城市化過程中失地農民的社會保障能力建設研究

楊丹瑩

[摘 要] 從古至今，在我國農村地區土地與農民之間相互依存，土地與農民的一切基本權利息息相關。自20世紀80年代以來，隨著我國城市化與工業化進程的加快發展，農村的大量集體農用地被征，產生了大量的“特殊弱勢群體”--失地農民。針對失地農民的社會保障現狀，分析現階段國內失地農民社會保障模式，結合目前失地農民的社會保障體系結構不完整、保障內容不全面、保障資金籌集困難及保障制度缺乏法律保護問題，為了保障失地農民在失去土地之后的基本權益，政府需在建立合理多層次的社會保障體系的基礎上健全征地制度，通過完善社會保障體系和征地制度保障失地農民的基本權益。

[關鍵詞] 失地農民；社會保障；城市化

[中圖分類號] F640 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）01-0069-02

一、失地農民的現狀

失地農民是一種特殊群體，指的是政府出于城市建設等原因依據國家法律規定征收農村土地后產生了人均耕地低于0.3畝的農村居民。失地農民的產生不僅是我國城市化進程中的正常規律也是必然結果，它是城市化進程中必然會產生的一種群體，我國近十年城鎮化率呈持續上漲趨勢。

從20世紀80年代到現在，我國已經出現了超過5000萬的失地農民，并且隨著城市化進程的推進，失地人數逐年持續上升。根據《國家土地占用規劃要求》數據統計顯示，按照現階預計到2030年我國失地農民總量將突破1億1，并且通過相關的數據統計在2000年-2030年的三十年間，我國的被占耕地數量將會達到并且超過5450萬畝，這也會造成超過7800萬人失去耕地變成失地農民。同時在2030年將會有大約5000萬的農民失去土地也處于失業的狀態。

二、現階段國內失地農民社會保障模式

通過研究全國各地目前現行的制度大概歸納為四類：第一類是將失地農民直接納入現行的社會保障體系中，享受同等待遇；第二類是針對特殊群體，建立一種介于“城?！迸c“農保”之間的特殊制度體系；第三類是針對被征地農民建立專門的制度體系，例如建立相應的社會保險制度和醫療保險制度；第四類是通過大力宣傳與積極推廣商業保險，多多鼓勵失地農民參加商業保險。由于全國各地的經濟、社會發展具有差異性，全國各地形成了不同的失地農民社會保障模式，主要代表城市模式如下表所示：

國內失地農民社會保障制度對比表

三、失地農民社會保障制度存在的問題

我國現行的失地農民社會保障制度雖然已經取得了一定的成效，在一定程度上也解決了失地農民的基本生活問題，保障了基本權益，但是制度在運行過程中，仍然存在著一些不可忽視的問題，阻礙著我國失地農民社會保障制度更完善化。

（一）失地農民的社會保障體系結構不完整

完善的社會保障制度不僅要包括齊全的項目機構還應該包括完善的社會保障運行機制，但是與我國以社會性、福利性、公平性、互助性為本質特征的社會保障體系相比，全國各地現行的失地農民社會保障政策并未形成一個完整的保障體系，相比之下我國失地農民社會保障體系完整性明顯不足。

（二）失地農民社會保障制度水平較低，保障內容不全面

我國失地農民社會保障制度水平普遍不高，大多數地區的保障水平僅僅只能夠維持最低生活保障水平，甚至有的地區保障水平達不到最低保障。部分地區失地農民社會保障政策只能稱得上是“生活保障”制度，僅僅保障失地農民最基本的生活，并不能像既包括保障水平較高的社會福利也包括提供最低生活需要的社會救助的完整的社會保障體系。

（三）失地農民社會保障資金籌集困難

我國法律上規定了對失地農民發放補助費和補償費，但是作為失地農民社會保障資金的主要來源，法律并沒有明確的涉及到失地農民的社會保障資金來源。失地農民個人普遍缺乏繳費能力，地方政府也并沒有充裕的財政資金進行社保資金補貼，最后造成失地農民的社會保障資金籌集困難，權益難以得到保障。

（四）失地農民社會保障制度缺乏法律保護

關于失地農民特殊群體，至今缺乏完整統一的社會保障制度的體系，只有部分的條文規定涉及到失地農民的社會保障法律規定，相關法律規定的缺欠導致失地農民社會保障工作運行缺乏法制化。

四、完善失地農民社會保障的基本思路

（一）完善失地農民社會保障政策體系

1.建立高層次、多形式的醫療保險。應當結合失地農民的實際情況，因地制宜建立起高層次、多形式的醫療保險。針對失地農民這一特殊群體，可以適度進行醫療費用補助，比如可以通過提高報銷比例、進行藥品補助等措施解決農民后顧之憂。

2.建立就業培訓機構。作為失業保險制度最為重要的核心部分就是對失地農民進行就業培訓，政府應該撥款建立就業培訓機構，組織系統化的就業培訓，幫助失地農民在失去土地之后可以快速的掌握一門技能，提升就業素質，提高就業能力和市場競爭力，增強就業適應能力，幫助其快速的進入就業市場進行再就業。

3.建立不同地區與不同保障標準的保障。受到我國不同地區經濟發展水平的差異性的影響，政府因按照屬地化管理原則對符合條件的失地農民建立不同地區與不同保障標準的保障。這一制度的建立應該旨在幫助解決在失去土地之后由于處于失業狀態的失地農民無法維持基本生活的問題，在制度實施過程中結合當地最低的生活保障水平和人均最低收入向其提供保障。

（二）完善我國的土地征用補償機制

1.確保社會保障資金來源，合理監督運行

解決我國失地農民的社會保障問題，首先需要確保社會保障資金來源。目前，我國失地農民的社會保障資金主要來源于土地征用賠償款，主要包括政府所給的征地補償費和安置費。從整體上這種模式是可行，但是在實際資金繳費比例上，應該結合土地征收標準、土地征收用途等其他的情況綜合考慮繳費比例。例如對于一些公益性用地，政府應該加大對資金的投入，農民只需要繳納較少的比例。除此之外，還需加強對社會保障資金的監督管理，最大程度的將資金運行過程明晰化，嚴格依照相關的法律規定，明確相關監督主體的職責和權力，保證制度的正常運行。endprint

2.優化征地程序，規范政府征地行為

（1）明確公共征地內容，減少法律漏洞

我國的法律規定我國公共征地必須是以公共利益為前提基礎，但是由于法律中對公共利益的界定較為模糊，法律制定的漏洞導致我國國家權力被濫用，有的營利性征地甚至以公共用地為借口，直接損害了我國農民最切實的基本土地權益，造成越來越多的農民失去土地，因此為了維護農民的土地權益，必須要在法律上對公共利益進行界定，并且明確區分清楚公共用地和營利性用地。

（2）提高征地補償標準，建立合理的補償機制

我國對于失地農民的土地補償不僅僅應該包括最基本的三部分，更應該考慮到實際情況與現實因素，比如被征土地的土地具體位置、市場供求關系、政府法律政策等因素適度的提高征地補償標準。既要補償失去土地的農民失去土地的現有損失，也要補償失地農民在失去土地之后，考慮再就業、生活和物價成本上漲等造成的生活成本的長期損失。并且應該根據被征土地的地理位置，結合土地市場價格，賠償給失地農民最大程度和最大利益的補償金。

（3）加強宣傳教育，提高自我保障意識

失去土地之后的農民不僅僅身份發生了轉變，思想觀念、生活方式、行為習慣、就業模式也發生了巨大的轉變。當賴以生存的土地被征收后，農民將會轉變傳統的就業觀念、養老模式。由于失地農民社會保障制度是一項特殊的制度，大多數的農民對此制度缺乏了解，因此需要對此項制度進行大力宣傳。

五、結語

大量存在的失地農民群體已經成為了現階段我國發展面對的一個不可忽視的社會問題，并且將會持續影響著我國未來社會的發展，阻礙著和諧社會的建設步伐。失地農民社會保障制度是一個新問題也是個難題，研究制定一個科學的、合理的、完善的失地農民社會保障制度模式，落實各負責主體的責任，明確規范制度實施程序，完善保障內容、提高保障水平，可以從根本上解決失地農民社會保障問題，同時可以保障失地農民的生存權和發展權。

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[責任編輯：趙磊]endprint