容錯糾錯制度的法律分析

林占發 許艷明

摘 要：容錯糾錯機制是一個極其復雜的機制構建，對于黨員干部的創新提升能起到不可估量的正向激勵作用。然而，如何認定該制度中的“容錯”，本文從何為“錯”、何為“容”、怎么“容錯”三個法律角度進行切入，尋求通過制度和機制來權衡與推進黨員干部干事創業的氛圍。

關鍵詞：治黨從嚴;制度從嚴;容錯;糾錯;瑕疵

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0114 — 03

黨中央高屋建瓴地提出“建立容錯糾錯機制”，這項機制對于黨員干部干事創業具有積極的正向激勵作用，對于全面治黨從嚴、制度從嚴，推進經濟、政治、社會、文化事業的健康發展具有重要意義。一些地方政府還特別設置了決策容錯機制對中央政府的相關機制進行細化。

容錯是為了在最大限度上保護工作上大膽創新、銳意進取的黨員干部，有利于激勵黨員干部勇于擔當、大膽創新、積極作為。然而該機制是一個非常復雜的機制，涉及到何為“錯”、何為“容”、怎么“容錯”三個問題，本文主要從以下幾個法律方面進行剖析：

一、何為“錯”的法律分析

習近平總書記的三個區別重要論述為我們正確認識錯誤提供了方向：

（一）錯誤與瑕疵

首先需要厘清一個問題，錯誤是否與瑕疵等同？如何進行區分？筆者以為可以從以下幾個方面進行延展：首先是侵犯的形態方面，錯誤的嚴重性高于瑕疵的嚴重性，錯誤較為嚴重，瑕疵較為輕微;其次是違規的程序方面，錯誤在程序違反方面存在種類性，分為程序性錯誤和實體性錯誤兩種，而瑕疵更多地是針對實體方面的內容;再次是產生的后果方面，錯誤較瑕疵而言更具有嚴重性……

雖然兩者存在一定的區別，但在容錯糾錯機制的討論中，筆者傾向于將兩者進行結合討論，原因在于容錯糾錯機制對程度較為嚴重的錯誤都進行容忍，那么對于更輕者瑕疵理應持更加寬容的態度。進而言之，瑕疵本意為玉的斑痕，引申為不足和過失。工作中的瑕疵當然屬于可以原諒和容忍的范疇，屬于容錯的范疇。

（二）刑事錯誤與行政錯誤

刑事錯誤和行政錯誤作為公法上兩種錯誤種類，雖然兩者都是對公法規范的一種違反和背離，但兩者之間存在一定的差異性。刑事錯誤其違反的是最高級別的刑事法律規范，因此其較行政錯誤就嚴重程度而言更具有高級別法律位階，這是從行為的嚴重程度和結果的惡劣程度而言展開的法律位階論述。

我們從另外一個角度，從刑事法律規范的位階方面進行入手，容錯糾錯機制在本質上是一種行政性規范或規定，它無法和更高位階的刑事法律規范進行對抗。因此，我們認為刑事錯誤理應不能容忍，當然排除在容錯糾錯機制的錯誤范圍之外。這實際上也解釋了失職行為到達一定程度就屬于瀆職侵權犯罪規范的刑事法律范疇，超出了傳統的行政法律規范的范疇。

（三）實體錯誤與程序錯誤

錯誤的種類應當分為實體錯誤和程序錯誤兩種，在之前的實務操作中，大眾更多地是關注實體錯誤，從而忽視了程序錯誤帶來的危害。現今，更多的民眾和學者已經意識到程序錯誤在某種程度上或者在某種環境中比實體錯誤造成的后果更加嚴重，因為程序錯誤在觀念上的惡劣影響更為內化和深遠。

進而言之，程序錯誤在當下依法行政、依法司法等依法治國步伐的重要意義不容忽視，因而納入錯誤的種類是應有之意。從某種意義上說，很多程序性錯誤造成的后果比實體性錯誤還嚴重，而且程序性錯誤容易加深老百姓對看得見的正義的深度誤解。

（四）排除的例外

1.故意違反強制性法律法規。容錯機制的要旨是實現正向激勵作用和反向鞭策作用的相結合。主觀性惡意為之，故意違反強制性的法律法規，這種行為的主觀惡意較為惡劣。我們且不談其造成的惡劣后果，僅僅從主觀角度出發，將其作為可以容忍的錯誤實屬不當。進而言之，故意違反強制性法律法規造成的后果，在一般情形中比過失違反強制性法律法規造成的后果更為嚴重，這是從主觀惡性的角度進行定紛止爭。

2.因過失行為導致發生重大法律后果，這種行為已經達到的程度可以參照刑法上關于瀆職侵權犯罪的標準。過失行為雖然在一定程度上是由于疏忽所致，其主觀惡性也較為輕微，但是某些失職瀆職行為所造成的后果極其嚴重，已經上升至刑法規范的范疇，那么這種行為理應不能納入容錯糾錯的范疇。

除了放任等主觀惡意外，這種過失行為大部分在主觀上并非嚴重的行為，之所以對這種行為進行否定評價不納入容錯糾錯范疇，主要是考量該種行為造成的惡劣社會后果，在一定程度上從后果往前證明和推斷行為人主觀上惡劣的社會危害性。

二、何為“容”的法律分析

（一）“容”的原因

在日常工作中，人們固有的定性思維是：工作不能出錯，盡力追求完美。這種思維方式本質上沒錯，但如果這種思維方式不能很好地結合實際情況，可能會造成一定的負面影響，即過分苛求完美從而忽視了必要試錯可能帶來的意外收獲。

改革本來就是一個不斷試錯、不斷探索的過程，通過試小錯從而排除大錯發生的可能性。特別是對一線干部在大膽創新、先行先試地改革浪抽中，如果沒有“容錯”的思維方式和支持做法，那勢必會造成改革步伐的停滯不前和工作進度的畏手畏腳。

而且，這里需要明確一個問題，即容錯是手段，糾錯是目的。通過容錯達到糾錯的目的，從而通過不斷地先行先試來促進改革的發展和工作的深入。因此容是必須的，也是必然的。

（二）“容”的范疇

1.“容”的前提是承認工作存在值得改進的地方。容錯糾錯機制是為了更好地正視錯誤、發現錯誤、改正錯誤，從而為更好地工作提供正確的方向，而這前提就是要承認存在值得改進的地方。

2.“容”的目的是為了達到防錯的效果，更好地促進工作的完成。容錯糾錯機制是為了通過容忍錯誤更好地糾正錯誤，從而實現真正意義上的防治錯誤，最終實現“無錯”的最佳工作狀態。

3.“容”的方法是一分為二地看錯誤，解決實際問題。辯證法是我們黨解決實際問題的重要方法論。工作的過程一分為二，既要看到成績，也要看到錯誤。在某種程度上，錯誤可以發現問題，從而為正確的工作更好地背書，也為正確的工作尋找更好的方法論。

三、怎么“容錯”的法律分析

（一）“容錯”的標準

要準確把握容錯的限度，不能跨過容忍的必要界限，過度地容錯就會變成縱錯。如果容錯免責的門檻設定太過抽象和寬松，容錯機制很可能變成一個盾牌，成為某些有過錯官員為自己工作過錯提供免責的“擋箭牌”。我們認為重點從以下幾個標準進行細化：

1.質的細化

（1）是否屬于現有認知水平所無法預測的錯誤。現有的認知水平限制了黨員干部對一些未知情況的判斷，從而導致了一定工作錯誤的發生，這種錯誤由于排除了黨員干部的主觀惡性，屬于認知水平所無法企及的，在一定程度上無法避免，因此可以適用容錯糾錯機制來進行處理。

（2）是否屬于意外事件。當前意外事件較多運用于法律層面的探討，實際上在黨員干部的行為認定方面也存在進一步剖析和論證的空間。在自然災害層面經常會碰到類似的問題，需要結合意外事件的起因、造成的結果以及因果關系進行統一論證，當然這里的人為過失因素應當作為一個重點進行具體分析。

在排除人禍之后才有排除天災的說法，如果存在天災結合人禍、人禍先于天災等情形，很可能就不存在意外事件的說法，當然這里還需要分析人禍與天災兩者對法律后果的影響程度與大小比例。

（3）是否屬于科學實驗等技術范疇。對于科學實驗等技術問題分析，首先要明確定性這種行為是一個技術性問題還是一個行政管理的問題？這是劃分該類問題技術分析的分水嶺。

如果是純粹技術性問題，實驗結果卻是存在蓋然性，則排除黨員干部的過錯因素分析;如果夾雜著行政管理的問題，則需要分析黨員干部在行政管理過程中的過錯因素與損害結果之間的因果關系及其大小論斷，而非一刀切地進行武斷和機械地排除。

（4）是否屬于政策方面的無奈。政策方面的性質多種多樣，需要進行細化。特別是對于和法律相沖突和相矛盾的政策尤其要慎重，這些政策在一定程度上存在著特殊因素，但相關黨員干部又身不由己，這時是否認定為錯誤筆者持較為保守的意見。

在實際工作過程中，相關黨員干部由于行政屬性和上下級領導關系，對于一些工作的開展存在一定的迫于無奈情形特別是針對垂直領導關系（如稅務系統、工商系統、食品藥品監督管理系統、檢察系統、監察系統等垂直領導關系部門）的公務員行政系統人員。如果過于苛求其違反政策規定來抵制違法的行為，可能對這些黨員干部提出了不現實的要求。因此需要結合實際情況，進行具體問題具體分析，而不能簡單地一刀切處理。

2.量的細化

（1）是否達到嚴重錯誤程度。是否嚴重有很多種不同的標準，筆者以為達到刑事責任中關于玩忽職守和濫用職權的范疇自然是已經超出了嚴重錯誤的程度。那么，行政錯誤領域如何把握呢？

從筆者與相關一線黨員干部的交流，我們發現，記過處分以下的處分他們較為能夠接受，這里是否可以將記過處分作為一個考量的標準？當然，我們也認為，記過處分作為責任的分水嶺，超過部分已經超出容忍的范疇，較低部分的行政處分可以作為容忍的范疇，這個問題還需要進行進一步的實證化研究。

（2）是否及時采取了相應的補救措施。在瀆職侵權犯罪等刑事犯罪中，專門針對是否采取了一定的補救措施作為是否立案的重要標準。通過采取一定的補救措施，將危害后果降到一定的程度，在一定意義上可以減輕相關過錯造成的損失，而且可以作為認定相關人員主觀惡意的一個重要標準，值得容錯糾錯機制在這方面實踐中進行借鑒和采納。

（3）是否有提出反對意見。在某些錯誤中，執行人對于上級領導或者其他制約主體提出的方案無法拒絕執行，在一定程度上存在著客觀不能。在這些情形中，需要觀察和研究具體的事由以及是否有提出反對意見、反對意見的大小、與危害結果發生之間的因果關系大小進行綜合判斷，而非一概地進行否定和追責。

（二）“容錯”的程序

應當注意，容錯免責是嚴格執紀問責前提下的容錯免責，沒有從嚴執紀問責，也就不存在從寬容錯問題，容錯免責只是從嚴執紀過程中應該考慮和把握的一個特殊情況和問題。這就需要一個具體和量化的程序性規范來進行規范：

1.正視錯誤。在錯誤發生之后，應當第一時間對錯誤進行救濟，正視錯誤。盡全力對錯誤進行分析，最大限度地減小損失造成的影響，將錯誤盡全力控制在最小的范圍。正視錯誤是解決錯誤的重要環節和必經程序，如果刻意回避將導致一系列的連鎖反應，后果可能更為惡劣。

2.尋求原因。在對錯誤造成影響進行控制和處理后，反思錯誤的原因和根源，對相關責任人進行確定，進行一個順位責任原因排序，為之后的容錯糾錯和依法追責提供第一手的材料和信息。

這里需要注意的是，責任原因排序可以考慮從主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、必然原因和偶然原因幾個層面進行比較，從而進行依法和依規排序。

這是從入錯的角度對責任原因進行排序，還需要從出錯的角度對責任原因進行排除，即并非屬于責任產生的原因進行排除的緣由。這個方面需要進行充分地論證，而非僅僅只是簡單帶過，減少并避免說情打招呼的現象導致漏網之魚的出現。

3.專門研究。是否可以考慮借鑒通過類似事故調查組的方式對相關錯誤進行專門研究，研究的事項體現專業度和公平性，集中相關專業人員進行研究。這里可以考慮幾個方面的專業人才，至少涵蓋法律、紀檢、審計以及對應的專業領域人才，減少外行人研究內行事的情形，力爭做到專業人做專業事。

4.集體決策。專門研究之后對相關錯誤與否以及是否容錯需要進行正式的集體決策，而非進行個人決定，從而體現容錯的嚴肅性與科學性。有學者提出決策的主體為信訪局，信訪局作為第三方居中決策具有一定的合理性，但他的專業度需要進一步地夯實，特別是針對一些具體的專業案件，諸如消防、規劃、城建等專業較強的案件決策，需要決策主體具備一定甚至較強的專業知識背景。

四、小結

容錯糾錯機制復雜而重要，需要我們進行抽絲剝繭觀其本質。本文筆者主要從容錯的法律角度進行切入，將錯與容進行解讀，再進而討論容錯的實質問題。這里還需要討論另外一個復雜法律問題—糾錯制度問題，容錯和糾錯兩個制度互相聯系，容錯制度是手段，糾錯制度是目的，筆者將糾錯制度作為另外一篇論文進行展開。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳朋發.試論改革創新中容錯糾錯機制的構建〔J〕.行政與法，2017，（03）.

〔2〕劉寧寧.新常態下如何科學構建容錯機制〔J〕.人民論壇，2016，（11）.

〔3〕畢宏音.從各地試水看“容錯糾錯機制”的系統建構〔J〕.人民論壇.2016，（11）.

〔4〕樊樹林.“容錯機制”為干事者“擔當”〔J〕.領導之友.2016，（16）.

〔5〕孫博.容錯糾錯需要把握的幾個問題〔N〕.中國紀檢監察報，2016-10-19.