國外空氣治理立法對京津冀霧霾治理的經驗借鑒

閆華榮，王慧娟，段 妍

（1.邢臺學院，河北邢臺 054001；2.天津財經大學珠江學院，天津 301811；3.邢臺市政府，河北邢臺 054001）

隨著京津冀一體化發展速度的加快，以及特殊的地理位置，京津冀地區嚴重的霧霾現象成為制約其經濟發展、影響人民生活的重要問題。縱觀發達國家的工業化進程，其中也曾經出現嚴重的環境問題，例如倫敦曾經遭遇了嚴重的二氧化硫污染，致使倫敦成為“霧都”、“死亡之都”；美國也曾遭遇多諾拉煙霧事件；日本的著名城市大阪曾經被稱為“煙之都”。梳理發達國家的環境治理立法經驗，對于有效開展京津冀地區霧霾治理有著重要的借鑒意義。

一、我國霧霾治理立法取得的成績與困境

1.我國霧霾治理立法取得的成績

我國對于霧霾治理的立法一般體現在大氣污染的治理上，關于大氣污染治理我國立法體系分為三個層次，即憲法、部門法和地方法。《憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。憲法中關于環境保護和治理的規定為國家出臺環境保護的法律法規提供了最根本的法律淵源。《中華人民共和國環境保護法》是在憲法的指導下，集環境污染和環境治理于一體的綜合部門法。現行環保法最早追溯于1984年，最新修訂于2014年，2015年起實施。《中華人民共和國環境保護法》明確規定了我國環境保護的監督管理責任主體、保護和改善環境、積極防止和治理環境污染、以及鼓勵公眾參與環境治理，鼓勵政府企事業單位進行信息公開等具體條款。現行的《大氣污染防治法》制定于1989年，最新修訂于2015年，并于2016年頒布實施，是新《中華人民共和國環境保護法》之后出臺的首部環境保護立法。新修訂的《大氣污染防治法》從原來的七章六十六條，擴展到現在的八章一百二十九條，具體規定了大氣污染的監督、管理責任主體；明確了具體的大氣污染防治措施，重點區域要進行空氣污染聯合防治；明確了重大空氣污染應對措施，是目前我國空氣污染治理規定最為嚴格、措施最為到位的大氣污染法規。此外，國務院2013年頒布的《大氣污染防治行動計劃》也是在霧霾頻發的情況下推出的專項治理計劃，明確了綜合治理作為大氣污染治理的根本原則，規定了大氣污染治理的若干重要問題。地方環保立法是我國環境治理立法的第三個層次，在憲法和部門法的指導下，各地政府也依據各地實際情況開展了立法實踐，如《北京市大氣污染治理條例》 《河北省大氣污染治理條例》《天津市大氣污染防治條例》等相關的法律法規。從一系列的立法實踐來看，相關法律發規的出臺對于明確環境治理的責任主體、規定環境污染和環境治理的具體措施起到了重要作用，對于提高廣大人民群眾的環保意識，改善環境起到了一定作用。

2.我國霧霾治理立法的困境

在環境治理立法取得成績的同時，我們也發現，我國環保立法的時間不長，雖然對于提高人們的環保意識和改善環境起到了一定作用，但是迫于霧霾天氣的嚴重影響，環保立法起到的實際作用還不能滿足人們對于清潔空氣的需求，環保立法實踐還存在著一定的問題。這些問題主要體現為立法缺乏可操作性、執法效率不高和監督機制有待完善。在立法的可操作性上，我們發現立法觀念和立法目的的可操作性存在一定的問題，例如在《大氣污染防治條例》中規定經濟建設與環境保護的雙重立法目的，既要保障經濟建設的穩步發展，又要良好的生活環境和生態環境。但實際情況是發達國家工業化過程中均為高速發展的經濟付出了環境污染的代價，由于環保技術落后與經濟發展需要相矛盾，經濟建設與環境保護齊頭并進的措施使得人們難以兼顧雙重目的，從而也就缺乏了可操作性。在具體的法律條款中，沒有規定相應的違法責任，沒有對違法行為作出質的和量的具體規定性，給予執法部門較大的自由裁量權，從而也就影響了其可操作性的發揮。在《大氣污染治理條例》中明確提出了大氣污染要進行區域聯防聯治。以京津冀地區為例，單一省市的治理不能起到根本作用，但相關法律法規也未明確指出如何進行區域聯防聯治，未開展區域聯防聯治的省市如何處理，法律條文的制定缺乏可操作性。在監督機制上，信息公開和公眾監督機制不完善，公眾介入環境治理的監督機制道路不暢通。

二、國外空氣治理立法的歷史經驗

1.英國空氣治理的立法經驗

上世紀五十年代初，倫敦每到冬天都會被燃煤造成的二氧化硫污染困擾，成為有名的“霧都”。尤其是1952年冬天，連續5天的煙霧事件，在短短兩月內造成了8000多人的死亡。迫于嚴峻的空氣污染形勢，英國出臺了世界上第一部關于空氣污染治理的法案《空氣清潔法案》。在這部法案中，客觀分析了煙霧事件的根本原因是燃燒煤炭造成的污染，于是從源頭上控制煤炭的燃燒數量，將燃燒煤炭的工廠搬遷至郊區；規定無論工廠用煤還是家庭用煤都必須燃燒“無煙煤”，推廣使用清潔能源；提高了違法成本，為公眾普及了環保意識，大大緩解了煙霧污染。1968年修訂《清潔空氣法案》，要求工廠加高煙囪，以利于空氣擴散。1974年出臺《污染控制法案》，對機車燃料和石油燃料含量硫做出了明確的數字規定。至1980年，倫敦霧霾天數少于5天，“霧都”的稱號不復存在。

但是隨著工業化進程的加速，到上世紀八十年代中期，倫敦的空氣污染狀態又出現了反彈。英國政府經過綜合分析，發現污染源已經轉變為嚴重的汽車尾氣污染，于是出臺了《機動車燃料管理辦法》，嚴格規定了汽油中鉛含量最高數值。隨后又配套出臺了15部法案和指導條例，一方面嚴格控制汽車尾氣排放，加緊研制新能源汽車；一方面對每天進入市區規定區域的私家車收費，一定程度上緩解了交通壓力，對空氣污染的治理也取得了較好的成績。1995年，英國政府率先制定了《國家空氣質量戰略》，這份戰略將英國的每一個城市都歸納到空氣質量控制體系中，在全國范圍內篩選出空氣質量不合格的城市，并通過法律的形式強制其進行空氣治理，加強了區域間的聯防聯控，大大改善了空氣質量。隨著英國重工業的結構轉型，城市綠地環境治理力度的加大，倫敦不再是“霧都”，而成為了“花園城市”。

2.美國空氣治理立法的洲際協定模式

美國是目前工業化發展進程最高的國家之一，在工業化過程中，不可避免也出現了犧牲環境換取經濟增長的問題。1948年，美國多諾拉事件發生。多諾拉是美國賓夕法尼亞州的一個工業小鎮，這個小鎮里聚集了大量的鋼鐵廠、硫酸廠、煉鋅廠，由于其地理位置是處于河灣內側，空氣流動性較差，出現了大面積的煙霧聚集現象，兩天后，小鎮內6000余人突然患病，其中有20人迅速死亡。同樣迫于民眾的壓力，1963年，美國頒布了《清潔空氣法案》，要求相關地區采取措施進行空氣監管和治理。隨后又出臺了《空氣質量法案》，以具體的數值規定了污染物的排放和空氣達標的范圍。隨著法律的頒布，因其可操作性和可執行性存在一定的問題，并沒有真正起到環境治理的作用，民眾對于清潔空氣的需求依然強烈。隨后美國成了世界上第一個環境保護的專門機構——國家環保署，并出臺《國家環境空氣質量標準》，對污染源和污染數值做出了更為具體的規定，并配備了相應的措施，如將PM2.5的數值規定為65微克，超過這一數值即認定為空氣不達標，這部法律切實起到了空氣治理的作用。此外，由于美國是聯邦制國家，各州之間存在相對獨立的立法權和執法權，美國環保署還建立了洲際協定模式，加強各州之間的合作，實現了環境治理的聯防聯治。

3.日本空氣治理的立法經驗

日本在工業化進程中也遭遇過嚴重的環境污染事件，日本最早的環境污染始于明治維新后工業化進程迅速加快中產生的礦毒和煙煤事件，但當時未受到日本政府的重視。直到上世紀20年代，大阪市每天被煤塵困擾，市民不敢開窗，不敢上街，身體健康受到了嚴重影響。由于日本四面環海的地理環境，空氣流通較快，同時影響了當地周邊的許多城市。1961年，日本發生了著名的“四日市哮喘病”事件，越來越多的病人因受到二氧化硫的污染而住院，死亡人數迅速攀升。就此日本政府頒布了《大氣污染防止法》 《關于確保公民健康和安全的環境條例》 《救濟公害健康受害者特別措施法》等一系列的法律法規。日本成為全世界第一個將“維護生活環境”與“經濟發展協調”的法律條目修改為“環境優先”的國家，并在世界上第一次規定了二氧化硫的最高排放值，有效治理了二氧化硫的排放。

此外，公眾監督在日本空氣治理中發揮了重要的作用。1967年，四日市9名哮喘病患者將污染企業告上法庭，經過長達五個月之久的訴訟，取得了勝利，并就此掀開了日本公眾參與環境治理的新篇章。在隨后的幾年中，不斷的有人因受到空氣污染將企業告上法庭，因為數額巨大的賠償金及政府的壓力，所以就此強化了日本環保法律法規的可執行性。

三、國外環境治理立法對京津冀霧霾治理的經驗借鑒

1.重視立法理念的更新，強化標準制度的可執行性

縱觀發達國家的空氣治理過程，都經歷了出現嚴重的環境污染事件，進而不斷依據污染源進行空氣治理立法的過程。借鑒其先進經驗，我們應該擯棄“先污染，后治理”或“邊污染，邊治理”的環境保護理念，確定好“環境優先，兼顧效率”的環保立法理念。以英國為借鑒，在立法過程中，盡量為“應當”、“不得”等自由裁量權較大的詞匯匹配相應的數值，配備相應的執法措施，提高違法成本，從而能夠強化標準制度的可執行性。如在京津冀霧霾治理中，規定霧霾的天數、霧霾的濃度等具體值數，設定合格的范圍和區間，對于強化法律法規的可執行性有較大的幫助。

2.重視京津冀協同治理，強化立法執法的協同性

美國是進行空氣治理洲際協定模式較為成功的國家之一，借鑒其經驗，京津冀霧霾治理不能停留在某單個城市的治理，不能僅僅停留在將重工業從城市搬離到農村，從北京搬離到河北，從天津搬離到河北，久而久之，由于空氣的流動性等原因，環境污染的根本性問題沒有解決。重視協同治理，強化立法執法的協同性，取決于京津冀地區霧霾治理措施在時間上同步、在空間上并行，使超標排放的污染企業無處可逃，能夠使環保治理措施得到切實有效的貫徹執行。

3.重視污染監督機制，強化公眾環境治理的參與度

日本空氣治理取得成功最主要的經驗是民眾監督機制的完善。隨著受污染的民眾不斷的將污染企業送上法庭，并不斷的在完善的法律體系下得到勝訴，民眾監督的參與就為日本的空氣治理起到了較大的推動作用。因此，重視污染監督機制，強化公眾環保參與意識和環保監督意識，鼓勵民眾參與到發現和檢舉超標排放污染物企業的行動中來，對于嚴格控制污染源，治理霧霾能夠起到切實有效的作用。