地方政府行為對新型城鎮化建設的影響：文獻綜述

唐雪華+馬澤偉+唐雪靜+秦俊麗

[摘 要] 當前，我國正處于城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換時期，優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力，加快農業轉移人口市民化的進程，控制城鎮空間擴張，應成為今后一個時期城鎮化的首要任務。通過在梳理相關文獻的基礎上，指出地方政府在新型城鎮化建設中提供的基本公共服務應不僅僅投向能盡快促進經濟增長的項目上，還應在城鎮化進程中使農業轉移人口在養老、醫療、教育、就業、住房等方面獲得與市民平等的權利和待遇上進行投放，以打破城鄉二元結構的藩籬。通過把地方政府的職能控制在合理的范圍內，避免其“越位”和“缺位”，實現基本公共服務均等化。進而使城鎮成為經濟、社會、科技和文化發展的中心，促進城鄉一體化發展。

[關鍵詞] 地方政府行為；新型城鎮化；基本公共服務

[中圖分類號] F406.17 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）01-0037-04

改革開放以來，中國城鎮化進程成效顯著，城鎮化率從1978年的17.87%增長到2016年的57.35%1（數據來源：根據《中國統計年鑒》相關數據整理），與世界平均水平相當。但是，在對城鎮化的成績予以肯定的同時，也應看到，當前中國城鎮化的外部條件和內在動力正在發生深刻變化，僅僅靠城鎮化率這一人口數量型指標是遠遠不夠的，也產生了諸多問題，如城鄉差距持續擴大，城鄉矛盾趨于尖銳，資源環境條件惡化等。可見，城鎮化不僅僅是數量的增長，更應著重調整城鎮化的布局和結構，走以提升質量為主的轉型發展之路?！靶滦统擎偦笔侵袊F代化轉型視角下社會結構和關系的再調整，建立適應城鄉發展轉型與健康城鎮化戰略轉變的新型城鎮化，提高城鄉基本公共服務水平，離不開地方政府行為。通過從地方政府行為出發，探討基本公共服務的供給如何促使空間城鎮化與人口城市化相結合，進而建立相應的農業轉移人口市民化激勵機制，引導政府的財政支出與新型城鎮化掛鉤，提升新型城鎮化建設水平，激發經濟活力。在此，對地方政府行為與新型城鎮化建設的相關研究進行梳理。

一、城鎮化發展的內涵

作為經濟發展過程中不可避免的重要環節，學術理論界對城鎮化的內涵進行了深入的研究。城鎮化，也有部分文獻將其稱之為“城市化”，該詞最早由A·塞爾達（1867）提出。一直以來，城市均被視為“革新的中心地”、“發展機遇的環境”（Friedmann，1973）。當前，城鎮化的衡量指標主要是城鎮化率（城鎮人口占全部人口的比重）。從人口遷移的角度，城鎮化進程指的是城市和鄉村間人口分布方式的變化（托達羅，1988；庫茲涅茨，1989）。針對城鄉之間人口的分布狀況變化，Lewis-Fei-Ranis二元經濟模型對Lewis的勞動力無限供給這一前提假設進行修正，探討城鎮化發展過程中工農業兩部門的平衡增長（Lewis，1954；Fei & Ranis，1964）。根據邏輯斯蒂曲線，城市化過程有其自身的發展規律，分為初期、中期和后期三個階段：初期的城鎮化率小于30%，處于較低水平，城鎮化過程緩慢；中期城鎮化率在30%-70%之間，這一時期主要是農村人口向城市人口轉化的過程，城鎮化發展迅速；后期城鎮化率為70%-90%之間，該時期農村人口的轉化已趨于停止，主要是城市人口由第二產業向第三產業轉移這一構成的變化（Ray M·Northam，1975）?？梢姡擎偦^程并非始終是直線上升的。工業化的發展在初期快于城鎮化發展水平，當工業化與城鎮化水平達到13%后，城鎮化進程加快并趕超工業化水平，與工業化的發展相輔相成（H.Chenery，1988），而城鄉收入差距和地理距離通過影響城鄉之間的人口遷移，也進一步對城鎮化的水平產生影響（Zhang and Song，2003）。

但是，城鎮化水平不能僅以人口比重的變動作為衡量標準，除了城鎮化率這一數量指標，城鎮化水平的衡量還應有質量指標和功能指標（洪銀興、陳雯，2000），即新型城鎮化。新型城鎮化作為現代進步的標志，實質是縮小城鄉之間的差異，實現城鄉經濟社會協調發展，共同繁榮（曹鋼、何磊，2011）。與傳統的城鎮化相比，新型城鎮化主要以新型工業為推動力，打破以往單存靠“圈地”等行政手段人為城鎮化的模式，要求空間城鎮化與人口城鎮化協調發展。以農民工城鎮化為例，農民工城鎮化分為兩個路徑，即打工城市的城鎮化和老家的城鎮化（周蕾、謝勇、李放，2012）。可見，新型城鎮化不僅涉及人口就業結構，還涉及經濟產業結構和城鄉空間社區結構，唯有統籌兼顧，才能在城鎮化過程中使城鄉人口、經濟、社會、資源、環境等各方面共同發展（何平、倪蘋，2013）。需控制城鎮空間的盲目擴張，圍繞“人”的需求，重視服務業匹配，有條件的地區甚至可以適度超前推進以服務業為載體的城市功能建設（謝呈陽、胡漢輝、周海波，2016）。

二、城鎮化建設的規模和聚集效應

城鎮是區域發展的綜合產業極，而成為區域中商貿中心、服務中心的城鎮，其帶動作用對地區差別效應的增加具有重要影響（佩魯，1998）?？梢?，城鎮間存在空間相互作用，不同規模的城市具有不同程度的聚集效應和外部成本，大城市輻射區內的中小城市和小城鎮發展更快（王小魯、夏小林，1999）。城鎮太分散不利于城鎮的可持續發展，無法充分發揮規模效應和集聚效應，也會造成農業的不可持續發展（洪銀興、陳雯，2000）。美國1900—1990年期間城市發展的變化驗證了“城市簇”的概念，即毗鄰其他城市而出現的新城市發展相對較快，且相鄰城市增長率的依存度較高（Dobkins&Loannides，2001）。但是，城市的凈聚集效應并非始終上升，而是與城市規模呈倒U型關系：最初，隨著城市規模的擴大，凈集聚效應也急劇上升，達到最高點后，盡管城市規模仍在擴大，但凈集聚效應逐漸下降（王小魯、夏小林，1999；Au&Henderson，2006）。就中國而言，中國東部地區城鎮化和工業化提高了農業技術水平，對加快城鄉一體化進程效果顯著（Longetal，2009）。endprint

鑒于城市“規模效應”和“集聚效應”的顯著存在，城鎮化與經濟增長具有緊密的聯系。對城鎮化與經濟增長持樂觀態度的學者認為，經濟發展對城鎮化具有巨大的推動作用，二者是一種線性關系（Northam，1975）。經濟增長對城鎮化水平具有積極的影響（Bruckner，2012），這種影響既體現在城鎮規模的擴大上，也體現在城鎮數量的擴大上（Lanmpard，1995）。加快城鎮化，在促進經濟創新增長的同時，也有利于縮小城鄉差距（沈凌、田國強，2009）。經濟增長對城鎮化的影響有規模效應和結構效應兩方面，結構效應在經濟增長對城鎮化的促進效應中的作用不容忽視（蘇素、賀婭萍，2011）。也有觀點認為城鎮化是一把雙刃劍，盡管城鎮化能夠通過聚集效應促進經濟增長，但也造成了交通擁擠和環境污染等問題（Duranton & Pugals，2004）。城鎮化對經濟增長并不全是正面效應，在拉丁美洲、非洲和東亞等國家和地區中，城鎮化對改善城市內部的貧困現狀收效甚微（Ravallionetal，2007），城鎮化的演進并未促進非洲、拉美等國家的經濟和就業增長，而是與經濟增長呈負相關關系（Poelhekke，2008）。

城鎮化的規模效應與聚集效應已被多數文獻所闡述。在中國當前的國情條件下，中國的城鎮化速度是否過快，規模是否適度，理論界存在較大的分歧（白南生，2003）。一種觀點認為中國的存在過度城鎮化現象，應適當予以控制（陳阿江，1997；董黎明，1999；李強，2006）。工業產值有相當一部分是由隱形城市人口（鄉鎮企業和農民工）創造，中國的隱性超城市化問題明顯，中國真實的城鎮化率比統計數據要高（鄧宇鵬，1999；國家計委宏觀經濟研究院課題組，2000；姜波，2004）。城鎮化水平一年提高0.16-0.18個百分點，遠超當前世界平均的城鎮化水平（周一星，2005）。城鎮化存在冒進和空間擴展失控的狀況，城鎮化特別是“土地城鎮化”速度虛高，影響資源的合理配置，帶來環境污染等問題（陸大道等，2007）。盲目追求城鎮化速度，忽視了城鎮化的質量，進一步拉大了城鄉差距（周迪，2007）。主流觀點則認為中國的城鎮化水平嚴重滯后，應加快中國的城鎮化發展進程。政府人為限制城鎮發展的制度與政策使得城鎮化嚴重滯后（夏小林、王小魯，2000；朱鐵臻，2000；孫永正，1999），此外，倘若在城鎮化水平的衡量標準中考慮進質量和功能指標，中國的城鎮化水平將更低（洪銀興、陳雯，2000）。作為擴大需求的長期戰略，城鎮化與部分流動人口市民化步伐的加快能有效改善中國目前產品結構和消費結構不匹配的問題（Cai，2000）。城鎮化進程的加快對中國的現代化建設意義重大，有利于穩定農業基礎、增加農民收入、調整國民經濟結構（杜鷹，2001），且是解決“三農”問題、實現城鄉一體化、使城鎮化進程與工業化進程協調發展的根本途徑（蔡繼明等，2007）。金融危機造成的鋼材和建筑裝潢材料價格走低，給城鎮化進程的加快推進帶來了契機，采用有效的激勵方式刺激農民的需求，將使城鎮化快速發展（洪銀興，2008）。城鎮化建設使中國的經濟發展更符合市場的運行規律，是中國經濟向現代化進程邁進的內生性要求（王建，2009）。

在中國需要加快城鎮化進程成為主流觀點的情況下，采用何種路徑可以充分發揮城鎮化的規模效應和聚集效應，使城鎮化建設健康可持續發展呢？當前主要有小城鎮路徑、大城市路徑和協調發展觀三種觀點。主張小城鎮路徑的學者認為農村勞動力就近轉移的社會排斥比較少，生活成本相對較低（溫鐵軍，2000；沈坤榮、唐文健，2006）。主張大城市路徑的學者認為市場調節下大城市的合理發展可以改善資源配置狀況，提高經濟效益，中國應改變重點鼓勵小城鎮發展這一政策，發揮大城市的輻射帶動效應（王小魯、夏小林，1999；王小魯，2010）。持協調發展觀的學者則認為大中小城鎮應協調發展（辜勝阻、李永周，2000；洪銀興、陳雯，2000；王國剛，2010）。在已有小城鎮的基礎上，城鎮應成為向鄉村傳播城市現代化要素的中介，實現城鎮化與城市化的銜接（洪銀興、陳雯，2000），促使每個人（乃至每個家庭）可以根據不同城鎮消費成本的高低而流動，選擇與自身條件相符的城鎮（王國剛，2010）。整體上，產業結構高級化、新型城鎮化建設對經濟增長存在正向結構性沖擊且外溢效用明顯，經濟增長空間依賴性強（陳含樺，2017）。

三、政府行為在城鎮化建設中的影響

促進城鄉一體化，縮小城鄉收入分配差距，應加大對農業的人力資本投資，以進一步解放農業勞動力（Schultz，1964），因而教育是中國農村人口做出是否向城市遷移決策的重要因素（Zhao，1999）。除教育之外，中國在進行城鎮化建設的過程中，政府還應同時兼顧其他社會保障措施。長期以來，中國以經濟增長為主要目標，地方政府實施經濟政策的過程中帶有明顯“城市傾向”，對收入分配均等化的不夠重視，帶來了城鄉收入差距的不斷拉大（陸銘、陳釗，2004）。政府應引導產業進行梯度轉移，合理規劃不同類型產業的發展區域，并在欠發達地區鼓勵發展勞動密集型產業，促使農業轉移人口就近市民化（溫鐵軍，2000；沈坤榮、唐文健，2006）。盡管在內陸地區的公共服務均等化方面，財政均等化政策（包括農村財政支出、地方稅收等）發揮了積極作用，但在收入分配均等化方面，該政策的效果并不顯著（Shenggen Fan & YiYao，2006）。對于行政級別高的大城市，如果依然實行“城市傾向”的政策，財政政策和資本市場向其傾斜，會鼓勵人口向大城市流動，導致大城市人口的過度集中，出現超大城市，這是中國城市在發展過程中應予以注意的（亨德森，2007），實施新型城鎮化戰略，應避免政策過多地向大城市尤其是特大城市傾斜。城鄉投資的差異程度越大，城鄉的差距就越大，加大城鄉間的固定資產投資（駱永民，2010），完善交通基礎設施，提高城鄉間的交通便捷度，能夠縮短城鄉之間人員往來的時間，對城鄉的發展具有促進作用（劉紅梅、張忠杰、王克強，2012）。不過，中國經濟運行過程中，存在的主要問題還是“住、行、學”等方面供給量的嚴重不足，政府應將生產性投資和消費性投資分離出來區別對待，避免搞“一刀切”，對生產性投資進行有效調控，同時對消費性投資的調控予以適度放開，賦予廣大城鄉居民充分的選擇權（王國剛，2010）。推進城市化的進程要適時制定相應的財稅、社會救助和就業等配套措施，避免收入分配差距的擴大而導致社會結構失衡，增加社會的不穩定因素，激發社會矛盾（莫亞琳、張志超，2011）。endprint

與當前中國的現狀一樣，美國的進步時代（19世紀90年代到20世紀20年代）也曾經經歷城市蔓延（空間城鎮化快于人口城鎮化）。北美的空間城鎮化快于人口城鎮化這一現象，除了受經濟增長與家庭所有權、個人使用區域擴大的影響外，還受政府行為的影響，主要是政府補貼以及在此政策激勵下高速公路、郊區基礎設施的投資增長（Club，2000a）。以此為鑒，中國應避免城市蔓延，使空間城鎮化與農業轉移人口市民化均衡協調發展。然而，在以經濟增長為主要政績考核指標的體制下，地方政府具有較強的征地激勵，并在主觀上認為推動土地農轉非市場化改革便是城鎮化建設，造成了空間城市化與農業轉移人口市民化的不匹配（陶然、曹廣忠，2008）。可見，城市空間規模過度擴張，主要是地方利益驅動與現行土地制度的缺陷二者共同作用的結果，而農業轉移人口市民化增長滯后的制度障礙，則是城鄉二元體系下福利制度的差異造成的（蔡繼明、程世勇，2011）。城鄉二元土地制度和財政體制通過地方政府間的經濟競爭，進一步加劇了地方政府的行為對空間城鎮規模和農業轉移人口市民化的影響程度（蔡繼明、熊柴、高宏，2013）。

農業轉移人口市民化的成本較高，也是導致空間城鎮化與農業轉移人口市民化不協調的原因之一。據測算，在不考慮運行和管理成本的情況下，城市人口每新增一個，相應的市政公用設施配套成本特大城市、大城市、中等城市、小城市分別為10、6、3、2萬元（建設部調研組，2006）。針對當前的農民工市民化問題，市民化所需投入的最低資金量，在考慮市政基礎設施投入和教育、醫療、住房等社會保障投入的情況下，應是10萬元左右（中國發展研究基金會，2010）。這一結論與以嘉興、武漢、鄭州和重慶四個城市為調研對象進行估計的結果是大體一致的，農民工市民化的成本同城鎮規模和經濟發展水平具有較強的相關性，以2010年為不變價格，市民化所要增加的財政支出，大約為8萬元（國務院發展研究中心，2011）。在財政分權程度越高的情況下，地方政府作為“理性經濟人”，從成本收益的角度考慮，更傾向于推進空間城鎮化，對農業轉移人口市民化的重視程度不夠（熊柴、高宏，2012），農業人口城鎮化的增長嚴重滯后，新型農村養老保險的覆蓋率不足17%，大量農民工被排除在城鄉社會保障之外（周蕾、謝勇、李放，2012），人口城市化與空間城市化的不匹配問題進一步擴大。

要有效限制城市空間規模的增長，應制定城市增長邊界（Gennaioetal，2009），實行發展稅和分級稅率（Bentoetal，2006；Banzhaf & Lavery，2010）。中國的城鎮化進程直接推動了利益主體的變化，這就需要促使地方政府轉變目標和職能，改革分稅制，通過政策促進經濟增長模式的轉型，改變過度依賴土地財政的行為，轉而通過增強城鎮的競爭力并發揮城鎮的聚集效應獲益，從對物的投資向對人的投資這一方向轉變（中國經濟增長前沿課題組，2011），弱化附著在戶籍制度中的各種功能，使農業轉移人口共同分享醫療、教育等各項城鎮福利（周蕾、謝勇、李放，2012）。因此，只有改革一直以來采取的具有明顯“城市傾向”的居民收入分配政策和固定資產投資體制，才能破除城鄉二元結構的藩籬，統籌城鄉發展（劉紅梅、張忠杰、王克強，2012）。新型城鎮化對優化財政職能、夯實財政運行基礎等方面具有積極的意義（孫健夫，2013）。推進農業轉移人口市民化與空間城鎮化協調發展，關鍵在于改革城鄉二元土地制度、財政制度和以GDP增長為主的官員政績考核制度（蔡繼明、熊柴、高宏，2013）。傳統的地方經濟發展模式已不符合新型城鎮化和土地利用效率提高的要求，為了更好地推進城鎮差異化發展，需要提升要素市場化水平，建立差異化地方政府考核辦法，出臺配套戶籍與轉移支付等政策（曹飛，2017）。

四、簡要評述

通過對上述文獻的梳理，已有文獻的貢獻及不足之處主要如下：

（一）已有文獻的貢獻

1.在城鎮化水平的衡量方面，豐富了城鎮化建設的理念，隨著城鎮化內涵的不斷發展及對城鎮化效應探討的不斷深入，城鎮化建設的衡量標準從注重數量指標向注重質量指標轉變。這些為新型城鎮化建設如何提升質量標準、發揮城鎮的規模效應和聚集效應提供了重要思路。

2.在地方政府行為與城鎮化建設的關系方面，研究當前體制下對地方政府的行為激勵如何進一步影響城鎮化建設。這些研究有助于正確認識當前體制中存在的不足之處，規范地方政府的行為，進而在新型城鎮化建設中避免空間城鎮化與農業轉移人口市民化的非協調發展。

（二）已有文獻研究存在的不足之處

1.對新型城鎮化建設中公共權責的實際配置問題較少涉及。已有文獻很少提出在新型城鎮化中如何規范地方政府的財政支出偏好行為，以使地方政府更好地履行政府職能，由“強政府”向“有限政府”、“公共服務型”政府轉變。

2.對城鎮化建設的定量分析主要集中于研究經濟因素對城鎮化建設的影響，非經濟因素僅有少量學者進行定性分析。新型城鎮化要使空間城鎮化與農業轉移人口市民化協調發展，實現基本公共服務均等化，而已有文獻盡管也涉及了地方政府的行為對新型城鎮化建設的影響，但較少對財政支出與城鎮化建設的質量二者進行定量分析。

總之，經濟發展方式轉變是一個復雜的系統工程，政府在轉變經濟發展方式過程中必然要扮演相當重要的角色。在新型城鎮化建設中，需要重新認識和調整政府與市場關系，把地方政府的職能控制在合理的范圍內，避免地方政府在新型城鎮化建設過程中的“越位”和“缺位”，實現基本公共服務均等化。研究新型城鎮化中地方政府的行為問題，不僅是轉型期加快地方政府職能轉變的需要，也是規范地方政府行為的外在要求。研究地方政府的權責配置，并通過引進非經濟因素進行定量分析，能夠更深入地論證地方政府行為偏好對提高城鎮化建設水平，使城鎮成為經濟、社會、科技和文化發展的中心，促進城鄉一體化發展。

[參考文獻]

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[2]曹飛.基于演化博弈視角的地方政府間建設用地指標配置策略研究——促進差異化發展的城鎮化觀察[J].商業研究，2017（10）.

[3]陳含樺.“新常態”背景下產業結構高級化、新型城鎮化與經濟增長——基于省域面板數據的空間計量分析[J].商業經濟研究，2017（11）.

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[責任編輯：潘洪志]endprint