論我國環保公眾參與權法律保障機制的完善

徐 慧，劉 豐

（邢臺學院，河北邢臺 054001）

環境的保護工作是一項艱巨而復雜的工作，近年來，我國環境群體性事件多發，尤其是一些涉及到污染隱患的重大項目建設遭遇到民眾集體抗議，不僅造成社會資源的浪費，而且造成政府公信力的降低。因此無論是為了推動環境的保護還是化解矛盾，都需要給予公眾參與和表達的法定途徑。

一、我國環境公眾參與權的法律保障機制現狀

（一）環境群體性事件的特點

隨著改革開放進程的加快、單純追求GDP與環境保護的矛盾越發突出，環境問題引發的矛盾日益增多，稍有不慎，極易引發環境群體性事件。環境群體性事件是由于環境問題引發的群眾性沖突事件，其具有以下特點：

第一，聚集人員眾多。群體性事件的初發階段，聚集人員僅限于提出訴求的公眾，但是隨著問題的拖延，社會公眾的好奇心理會引發更多的群眾聚集，動輒達到數百人，場面難以控制。而且各種流言通過微博等自媒體迅速擴散，給后期化解處置工作帶來困難和復雜局面。

第二，模仿效應明顯。在一些地方，環境群體性事件發生后，當地政府隨后作出了永久停建相關工程項目的承諾，但卻往往忽視了向公眾科學合理地解釋相關工程項目是否危害當地環境等情況，以至于在群眾之中落下一個盲目行政的刻板印象，破壞政府形象。

第三，地域特征突出。從環境問題牽涉或可能牽涉的地域范圍的廣闊幅度方面來看，環境群體性事件往往波及整個地域覆蓋面，每個人都或多或少的受到環境問題影響，由此導致維權活動的開始，甚至會得到很多遠在外地的群眾的聲援，地域性特征非常突出。例如廣東茂名PX事件發生后，在省城廣州就相繼發生一些工作生活于廣州的茂名人不同規模聚集到省政府表達訴求的現象。

第四，對抗程度增強。環境問題直接影響到當地社會發展、生態文明建設，尤其是人民群眾的生命健康權，由于環境惡化未能得到及時遏制，有可能會導致環境群體性事件由最初的理性、平和、文明階段逐漸向感性、暴烈、極端階段演變，使得對抗程度增強，給當地社會秩序造成嚴重沖擊，甚至在遺留問題得不到有效解決的情況下，使得聚眾事件反復出現。

（二）環境群體性事件的原因

具體而言，環境群體性事件由以下原因所形成：

第一，群眾環保意識增強。隨著社會發展，群眾的思想覺悟有了較大幅度的提高，他們意識到了環境保護的重要性，一旦發生危害環境的現象，出于對自身生命健康權和生活舒適權的維護，往往不再唯工程建設是從，開始敢于提出質疑、表達意愿、反映訴求。但是，當廣大群眾環保意識的普遍增強同部分群眾維權方式的落后聯結在一起時，就產生了阻工堵路、圍堵政府等不穩定因素，嚴重時會引發群體性事件。

第二，決策透明度不足。一方面有關部門在對工程項目實施的各個階段，并沒有切實保障公民的知情權，公民無法參與并表達自己的意見和建議。相關宣傳工作不到位，群眾對工程建設項目缺乏必要的了解，一旦得知工程項目可能會危害環境時，就會怨氣累積而挺身維權。另一方面環境評價流于形式，不能對環境項目進行把關，甚至在其中弄虛作假，對可能造成的環境污染問題避重就輕或避而不談。環評報告對群眾的公開度不夠，而且當群眾就環評報告提出的質疑時，會遭遇推諉敷衍的對待。

第三，訴求渠道不夠暢通。現有的環境糾紛協商機制尚不健全，導致涉及環境的不穩定因素的不斷升級并最終釀成群體性事件。通過對比發現，越是訴求渠道通暢的地區，對群體性事件的解決越是快速，能夠很好的維護社會穩定。

（三）我國環境公眾參與權的法律保障機制現狀

1992年聯合國通過的《里約宣言》就明確提出環境公眾參與原則，我國作為簽字國，在環境公眾參與權方面的立法已取得較好進展，具體表現如下：

第一，在公眾知情權的立法保障方面。知情權的法律保障經歷了一個由散布到集中的過程，在2008年的《環境信息公開辦法》中明確規定任何人都有權申請信息公開，這使得人民群眾的知情權得到了法律的認可和明確。同時還規定了具體的公開范圍和程序等，使人民群眾了解有關信息更加方便。

第二，在公眾參與權的立法保障方面。首先我國憲法就明確了公民可以通過各種形式參與管理國家、經濟文化和社會事務、從而確立了我國公民參與環境保護的基本權利。其次，《環境保護法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》都有公眾參與環境保護權利的明確規定。再次，無論是國務院的行政法規還是地方性法規都有環境公眾參與的相關規定，其中《環境影響評價法》規定，除涉密項目，在報批中必須有環境影響報告書，采取多種形式征求公眾意見，并附上是否采納及其理由。該法還規定，項目審批必須附有環境影響評價書，評價書內必須附有公眾參與部分。

第三，在公眾請求權的立法保障方面。主要體現為《環境保護法》和《環境信息公開辦法》，根據相關規定，任何個人、組織和法人均承擔著保護環境的義務和舉報污染環境行為的權利；公眾對環保部門的不作為可以進行舉報，提出行政復議或行政訴訟。前者為公眾請求權提供了法律依據，后者細化了公眾請求權的實現。

二、我國環境公眾參與權的法律保障機制存在的問題

我國關于環境公眾參與權方面的立法相比之前，已經有了很大的進步，但是依然存在不少問題，導致在實踐中公眾參與權得不到應有的保障，進而引發近年來多起環境群體性事件。

（一）公眾知情權立法保障不足

我國法律體系中知情權的保護存在諸多問題，例如《環境信息公開辦法》中規定，公民對于環境問題提出的行政訴訟必須以自己利益受損為前提，這個規定大大縮小了知情權保障主體之范圍。知情權主體范圍的縮小，必然導致更多的居民對項目不了解，從而為群體性事件的出現埋下隱患。例如在北京在六里屯焚燒廠建設的前期，政府組織了公示會、座談會、調查問卷等多種形式，使得當地部分居民了解了焚燒廠項目的科學規劃，對群眾提出的要求也作出了相應的改善和保障。但是，在這個項目實施的過程中卻出現了開工被群眾阻止的情況，這主要是由于在調研階段知情的公眾范圍小，調查問卷發放的范圍小，發放數量與周圍民眾數量的比值小，不能保障大多數周圍居民的知情權。

（二）公眾參與權立法保障不足

首先，雖然憲法中明確了公民有環境保護的參與權，但是這只是原則性規定，公民如何具體的參與環境保護，其具體的步驟和程序卻無詳細規定，導致公民參與環境保護的途徑不明確，渠道不暢通，是引起環境群體性事件的主要原因。其次，非政府環保組織對于現代環保事業中的貢獻己經得到了世界范圍內的普遍認同，可是我國環境影響評價中對非政府環保組織的地位規定不夠明確，對于其法律地位與活動權利缺乏關注；最后，國外環評制度中提出了對環境建設項目的替代方案，從而可以讓公眾有更多的選擇空間和參與積極性，但是我國現有的環評法律體系卻對這一問題未有很好的涉及。

（三）公眾請求權立法保障不足

在訴訟制度中只有人民檢察院和專門機構才可提出公益訴訟，倘若環境污染沒有損害公民的個人利益，公民是沒辦法提起訴訟的。再者對于公民請求檢察院對于環境污染案件的立案，目前并沒有法律能夠明確提出公民請求立案的程序和期限，這些不足嚴重阻礙了公民對環境保護的熱情。

三、我國環境公眾參與權法律保障機制的完善建議

（一）落實行政公開，保障公眾知情權

知情權是公眾參與權的首要部分，公眾對項目的知情程度能夠決定群體性事件的發生與否。知情權的主體和程序是保障公眾參與的先決要素。在主體方面要在《環境保護法》中規定，任何人都可以要求政府進行環境信息公開，不能僅僅局限于受影響地區的居民要求公開。同時在程序上要明確規定信息公開審查制度，辨別要求公開的信息是否屬于保密信息，能否進行公開；然后明確規定政府要在接到信息公開要求后出具回復函，以有利于公民對政府不公開信息的行政不作為提出訴訟；其次規定出接到信息公開請求后要在幾個工作日能進行辦理，不得逾期，久拖不決；最后要列出信息公開的方式，可使用回復書、網絡發布等形式。以此才能夠保障公眾知情權。

（二）多項措施并進，保障公眾參與權

我國現行環境保護法律體系中設定了多種參與形式，然而對參與形式對落實工作沒有作出過多的解釋。法律規定與社會實踐的不相符，使得項目“合法”不“合心”。因而，需要更加細致的程序規定，例如聽證會應當嚴格保持一個適當的比例，不能出現2人代表1萬人這種情形。同時對于聽證會的舉行可以采用現場直播等新型傳播的方式，使得更多的公眾參與聽證會。

（三）做好協商溝通，保障公眾請求權

保障公眾請求權主要體現在兩個角度，一個是環境公益訴訟，一個是行政訴訟。對于環境公益訴訟而言，我國訴訟制度規定只有人民檢察院和專門機構才能提出公益訴訟，這無形之中提高了公益訴訟的門檻，不利于公眾請求權的保護。可以在訴訟制度上更改為受影響的公民均可以提出訴訟，當原告方人數達到受污染環境人數的1/4或者50人后，由檢察院代替原告進行公益訴訟。另外一個重要方面就是，法院可以指派專業律師為公益訴訟服務，對于訴訟費用的交納，在交納辦法中進行豁免或者減半收取，在訴訟階段減輕原告負擔。