(chǎn)品，在嚴(yán)酷的市場競爭環(huán)境中立于不敗之地。

二、混合所有制視角下的國有企業(yè)改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題

我國國有企業(yè)的混合所有制改革始于2013年，經(jīng)過五年的改革實(shí)踐，在取得了巨大成就的同時，也逐漸暴露出一些亟待解決的問題，對這些問題進(jìn)行理順和分析，有助于采取科學(xué)、有效的策略應(yīng)對，切實(shí)保障混合所有制改革的順利進(jìn)行。

1.國有企業(yè)行業(yè)壟斷未能有效打破，產(chǎn)權(quán)交易體系仍不完善

我國的國有企業(yè)混合所有制改革的基本理念是雙向混合，不僅鼓勵非國有資本參與國有企業(yè)改革，亦鼓勵國有資本入股非國有企業(yè)，通過雙向滲透而不是單向參與，達(dá)到國有企業(yè)改革的深化[5]。因此，參與方案、股權(quán)比例以及進(jìn)入門坎等因素對改革的推行具有重要影響，上述方面仍舊存在諸多問題。

首先，國有企業(yè)經(jīng)過多年改革，整體數(shù)量已經(jīng)大為減少，并逐步實(shí)現(xiàn)了從競爭性行業(yè)領(lǐng)域的退出。但是，在石油、鐵路、金融等關(guān)乎國家長治久安的重要經(jīng)濟(jì)部門，國有企業(yè)仍舊占據(jù)重要地位，甚至處于壟斷地位。這種處于壟斷地位國有大型、特大型企業(yè)必然對混合所有制改革在思想意識和技術(shù)手段方面形成一定的障礙，不利于混合所有制改革的深入推行。

其次，國有企業(yè)的混合所有制改革采取分類推進(jìn)的模式，不同類別的國有企業(yè)采取不同的改革政策。2017年黨中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對六大領(lǐng)域的國有企業(yè)混合所有制改革提出了具體政策，基本消除了民營企業(yè)進(jìn)入上述領(lǐng)域的附加條件。但是，民營企業(yè)進(jìn)入混合所有制改革的資金規(guī)模和回收周期等隱性門檻并未完全消除。

最后，要推進(jìn)混合所有制改革，就必須要構(gòu)建起完善的產(chǎn)權(quán)交易平臺和相關(guān)制度。我國的產(chǎn)權(quán)交易市場經(jīng)過多年的準(zhǔn)備和建設(shè)，雖然形成了產(chǎn)權(quán)交易所、租賃市場等各種產(chǎn)權(quán)交易平臺，但是我國的產(chǎn)權(quán)交易市場仍舊比較幼稚，抵御產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險、降低交易成本的作用十分有限，不利于資本進(jìn)入和退出機(jī)制的建立。

2.國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度流于形式，公司治理相對乏力

在前一階段的國有企業(yè)改革大潮中，我國大型國有企業(yè)通過股份制改革構(gòu)建起現(xiàn)代企業(yè)制度，建立起董事會、監(jiān)事會等企業(yè)治理機(jī)構(gòu)[6]。但是，這些機(jī)構(gòu)往往流于外部形式，難以在公司的內(nèi)部治理中發(fā)揮積極的、關(guān)鍵性的作用。究其原因，我國的國有企業(yè)具有顯著的國有產(chǎn)權(quán)特征，政府在國有企業(yè)的運(yùn)營和管理中扮演著十分重要的角色，在政策制定、人事任免以及激勵機(jī)制方面發(fā)揮著重要影響，這無疑消弱了企業(yè)獨(dú)立法人治理的結(jié)構(gòu)效用。具體而言，我國的國有企業(yè)在公司治理方面主要存在如下問題：一是股權(quán)制衡尚未實(shí)現(xiàn)，股東權(quán)益不均衡；二是董事會決策權(quán)有限，監(jiān)事會職能弱化；三是經(jīng)理層缺乏有效的約束機(jī)制，企業(yè)激勵機(jī)制建設(shè)不足。上述問題對社會資本與國有企業(yè)的合作造成一定的障礙，不利于混合所有制改革的順利進(jìn)行。

3.混合所有制改革的法律、政策保障仍顯滯后

在法治化國家，任何行為都要遵循法律的規(guī)定，都要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)對參與者的有效保護(hù)。在混合所有制改革領(lǐng)域，對企業(yè)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定均為普通法律和行政法規(guī)，而在基本法層面對國有產(chǎn)權(quán)的界定較為籠統(tǒng)，不利于操作和實(shí)用。

西方發(fā)達(dá)國家在市場化經(jīng)濟(jì)方面發(fā)展較為深入，其優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)可以為我國的國有企業(yè)改革提供必要的借鑒。但是，在改革開放以來，有相當(dāng)一部分人認(rèn)為所有制發(fā)展的最終方向是私有化，只有高度的私有化經(jīng)濟(jì)才是有效的市場經(jīng)濟(jì)，甚至將市場經(jīng)濟(jì)和私有化經(jīng)濟(jì)畫等號，這種認(rèn)知是十分偏頗甚至是錯誤的。因此，我國針對所有制改革的研究，必須要在建設(shè)中國特色社會主義的前提下，堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)不動搖，對西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法進(jìn)行有條件的借鑒和參考。

三、企業(yè)混合所有制視域下國有企業(yè)改革的策略和建議

1.明晰國有企業(yè)混合所有制改革的方向和目標(biāo)

首先，要明確混合所有制是國有企業(yè)改革的手段，而通過改革本身提高國有企業(yè)的競爭力才是最終目標(biāo)[7]。具體而言，從國有企業(yè)混合所有制改革的政策本身來看，通過改革實(shí)現(xiàn)對企業(yè)內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整并不是目的，這種調(diào)整作為一種改革手段可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，要在積極構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的前提下，促進(jìn)股東大會、董事會、監(jiān)事會之間的權(quán)責(zé)平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)績效的顯著提升。針對前一階段股份制改革流于形式，沒有有效突破國有企業(yè)政企不分的實(shí)際問題，本次改革必須要實(shí)現(xiàn)從形式上的改變到內(nèi)容上的改革，從而真正實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

其次，要進(jìn)一步明確不同地區(qū)國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的目標(biāo)定位和具體標(biāo)準(zhǔn)。我國地域廣大、幅員遼闊，不同的地區(qū)受到先天稟賦和后天政策的影響，國有和非國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有所不同。因此，中央針對這一特點(diǎn)，提出了“因地制宜”的原則性規(guī)定，要求各地基于自身特點(diǎn)采用適當(dāng)?shù)姆绞酵七M(jìn)國有企業(yè)的混合所有制改革。因此不同地區(qū)特別是涉及壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革時必須要持謹(jǐn)慎態(tài)度，有步驟、有計(jì)劃地放開允許參與的范圍，不可冒進(jìn)，以保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

最后，要逐步放開國有壟斷行業(yè)，不斷提高資源的配置效率，要逐步放開國有壟斷行業(yè)，積極鼓勵非國有資本以多種方式參與國有企業(yè)改制和重組。具體而言，對于充分競爭類國有企業(yè)，原則上均要通過引入非國有資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化；對于關(guān)乎國計(jì)民生的重要行業(yè)，在保持國有資本控股地位的前提下，積極支持非國有資本參股；對自然壟斷行業(yè)，要基于不同企業(yè)的特點(diǎn)，通過網(wǎng)運(yùn)分開、開放競爭性業(yè)務(wù)的方式，逐步實(shí)現(xiàn)資源配置的市場化改革；對與公益型國有企業(yè)則提倡通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，逐步引進(jìn)非國有資本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。

2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)

在混合所有制改革的政策背景下，廣大國有企業(yè)要想提高企業(yè)績效，就需要基于現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步建立健全公司法人制度。具體而言，國有企業(yè)要從以下幾個方面建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。

首先，我國的國有企業(yè)具有產(chǎn)權(quán)歸屬國家的特殊性，企業(yè)董事會通過三級代理授權(quán)獲得相關(guān)經(jīng)營管理權(quán)。當(dāng)前，我國國有企業(yè)的董事會往往要聽命于上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)的要求和指令，這不僅會妨礙企業(yè)法人制度的實(shí)施，也不利于企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營。因此要進(jìn)一步明確國有監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)董事會的授權(quán)，確保國有企業(yè)董事會可以獨(dú)立行使相關(guān)權(quán)利。

其次，董事會是企業(yè)和職工進(jìn)行聯(lián)系的橋梁，但是當(dāng)前的國有企業(yè)董事會往往形同虛設(shè)，無論是董事會的選舉還是權(quán)利的行使，均受到管理層和大股東的影響和制約，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在此次國有企業(yè)改革過程中，要以混合所有制改革為契機(jī)，積極進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，確保企業(yè)職工董事的選舉以及參與董事會工作的權(quán)利。

最后，要加強(qiáng)董事會監(jiān)督和選聘權(quán)。對企業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)人員的選聘和監(jiān)督是董事會的重要職責(zé)，也是現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建的重要內(nèi)容。但是，我國的國有企業(yè)行政化管理色彩依然比較濃厚，經(jīng)理人經(jīng)常由行政指派的方式產(chǎn)生，并由上級機(jī)關(guān)和企業(yè)進(jìn)行雙線考核和管理。因此，在此次改革中，必須要保障董事會的人事選聘和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理水平的提升，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理和市場經(jīng)濟(jì)接軌，為混合所有制改革鋪平道路。

最后，要堅(jiān)持政企分開。政企不分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下容易產(chǎn)生諸多問題。因此，在本輪國有企業(yè)改革過程中，要下大力氣實(shí)現(xiàn)政企分開，通過簡政放權(quán)，保障企業(yè)法人的經(jīng)營自主權(quán)，從而激發(fā)企業(yè)活力，提高市場競爭力。

3.為混合所有制改革提供切實(shí)的制度保障

由于歷史的原因，我國的國有企業(yè)往往規(guī)模較大，同時承擔(dān)著極為重要和特殊的社會責(zé)任。因此，參與上述企業(yè)的混合所有制改革需要有較大的資金規(guī)模，這是一般中小型非國有企業(yè)所不具備的。因此，建議從推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場的信息交換功能、建立產(chǎn)權(quán)價格形成的市場機(jī)制、提供利于產(chǎn)權(quán)交易市場成長的外部環(huán)境以及專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)和認(rèn)定等方面完善多元化產(chǎn)權(quán)交易市場和資本市場，為非國有資本參與國有企業(yè)改革保駕護(hù)航。

其次，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律和配套政策，具體而言，要做好以下三方面的工作：一是通過立法手段，增加相關(guān)領(lǐng)域的基本法供給，提高相關(guān)法律位階；二是對當(dāng)前國有資產(chǎn)評估及轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行整合，出臺全國統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓原則和轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)；三是落實(shí)好混合所有制改革中的相關(guān)勞動關(guān)系法律規(guī)定的落實(shí)工作，避免由于所有制改革對勞動者合法權(quán)益造成損害。

綜上所述，經(jīng)過四十年的改革和發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，其中國有企業(yè)可謂功不可沒。但是，國有企業(yè)在發(fā)展中暴露出的問題同樣不容忽視。顯然這些問題屬于前進(jìn)和發(fā)展中暴露出的問題，并不能依靠單一的改革手段加以解決。為此，我們應(yīng)當(dāng)以寬容的態(tài)度對待混合所有制改革，認(rèn)真解決國有企業(yè)改革中面臨的突出問題，不斷做大做強(qiáng)國有企業(yè)，為全面建成小康社會而奮斗。