職業院校混合所有制辦學驅動、功能及現代治理

周桂瑾?俞林

摘 要 職業院校多元主體混合所有制辦學受內在驅動因素和外在驅動因素的制約，前者包括國家經濟體制變革、法律法規環境的凈化和職業院校辦學體制的變化，后者包括社會力量參與職業教育辦學的利益驅動、地方政府參與職業教育辦學的利益驅動和職業院校的利益驅動。只有處理好上述三種因素，才能充分發揮職業院校多元主體混合所有制辦學的功能，包括創新職業院校的辦學模式、促進學校治理能力的提升、拓展職業教育辦學經費渠道、化解產學深度融合的障礙。基于此，結合利益相關者理論、權力制衡理論和委托代理理論，提出通過建立健全董事會制度和理順處理好各方關系來構建職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理體系。

關鍵詞 職業院校；混合所有制辦學；驅動力；功能；現代治理

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）31-0037-06

2014年，李克強總理在國務院常務會議上部署《關于加快發展現代職業教育的決定》時，指出要引導支持社會力量興辦職業教育，探索發展股份制、混合所有制職業院校。同年6月，教育部、國家發改委等6部門印發的《現代職業教育體系建設規劃》中提到“開展社會力量參與公辦職業院校改革，建立混合所有制院校試點；鼓勵企業與職業院校合作舉辦混合所有制性質的二級學院”[1]。由此，掀起了對職業教育混合所有制辦學研究的熱潮，并有不少院校開始付諸實踐，取得了較為顯著的成效。目前，職業院校多元主體混合所有制辦學模式多種多樣，概括起來有大混合和小混合之分。所謂大混合就是指國有資本與集體資本、民營資本、外資或個人資本等中的一種或幾種進行混合，共同舉辦職業院校，進行人才培養工作，此時涉及職業院校所有權的變化，屬于校級層面的混合。所謂小混合就是指公辦職業院校通過吸引社會資本，共同舉辦校內二級機構或者共同建設實驗實訓室等，此時的混合不涉及所有權的變更，且屬于學校內部二級機構的混合。無論是大混合還是小混合，都能從某種程度上提升職業院校和社會力量參與辦學的積極性。但職業院校多元主體進行混合所有制辦學后，如何有效發揮職業院校和社會力量的雙重作用，進一步挖掘職業院校和社會力量的積極性，提升職業教育的辦學質量，是一個值得深層次探索的問題，這就需要對職業院校和社會力量共同舉辦的混合所有制辦學主體進行現代治理，重新對職業院校的權力進行制度安排和設計[2]。

一、職業院校多元主體混合所有制辦學的驅動因素

職業院校多元主體辦學從某種程度上講是職業教育重大的體制機制改革。鑒于此，以制度變遷理論為依據，對職業院校多元主體混合所有制辦學的驅動因素進行闡述，這不失為一個全新的研究視角[3]。制度變遷理論認為任何制度的變革都有相應的驅動因子，根據驅動力的來源方向不同，可以將驅使職業院校多元主體混合所有制辦學的驅動因素分為內在驅動因素和外在驅動因素。

（一）內在驅動因素

所謂內在驅動因素就是指職業院校進行混合所有制體制機制改革的動力源泉來自于制度本身，主要包括國家經濟體制變革、法律法規環境凈化及職業院校辦學體制變化[4]。

1.國家經濟體制變革——物質基礎

自1978年實行改革開放以來，我國的經濟體制發生了重大變化，由計劃經濟體制逐步轉向了市場經濟體制。在此過程中，既有效發揮了市場的自我調節功能，又促進了政府宏觀調控功能的發揮，進而使得我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。經濟體制的變革為我國經濟發展注入了源泉和活力，使得我國經濟呈現出高速發展的狀態，國內生產總值由1978年的3678.7億元提升到2016年的74.4萬億元。這其中，無論是人均GDP還是人均可支配收入都得到了大幅提升，這就為社會力量參與教育提供了豐厚的物質基礎。一方面，經濟的快速發展使得非公有制經濟的比例也大幅提升，達到了近40%左右，具備了參與職業教育的資金保障。由于目前的政府單一主體投資，使得職業教育的活力不足，進而使得職業院校也想吸引社會力量參與辦學，以提升職業教育的辦學質量，這就為社會力量參與職業教育提供了物質基礎。另一方面，由于經濟的快速發展，人們生活水平的提升，居民的人均可支配收入由1978年的343.3元提升至2016年的23821元，進而使得居民有能力承擔職業教育成本。綜上可知，國家經濟體制的改革使得全國經濟總量、居民人均GDP和人均可支配收入等都大幅提升，為職業教育體制機制的變革提供了堅強的物質保障。

2.法律法規環境凈化——法律保障

自改革開放以來，我國民辦教育經歷了從無到有、從試點到鋪開的發展過程。國家也出臺相關政策或法律鼓勵民辦教育發展，例如1987年首次出臺的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》和1997年出臺的《社會力量辦學條例》。與此同時，各省市也相繼出臺了關于社會力量參與辦學的相關規定。由此，使得民辦教育既合法又合規，又能與公辦職業院校一樣堅持辦學的規范性。各種社會力量辦學規定的出臺，進一步激發了民辦職業教育的生機和活力。《關于社會力量辦學的若干暫行規定》中的第三條規定“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”，第十六條又規定“社會力量舉辦學校的全部收入以及固定資產歸學校所有”……這一系列規定進一步為社會力量參與職業教育辦學提供了法律保障，也為混合所有制辦學的興起提供了制度環境。

3.職業院校辦學體制變化——政策依據

改革開放之前，我國所有的教育都是由政府投資，由此導致辦學體制相對比較單一。改革開放后，由于社會力量參與辦學，辦學體制出現了多元化趨勢。職業教育領域辦學體制也由以前的完全由政府舉辦逐步開始出現民辦職業教育，目前又開始出現國有資本和其他資本混合舉辦職業教育，職業教育辦學體制出現多元化。這就要求既要充分發揮政府的主導作用，同時又要激發社會力量舉辦職業教育的積極性。另一方面，以前人們接受教育都是免費的，但隨著改革開放的深入，人們逐步開始接納受教育得繳費的情況，在職業教育領域也是如此。盡管目前人們對職業教育的認可度不高，但已經逐步接受和認可職業院校的技能培養，認識到在職業院校學習職業技能是求職的重要手段，因此也將此作為一種可以選擇的教育投資。endprint

（二）外在驅動因素

所謂外在驅動因素就是指職業院校進行混合所有制體制機制改革的動力源泉來自于職業院校自身、社會力量及政府，主要包括職業院校、社會力量及地方政府的利益。

1.社會力量參與職業教育辦學的利益驅動

社會力量參與舉辦職業院校，其目的無非有兩方面：一是為了追求投資的回報，即經濟利益；二是追求社會聲譽的提升，即社會效益。作為混合所有制職業院校的舉辦者之一，其資本投資存在著一定的風險，包括機會成本和法律風險。鑒于此，社會力量在參與舉辦職業教育的過程中，會竭盡全力提升職業教育的效益，這樣才能使其規避機會成本風險和法律風險，這就是混合所有制職業教育的外在驅動之一。

2.地方政府參與職業教育辦學的利益驅動

作為政府部門，盡管追求的效應以社會效益為主，但也存在著一定的經濟利益。從社會效益方面說，舉辦職業教育就是為了滿足地方居民的受教育需求，幫助居民提升職業技能。從經濟利益角度說，地方政府雖說不以追求此利益為主，但也沒有放棄追求經濟利益，要考慮舉辦職業教育能否為地方經濟的發展注入活力，培養更多合適的技術技能人才。從這個角度講，地方政府也存在一定的利益損失風險，因此會盡力辦好職業教育，擴大職業教育的影響力，這樣既能確保社會效益的達成，也能確保經濟利益的滿足。

3.職業院校的利益驅動

作為職業教育的執行者，在職業教育舉辦過程中，存在著成功與否的風險，即存在實現人才培養目標的風險。

基于以上三個方面，我們認為包含社會力量損益、地方政府損益、職業院校損益在內的外在驅動因素對混合所有制職業教育辦學有較強的促進作用。只有這幾方面社會效益和經濟利益的順利達成，才能激發混合所有制職業教育辦學的活力。

二、職業院校多元主體混合所有制辦學的功能厘定

混合所有制這一概念源自經濟學領域，嫁接到職業教育領域的時間較短，還屬于新鮮事物。從目前全國的實踐情況看，整體形勢比較樂觀。為什么職業教育混合所有制辦學會發展較順利呢？究其原因，應當是混合所有制在職業教育辦學中發揮了可貴的作用。概括起來，混合所有制在職業教育辦學中的作用和功能主要體現在四個方面。

（一）混合所有制創新了職業院校辦學模式

長期以來，我國的職業教育主要由政府投資辦學，職業院校的辦學模式基本延續了傳統模式，由政府負責辦學經費的投入，也由政府決定職業教育如何辦學。這種模式往往會導致職業教育的辦學活力得不到激發。而職業教育混合所有制辦學實現了職業院校辦學模式的創新。首先，從辦學主體上講，職業教育混合所有制辦學由傳統的單一主體轉向了多元主體，吸引了大量有經濟實力的社會力量參與舉辦職業教育，進而使得混合所有制職業院校的辦學定位、辦學方向等決策也轉向了集體決策。因為要綜合考慮投資各利益主體的權益，避免了政府獨立決策的武斷，也規避了企業單一主體辦學的盲目追求利益，從而使得職業教育的發展前景更為開闊。其次，從辦學體制上講，混合所有制職業院校能夠充分發揮各種辦學體制機制的優勢，既能充分挖掘國有資本的辦學動力，更加合理對國有資源進行配置，提升國有資源（實訓基地、教師等）的利用率，同時混合所有制職業院校還能有效發揮社會資本的運行效率。構建更加合理的管理機制，實行董事會（理事會）指導下的校長負責制，從而更有效地激發社會資本的辦學活力。基于上述分析，可以發現職業教育混合所有制辦學由于實行的是多元產權，運行機制更為順暢，會使得決策更加科學合理，從而使得職業教育辦學資源配置效率更高[5]。

（二）混合所有制辦學促進了學校治理能力提升

職業院校治理水平的主要制約因素為制度和行政化管理。傳統的公辦職業院校由于其資金來源是政府，導致政府會對職業院校實行行政化管理，學校的各項決策都要得到政府的批準才能實施，學校也只會在政府的政策指揮棒下進行辦學，職業院校的辦學自主權較為被動，使得職業院校辦學積極性不高。另外，傳統的職業院校除了外部的政府行政管理外，其內部也類似于小政府，內部的管理模式模仿政府管理，使得職業院校內部往往會出現學術權力受制于行政權力，上述種種都嚴重影響了職業教育的發展。較之于傳統的公辦職業院校辦學，職業教育混合所有制辦學從某種程度上講對于其內部治理能力的提升有較大促進作用：一是混合所有制職業教育辦學實施的企業化運行模式，成立了董事會（理事會）指導下的校長負責制的管理架構，因為辦學資金的多元化，使得職業院校的辦學自主權有了較大提升，激發了各辦學主體的積極性和主動性。二是混合所有制職業教育辦學有效解決了學術權力受制于行政權力的情況，兩種權力由各自相應的機構執行，進而讓學術權力、行政權力各歸其位、各司其職。基于上述分析，可以認為職業教育混合所有制辦學能夠有效促進學校治理能力的提升。

（三）混合所有制辦學拓展了職業教育辦學經費渠道

長期以來，無論是高等教育還是職業教育，都面臨著辦學經費嚴重不足的狀況。根據2016年我國教育經費統計年鑒的相關數據，2016年我國職業教育生均公共財政預算教育事業費支出約為9000元左右，略高于普通高中生均經費。而從職業院校和普通高中的生均公共財政預算公用經費支出看，職業院校也比普通高中要高出近30%。基于上述統計數據，可以發現我國職業教育無論是生均公共財政預算教育事業費支出，還是生均公共財政預算公用經費支出，均高于普通教育所需經費，但與發達國家職業教育生均公共財政預算教育事業費支出和生均公共財政預算公用經費支出相比，仍然存在較大差距。那如何來彌補這一差距呢？通過吸引社會力量參與舉辦職業教育不失為一個較為聰明的舉措。一方面可以彌補我國職業教育經費較之于發達國家而言不足的差距；另一方面又能充分整合閑散的社會資源，從而有助于提升職業教育的辦學實力。

（四）混合所有制辦學化解了產學深度融合的障礙

當前，職業教育向縱深發展遇到的最大困難就是產學融合困難。而對于職業教育而言，如果沒有產學深度融合，就談不上職業教育質量的提升。因為職業教育培養的是社會亟需的能夠從事一線操作的技術技能人才，而技術技能人才的培養如果沒有充分的實踐環節作為保障就無從談起。企業可以提供足夠的實踐資源，只有充分利用好企業的設備資源，才能更好地培養高質量的技術技能人才。由于利益相關方的各自出發點不同，傳統的職業教育在產教融合、校企合作方面的合作效率較低。而混合所有制職業教育辦學的推進，能夠建立起有效的校企合作機制。因為混合所有制辦學改變了原有的產權模式，混合所有制職業院校的辦學資源源自政府、企業、私人等多個主體，這些主體為了更好地取得經濟效益，會積極參與職業教育辦學的全過程，為職業教育學生接受技能培養提供設備、技術等，從而有助于推進校企合作，實現產學深度融合。因此，以利益為紐帶的校企合作機制成為各利益相關方深度合作的動力和源泉。endprint

三、職業院校多元主體混合所有制辦學的現代治理

（一）職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理的目的

職業院校多元主體混合所有制辦學后牽涉到產權的劃分，如果不進行現代治理，就容易導致職業院校混合所有制辦學呈現混亂狀況[6]。因此，職業院校混合所有制辦學現代治理的目的主要有兩方面：一是為了實現產教深度有機融合這一價值性目的。通過進行現代治理，能夠有效激勵社會力量參與職業教育辦學，且能有效規范社會力量參與辦學的目的，從而實現混合所有制辦學的預期效果，即實現產教有機深度融合，最終提升職業院校的人才培養質量，為社會輸送更優秀的技術技能型人才。二是為了實現激發利益相關者辦學積極性這一操作性目的。職業教育如果沒有社會力量參與辦學，就無法有效實現職業教育的“跨界性”，也很難實現職業院校的辦學目標，而對混合所有制辦學進行現代治理有助于激發社會力量參與辦學的積極性，也能保證這些利益相關者能夠實現自身利益，進而提升混合所有制職業院校的辦學成效。同時，現代治理也是混合所有制辦學變革行政治理的最終目標，要改變以往以政府為主的管理模式，取而代之的是各利益相關方聯合參與治理，這樣可以避免傳統治理的盲目性和隨機性，增強現代治理的科學性。

（二）職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理的理論基礎

職業院校多元主體混合所有制辦學是職業教育領域探索制度改革的重大舉措，但為了保證職業院校多元主體混合所有制辦學能提升效率，就需要對混合所有制職業院校進行現代治理。那如何來保證現代治理的科學性和合法性呢？這就需要有一定的理論作為支撐。基于此，用委托代理、利益相關者及權力制衡等理論來進行闡釋。

1.利益相關者理論——職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理依據

1984年，弗里曼（Freeman）對利益相關者理論進行了詳盡闡釋，他認為社會上任何組織的發展壯大都離不開組織各利益相關主體的參與和其他的相關投入，組織從整體上而言追求的是總體利益的實現，而不是為了追求某個體利益的滿足[7]。鑒于此，借鑒利益相關者理論對職業院校混合所有制辦學的現代治理進行分析，可以為構建合理有效的混合所有制治理結構提供相應的范式。利益相關者理論能夠有效對公司、企業進行治理，同樣的，在職業院校混合所有制辦學中，也存在著利用這一理論進行現代治理的可能性。因為職業院校多元主體混合所有制辦學本身就是一個由多元主體構成的不同利益相關主體，混合所有制職業院校產權的多元化結構使得其治理更加復雜，需要考慮各多元主體的利益。在各主體中，不是每個主體都能成為利益相關方，只有那些對混合所有制辦學有專用性投資或能影響混合所有制辦學目標的主體才能切實成為利益相關方，主要有政府、企業、教師、學生、家長等。無論是政府、企業，還是教師、學生或家長，只有對混合所有制辦學而進行了資源投入，才會切實關注混合所有制職業院校的發展，才會追求更高的整體利益。由此可知，在對職業院校多元主體混合所有制辦學進行現代治理時，可以參考利益相關者理論，這樣可以幫助管理者們更新觀念，進而促進各利益相關方盡快樹立相應的權利意識，界定各主體的權力和責任。

2.權力制衡理論——職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理保障

權力制衡理論認為，在公共政治權力內部或者外部都存在著與權力主體相抗衡的力量，對權力施以監督和制約，確保權力在運行中的正常、廉潔、有序、高效[8]。權力制衡有利于保證社會公正合理的發展方向，以及社會整體目標的實現。由于職業院校多元主體混合所有制辦學存在著多個利益相關方，由此就存在著各主體之間的制衡問題，需要在混合所有制職業院校內部構建起一種權力相互制衡的機制，以保證在權力配置、權力運行、權力經營等過程中有效地進行相互牽制，避免出現權力過于集中而出現的一言堂現象。由此可知，權力制衡理論是職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理的保障，可以用來指導現代職業教育混合所有制辦學治理架構的設計。

3.委托代理理論——職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理的新視角

委托代理理論是20世紀30年代美國著名經濟學家伯利和米恩斯提出的一種理論[9]。他們認為當時的企業管理存在的最大弊端就是企業所有者又是企業經營者，并倡導各個企業將其所有權和經營權進行分離，建議企業的所有者保留剩余價值的索取權，而將企業的經營權讓渡給其他人進行運作。他們認為這樣可以有效激發企業總經理等經營者的積極性和主動性，從而實現更好的經濟效應。作為職業院校制度變革的重大舉措，混合所有制辦學雖然與企業運作有所區別，但其內部管理也存在著一定的委托代理關系。一方面，因為職業院校混合所有制辦學的多元主體既有國有資本、集體資本，同時還有私人資本、外資資本等其他形式的資本形態，由此，職業院校的辦學主體呈現出多元化特征，進而導致混合所有制職業院校在管理過程中出現多元管理主體，使得管理混亂。為了使混合所有制職業院校能有效治理，就出現了董事會領導下的校長負責制。其實，這種治理模式就有效體現了委托代理的基本思想。另一方面，與傳統的公辦職業院校和民辦職業院校相比，混合所有制辦學職業院校與其本質的區別就在于產權的多元化。使得這時的經營權不再是僅僅局限于資本所有者手中，而是分散在不同的主體手中，進而使得委托代理模式呼之欲出。這樣能有效解決相關矛盾，采用委托代理的管理模式，能夠幫助混合所有制多元主體職業院校的治理更加具有效率。

（三）職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理體系構建路徑

根據調研，可以發現目前的混合所有制辦學在治理時基本采用的都是董事會（監事會）領導下的校長（總經理）負責制[10]。為了更好地進行職業院校多元主體混合所有制辦學的現代治理，參考以上三種理論基礎，對職業院校多元主體混合所有制辦學現代治理路徑進行了重新設計，以此來進一步提升混合所有制辦學治理的效果。

1.進一步建立健全董事會制度endprint

傳統的董事會制度，其參與者絕大多數都是領導者，不能切實體現出基層教職工的利益[11]。可以通過構建教職工參與的董事會制度來完善原先的制度，建議教職工董事的比例設定在30%左右，但也不能太高，如果教職工董事比例太高，就更可能再次出現內部人控制現象。另一方面，教職工董事比例也不能太低，比例太低就會導致教職工董事的利益訴求無法得以實現。鑒于此，混合所有制職業院校董事會董事的構成應當包括政府、企業、教職工、學生這幾部分，且他們之間的比例應當大致保持均衡，這樣既能體現利益相關者理論的基本思想，又能體現權力制衡的基本觀點；既能避免“一股獨大”情況的出現，又能調動各方積極性；既能降低公有制資本的比例，但又不缺位，從而保證各方利益都能有效實現，確保混合所有制職業院校的健康運行。除了健全職業院校混合所有制辦學的董事會制度外，還應該為該制度制定相應的配套機制。譬如要建立合理的能夠充分激勵校長或者總經理層面的機制，以此來調動校長或總經理參與管理的主動性和積極性。另外，也應當構建配套的校長或者總經理選聘機制、退出機制、考核機制、監督機制等，不斷提升混合所有制的運行效率。

2.進一步建立健全監事會制度

傳統的監事會制度導致監事會成員絕大多數都是政府或者企業代表，而很少有教職工或者學生代表。即使有教職工或者學生代表，由于比例較低，也使得教職工或者學生代表的利益訴求無法得到保證[12]。鑒于此，要建立教職工監事制度，同樣的，根據《中華人民共和國公司法》規定，教職工的比例也不應當低于1/3，由此可以進一步激發教職工對混合所有制職業院校的監督熱情。利益相關者理論認為只有向職業院校注入了專用性資產或者主要影響目標達成的主體才能成為利益相關方，由此可見，人力資本是混合所有制辦學的保障。在此基礎上，應當不斷健全和完善混合所有制職業院校的“專業教學委員會和學術委員會”，以此來對校長或總經理層面進行補充和監督，進而對董事會領導下的校長負責制度進行優化和補充，有助于幫助校長或者總經理進行學校治理，同時也能體現當前“學術治校”“教授治校”的作用，從而使得對董事會或股東大會的監督更加全面、有力，提升混合所有制職業院校辦學的運行效率。另外，混合所有制職業院校治理目前更多的是單邊治理，使得對校長或者總經理層面的監督無法形成長效機制，且監督力度不大，有一定的漏洞。再加上校長或者總經理本身不是完全意義上的“道德人”，這就需要進行全方位監督，從而使得監事會的作用能夠得到切實體現。

3.理順處理好各方關系

首先，要理順職業院校黨委會和董事會之間的關系[13]。混合所有制職業院校黨委會在治理過程中只能進一步強化，而不能有所削減，因為黨委會更多地代表著國家和政府以及普通教職工的利益。但是，黨委會又不能取代董事會，否則企業等股東的權利就無法得以實現。因此，混合所有制職業院校既要關注黨委會的權利，同時又要保證董事會的權益，否則就會使得混合所有制職業院校難以運行。其次，要處理好教代會與董事會的相互關系。一方面，要明確股東大會是混合所有制職業院校的最高權利機構，不能以教代會來取而代之；另一方面，教代會是教職工的最高權利機構，代表著教師的基本權益。由此可見，這兩者之間應相互均衡，確保各方利益的實現。第三，要處理好學校工會和校長（總經理）的相互關系。要確保工會和校長之間權利均衡，否則就會使得工會作用難以體現或校長無法管理學校。第四，要處理好學校與公眾之間的關系。混合所有制職業院校在運行過程中，要面向社會，不斷健全相應的信息披露機制，實現信息公開，這樣有助于讓社會大眾對職業教育更加認同，從而提升接受度，職業院校要及時向社會披露學校的辦學質量、成效、重大決策等，既能回應利益相關者的訴求，同時能對董事會、股東大會的決策有重要支撐作用。

總之，處理好以上幾對相互關系，能夠使得混合所有制職業院校辦學的股東大會、董事會、監事會等制度得到不斷完善，也能使得股東大會、董事會、監事會等的關系得到更好理順。混合所有制職業院校進行有效的現代治理，不僅有利于提高混合所有制職業院校的管理效益，還有助于實現政府、企業、學校、教職工、學生、家長等各方的利益，從而確保現代職業教育混合所有制辦學能健康穩健的發展。

參 考 文 獻

[1][2][3][4]萬衛. 混合所有制職業院校治理轉型[J]. 教育與職業，2017（11）：12-17.

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[10]萬衛. 混合所有制職業院校的性質與特征[J]. 職業技術教育，2016（30）：28-30.

[11]肖偉平，姚曉波. 職業院校混合所有制辦學機制創新研究與實踐[J]. 中國職業技術教育，2016（7）：45-48.

[12]董圣足. 教育領域探索“混合所有制”：內涵、樣態及策略[J]. 教育發展研究，2016（3）：52-56.

[13]高文杰. 混合所有制職業院校：涵義與治理及其進路[J]. 教育學術月刊，2015（11）：68-71.endprint