地方政府在金融風險管理中的作用與實現路徑

林 奇

（深圳職業技術學院經濟學院，廣東深圳 518055）

經濟的穩定、健康發展離不開良好的金融生態，而良好金融生態的建設離不開科學、合理、有效的金融風險管理，黨的十九大報告也明確提出：健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。近年來，隨著我國金融體制改革的深入和國內外金融環境的變遷，我國金融環境日趨復雜。從宏觀層面來看，我國經濟進入新常態，下行壓力依然較大；從微觀層面來看，不少地方企業運轉情況雖然仍屬正常，但是也有部分企業出現持續虧損、經營惡化，特別是部分企業存在互聯互保、盲目投資等現象；從融資環境來看，國家對各級銀行信貸規模控制逐步收緊，造成部分企業融資困難，這也給民間資本高息放貸提供了機會。凡此種種，均滋生了金融領域的不穩定因素，加強金融風險管理刻不容緩[1]。為了促進區域經濟發展，地方政府必然會對本地金融市場進行干預。在這一過程中，合理的政府行為可以促進良好金融生態的形成，反之，則容易誘發金融風險。因此，在地方金融體系發展過程中，地方政府具有十分重要的地位和作用，而通過對地方金融風險管理過程中政府的作用和管理路徑的研究，對維護和促進地方金融生態安全具有重要意義。

一、地方金融風險的內涵與特征

風險是一個管理學領域的基本概念，可以從經濟學、保險學、風險管理等不同視角進行不同的認知。按一般理解，風險是指由于某些不確定性因素的影響而存在的遭受損失的可能性。金融風險就是在金融領域受到某些不確定性因素的影響而引發損失的可能性[2]。從世界經濟發展的歷史看，如果金融風險積累到一定程度就會誘發金融秩序紊亂乃至區域性和全球性的金融危機，對社會經濟造成嚴重后果。因此，對金融風險的管理和控制歷來是金融監管的重要內容。地方金融風險是在一般金融風險概念的基礎上衍生出來的，其中的地方是相對于國家的局部行政區域。因此，地方金融風險可以理解為在一定行政區域內存在的金融風險。由于中、農、工、建等主要商業銀行雖然從事地方金融服務，但是這些銀行實行的是全國統一的法人體制，因此不列入本次研究的范圍。所以，本文研究的地方金融風險指的是由地方政府、部門組建或參、控股的，為當地經濟提供金融服務的金融機構可能發生的風險。顯然，上述機構相對于全國性金融機構在抗風險能力方面明顯較弱，加之當前國情現狀，地方金融風險管理就顯得極為重要。

鑒于地方金融風險的特殊性，其不僅具備一般金融風險的共性，同時也具有如下的特殊特征：一是復雜性。由于我國正處于經濟結構轉型和地方政府改革的關鍵時期，在地方金融風險領域存在政策風險、道德風險和經濟風險相互交織的情況，遠比一般金融風險表現的更為復雜；二是隱蔽性。由于我國地方金融體制尚屬于變革和發展完善時期，地方金融風險尚無自動暴露機制，因此普遍存在較長的潛伏期，但是一旦爆發，將會造成比較嚴重的后果；三是模糊性。地方金融風險經常處于一種比較朦朧的狀態，風險的后果與責任一般比較模糊，進而給風險控制的主體、手段、途徑和力度也帶來模糊性，不利于地方金融風險的管控。

二、政府在地方金融風險管理中的作用分析

政府作為社會的主要管理者，肩負當地金融系統的監督和管理重任，同時可以憑借自身在法律、政策、制度等方面的供給和執行優勢，通過行政、經濟、法律和信息等諸多領域的手段進行地方金融風險管理，體現出獨特的作用。

（一）金融規劃發展

隨著我國金融體制改革的深入，地方政府需要在金融監管領域發揮更大的責任。在這一背景下，金融發展規劃作為地方性金融體系建設和發展的指導性文件，已經逐步受到我國各級地方政府的重視。政府基于自身的金融監管職責制定本地的金融發展規劃，可以在地方性金融機構建設、金融機構引進、資本市場管理以及金融人才引進等諸多方面進行規范和有序管理，以規劃和建章的方式確保地方金融秩序的穩定和發展，降低地方金融風險。

（二）政策調控引導

面對地方金融市場的風險管理，地方政府可以通過稅收、規費以及土地政策等各種政策的供給對本地的金融市場資金流向進行引導和控制，從而實現金融市場的穩定發展[3]。在具體的政策供給和使用方面，地方政府的金融風險管理政策經常與經濟發展調控手段相互融合，以達到對金融市場的調控目的。例如，地方政府可以基于區域性政策，由銀行向落后區域或產業提供資金支持，而由此產生的虧損由政府財政進行補貼。

（三）金融風險監管

我國的金融業發展具有顯著的地域性特點，不同地區的金融監管不僅具有共性問題，還具有顯著的地方特色。顯然，全國性的金融政策主要用于解決金融領域的共性問題，往往難以照顧區域經濟和金融發展的特殊性。在這方面，地方政府相對于中央政府更熟悉本地的實際情況，在金融監管方面具有顯著的地緣性優勢和信息優勢，可以做到金融政策和監管的全覆蓋。例如中央的金融管理部門并未在縣以下設立派出機構，難以對農村信用社、村鎮銀行等基層農村金融活動實施有效監管，而地方政府則可以充分發揮自身的信息和地域優勢，有效防范上述金融活動中的風險[3]。

（四）資源優化配置

金融風險管理領域的資源配置可以分為宏觀和微觀兩個層面。在宏觀層面，地方政府采用的思路和方法基本一致，主要是通過構建良好的金融環境，積極吸納外來金融機構和域外資金，同時支持本地的金融機構發展，而良好的區域金融業發展顯然可以極大降低地方金融風險。在微觀層面，地方政府可以基于自身能夠掌控的資源的合理配置，有效應對具體的地方金融事件。例如，協調金融機構增加授信、打擊惡意討債和非法集資行為等。

三、政府在地方金融風險管理價值的實現路徑

政府在化解地方金融風險領域擔負著不可推卸的重要責任，但是面對當前地方金融風險的復雜性、隱蔽性和模糊性，并不是一朝一夕可以徹底解決的。因此，地方政府必須要高度正視地方金融風險管理，積極運用一切可以調動的有效手段，解決影響地方金融安全的突出問題，具體而言，應該著力做好以下幾方面。

（一）強化監管機構建設

首先，應強化地方政府債務管理，構建穩固平衡的地方財政，這也是管理與防范地方金融風險的重要前提，地方政府需構建合理控制債務規模的長效機制，妥善處理存量債務，構建債務收支公開等常態化機制。地方政府需不斷推動公共財政體制改革，促進財政可持續增長；同時要確保經濟的穩定運行，為規避地方金融風險提供實體經濟基礎。

公式中：Crl—相對土地資源承載力；Il—土地資源承載指數；Ql—研究區耕地面積；Qpo—參照區人口數量；Qlo—參照區耕地面積。

其次，健全地方金融風險監管制度，強化制度保障，細化程序，明確職責，逐步構建起“統一領導、分級負責”的監管體系，消除監管盲區，提升管理覆蓋面；出臺地方金融管理條例，進一步推進法律制度建設，做到有法可依，有規可循。具體應出臺監管條例，明確金融管理實施細則，促進地方金融風險管理法制化與制度化；積極引導和推進金融機構進行內部控制和風險防范機制建設。地方金融風險防范，金融機構是關鍵。因此，地方政府要會同監管部門對金融機構進行定期檢查，引導和督促金融機構經常進行自查，并對自查中出現的問題及時進行整改。

此外，提高金融供給質量。政府需充分發揮財政政策作用，切實提高投資有效性，提升供給體系質量與效率。加快金融體制改革，提升金融服務效率，健全政策性金融、開發性金融、合作性金融等互相補充的金融體系；降低企業稅費負擔，打造公平稅負環境；支持企業設備更新與技術改造，補齊軟硬件設施短板；提升投資精準性，充分發揮金融政策協同管理作用，構建完善推動企業股權置換、兼并重組等市場體系；不斷創新金融支持方式，提升企業技術更新改造水平，推動股債結合投融資模式發展，全力支持政府引導基金以及PPP項目等，提升地方政府投資引導水平[4]。

（二）構建風險預警機制

首先，以地方政府為主導構建金融風險預警機制。具體應構建金融風險預警指標，地方政府需保持對地方金融市場的密切關注，選取合理研究視角和切入點，構建科學指標體系；地方政府和金融監管部門要聯合發文，明確金融風險預警機制的相關內容和運行方式，進行職責細化和分配，建立風險規范化的風險報告制度，確保地方政府和金融監管機構能對本地金融運行情況及時準確掌控，以便在第一時間管控和化解潛在金融風險；健全風險評價體系，構建地方金融風險評價指標，不斷補充完善，社會公共部門也需隨時關注與跟蹤可能的金融風險。

其次，加強對地區重點企業信用風險、債務風險以及擔保圈風險等監控預警，完善金融行業數據統計以及分析系統，結合不定期現場排查、走訪等模式加強監管，提升預警機制靈敏性，結合高科技信息化手段展開信息收集、日常監控等。例如推動金融風險網格化管理，在原有管理網絡基礎之上增設金融風險模塊，結合“以獎代補”制度，創新巡查、排查、網格、處置等工作機制，對非法金融活動進行嚴格管理，起到有效的預警與防范效果。

此外，不斷強化投資人風險教育，以投資人教育作為防范預警地方金融風險的基礎性措施，這也是促進投資人理性投資、遠離非法集資的重要路徑。因此需通過長期性教育培訓活動開展，如通過微信公眾平臺、電視、廣播多渠道加強風險教育，強化投資風險認知，提升投資警惕性；同時構建地方特色的金融教育平臺與交流平臺，提升風險教育即時性與有效性，通過此類手段構建系統化投資引導體系。

（三）加強金融風險管控

對地方金融體系而言，問題金融機構風險如果得不到及時、有效的處置和管控，極易誘發系統性金融風險[5]。因此，地方政府要做好問題金融機構的處置工作，嚴防系統性金融風險的發生。具體而言，應該做好以下幾個方面的工作：首先，要做好問題金融機構的重整工作。問題金融機構重整是指政府對兼具破產可能和再生希望的金融機構，地方政府對發生問題的金融機構做好分析和判別，對經過重整可以恢復正常運營的，應該盡量予以重整。通過采取積極程序和手段，以達到恢復金融機構的公眾信心，盡快控制危機，穩定金融局面；妥善處理好問題金融機構的突出問題，構建起最差金融機構的淘汰和退出機制，主要包括自動解散和行政關閉等。

其次，地方政府要高度重視金融機構流動性風險管理。當前，地方性金融機構比較重視信用和利率風險管控，而對流動性風險關注不多。事實上，金融機構的流動性風險不確定性強，一旦發生將會產生巨大沖擊，是地方性金融機構的致命風險。因此，地方政府要高度重視，將流動性風險管理，構建起一套系統化的風險管理體系，并將其作為金融機構實現安全性和效益性的主要管理方式。

此外，地方政府要積極構建金融安全區。金融安全區就是在一定的區域內，金融機構可以穩定安全運行和發展，金融和經濟可以形成良好的互動和循環發展。金融安全區是防范和化解金融風險，實現地區金融良好發展的重要途徑和手段。雖然金融安全區的構建需要一定的成本投入，但是卻能在防范金融風險、促進金融穩定發展方面獲得巨大收益[6]。地方政府可以基于本地實際，確定金融安全區建設范圍，同時引導金融機構、企業和社會公眾共同努力，做好金融安全區建設工作。

（四）推進協同聯動管理

首先，完善地方金融風險管理制度，加強內部協調，提升監管協作管理效率，構建地方政府、公安、金融、工商等多部門聯合執法以及監管協作的合作機制，明確公安、金融、財政等各部門在管理防范地方金融風險的職責，構建金融監管協調、風險評估以及危機處理等協調機制；構建地方金融組織征信系統，建立透明化信息管理機制，對金融機構運營信息進行實時監控，構建監管信息共享機制，健全金融部門、司法部門信息互動渠道，有效整合公安、法院、金融辦等相關部門信息資源，促進工作協調以及金融活動異常信息研判機制[7]。

其次，地方政府要與監管部門密切合作，強化對金融機構的監管力度。顯然，加強金融機構監管是預防和化解地方金融風險的重要手段。因此，地方政府要充分認清自己在金融風險管理中的職責，主動和金融監管部門聯系，及時獲取區域內金融運行的宏觀狀況和具體問題，對出現的突出問題要及時溝通和處理。只有地方政府和監管部門密切配合，共同構筑起防范地方金融風險的防火墻，方能將地方金融領域的問題解決在萌芽狀態。

此外，建設完善地方金融行業協會，健全管理監督體系。具體應結合地方金融機構類型設立行業協會，為地方政府金融管理部門提供透明化、標準化數據，提升政府與地方企業溝通效率。同時，地方金融部門也應加強對行業協會管理協調，制定明確行業規范，代表行業發聲，構建行業信用評級制度，推動行業協會誠信、規范運營，進而充分發揮行業自律作用，提升從業機構合規性，促進地方金融行業規范有序發展。

（五）創新監管手段體系

主動更新應用現代信息技術，推動監管手段現代化與監管信息化建設。首先利用大數據等互聯網技術加強監管，提升金融監管效率，促進法律手段、經濟手段、行政手段同網絡技術的融合，有效防控風險事件。利用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等監管科技，實現“及時發現風險—風險預警—風險處置—風險監測”的管理閉環，提升地方金融監管工作水平。

其次，創新地方金融監管體系，發揮金融風險聯席會議制度，統籌地方金融監管與風險防范化解重大問題。如廣州市首創“首席風險官”制度，在市屬金融機構、重要金融平臺以及大中型類金融機構等設立首席風險官，促進形成監管部門同企業間的風險管理鏈條，構建第一道風險防控防線。當前廣州市“首席風險官”模式已向互聯網金融機構、小額貸款等行業推廣，取得了極佳的效果，值得參考與借鑒[8]。

此外，整合監管職能，補齊監管短板，推動金融監管機構轉型升級，例如近年來四川、浙江多省份金融辦加掛地方金融監管局牌子的措施，推動地方金融監管進一步完善。同時應構建針對地方金融管理部門的問責機制，避免地方金融管理權濫用，確保其及時識別以及化解風險，守住風險防范底線，針對嚴重失職瀆職、履職乏力等行為，應展開嚴格問責，強化風險處置責任，提升管控力度。

綜上所述，在強調金融風險屬地責任的時代背景下，地方政府可以在金融風險管理領域發揮更大的作用。但是，政府職能改革的深入和服務型政府的構建限制了地方政府在進行金融風險管理過程中的行政手段運用。因此，各級地方政府要結合自身實際，充分利用市場規律，積極進行地方金融風險管理的創新和實踐，不斷向市場引導型金融風險管理模式轉變。本次研究的結論無疑可以為上述轉變提供管理策略和施政方面的參考，但是受到金融風險成因和表現形式復雜性的限制，相關研究仍需要進一步深入。