“一帶一路”國家職業教育培訓發展研究

李軍

摘 要 “一帶一路”沿線國家職業教育培訓在推動就業、提高國家生產力和保持經濟可持續發展方面作用巨大。作為國家教育體系的組成部分，從教育學意義上看，“一帶一路”沿線國家職業教育培訓都體現了“前端模式”特性，強調學生在進入企業（機構）成為合格的技能人才之前需接受較長時間正規教育或培訓來完成未來所需要的職業準備活動。面對“一帶一路”倡議實施帶來的機遇和挑戰，“一帶一路”沿線國家以滿足日益增長的對熟練勞動力的需求為導向，制定政策并向職業技術教育與培訓計劃追加投入，以支持職業教育培訓的發展，職業技能人力資源開發已成為“一帶一路”沿線國家的政策靶標。

關鍵詞 一帶一路；職業教育培訓；技能人才

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）31-0068-06

“一帶一路”倡議緣于習近平總書記在2013年出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出的共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，同年年底被列入黨的十八屆三中全會的正式決議。2017年10月，習近平總書記在中國共產黨十九大報告中再次重申“一帶一路”倡議，陸續引起“一帶一路”沿線國家的高度關注（比如哈薩克斯坦提出“光明之路”計劃對接“一帶一路”）。職業教育培訓為“一帶一路”沿線國家發展提供技能人才支持，勢必受到“一帶一路”倡議的影響。研究探討“一帶一路”沿線國家的職業教育培訓，對了解沿線國家職業教育培訓的現狀，應對“一帶一路”挑戰，推進沿線國家職業教育培訓的發展具有重要意義。

一、理論視角下“一帶一路”倡議與職業教育培訓

2015年3月，國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中明確指出，“一帶一路”是推進人類文明進步，促進沿線各國繁榮發展的重要紐帶，是一項造福世界各國人民的偉大事業[1]。“一帶一路”倡議的提出既順應了世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，也是打造“全球命運共同體”的重要舉措。

“一帶一路”倡議旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。全球化背景下的“一帶一路”發展意味著技能人才的需求和供給對沿線國家的經濟發展具有決定性影響[2]。技能獲取對于“一帶一路”沿線國家贏得國際競爭至關重要，特別是在經濟一體化和技術變革的時代。一個充滿活力的職業教育培訓體系是提供與經濟不斷變化需求相適應的技能的最直接方式。

盡管“理論上，我們在理解教育、技能和可持續增長之間互動的復雜性方面還有很長的路要走”[3]，但不可否認，越來越多的國家開始意識到在“一帶一路”發展愿景下，促進職業教育培訓的發展可被視為在生產率、就業能力和可持續增長三角形中增加經濟競爭力和減少貧困的方法[4]，簡稱“三層”功效，見圖1。職業教育不僅是教育的一種方式，而且是在生產力、就業能力和可持續增長的聯動中凝練提升專業能力的過程。盡管“一帶一路”沿線國家國情不同，但作為整體社會經濟發展的工具，職業教育培訓的實施、改革和發展對增強國力在不同層面都有重要影響[5]。

圖1 “一帶一路”倡議下職業教育培訓的“三層”功效

在國家經濟層面，“一帶一路”建設帶來的勞動力市場發展機遇更加重要，主要表現為就業機會增長和勞動力素質提升渠道更加豐富。經濟發展有賴于合格的技能人才，以便能在國際國內有效參與競爭，經濟增長同樣依賴技能人才的推動。“一帶一路”倡議的實施勢必會對沿線國家的經濟形態、結構、生產方式等帶來變化。大部分“一帶一路”沿線國家的工業部門產值份額高于就業份額，仍具吸納就業的能力[6]。經濟的變化導致了對更具適應性的技能型勞動力的需求，職業教育培訓能提供與經濟變化相匹配的技能人才，而普通高等教育似乎無法滿足這種需求。因此，縮小以“知識為基礎”的高等教育與“以能力為基礎”的職業教育之間的差距，擴大職業教育培訓的規模是合乎邏輯的，也是必要的。

在企業生產層面，職業教育培訓與企業的經濟活動休戚相關。從制度學派角度來看，職業教育培訓必須履行教育任務和目標，同時為社會經濟可持續發展作出貢獻[7]，聚焦于個人就業能力和企業生產力整合，定位于為企業生產發展提供合格的技能人才[8]。企業的生產能力不足或者低下將嚴重削弱國家在“一帶一路”全球化中的競爭力。為了提高企業的生產力，不少國家要求技能人才要經歷“在崗”技能學習[9]。受過良好教育和“在崗”技能培訓的員工人數的增加將推動企業生產發展，提高企業績效和國家整體經濟實力[10]。

在個人就業層面，隨著“一帶一路”倡議的實施和擴展，沿線國家進一步融入全球經濟，這些國家勞動力市場必須與國際社會日益變化的技能崗位要求保持同步。盡管職業教育培訓在“一帶一路”沿線國家存在已久，但如何提高職業技能人才的就業能力仍需持續關注。“一帶一路”發展趨勢為職業教育培訓提供了一個合理注腳，即應對“一帶一路”沿線國家的經濟、社會、生態問題需要大量受過良好職業教育的技能型人才。職業教育培訓所提供的知識和技能是“一帶一路”沿線國家經濟增長和民眾生活水平提高的關鍵因素。如果畢業生能找到專業對口的工作，職業技術教育通常被認為是成功的[11]。

國家經濟增長、企業生產能力以及個人就業能力都直接體現在工作導向的技能上，而不僅僅是普通教育的成就。職業教育培訓是促進個人就業、增強企業生產力、提升國家全球競爭力的重要杠桿 [12]。

二、“一帶一路”國家職業教育培訓模式

地理版圖上的“一帶一路”橫跨亞非歐66個國家，涉及人口44億（占全球人口的 60.8%），涉及的 GDP 總量達 23 萬億美元（占全球 GDP 總量的30%）[13]。這些國家大多屬于發展中國家和轉型經濟體，經濟發展后發優勢強勁。依據經濟活動和勞動力市場特征，“一帶一路”國家職業教育培訓可以分為四大類，見表1。endprint

表1 “一帶一路”沿線國家職業教育培訓類型

職業教育培訓

體制 職業教育

培訓主體 技能人才培養

規格 教育類型

發達經濟體 院校制、行業指導制、企業學徒制 政府、企業、私營機構 高技能人才為主 前端教育模式（front-end model）

單一經濟體 院校制 政府 高、低級技能人才

欠發達經濟體 院校制 政府 以就業和扶貧為主的低端技能人才

新興經濟體 院校制、行業指導制 政府、企業、私營機構 高、低技能人才

（一）發達經濟體

這些國家擁有成熟的市場體制及以知識、服務和技術為基礎的較先進的行業，傳統工業經濟實力較強，對外貿易發達繁盛，與西方發達國家接軌程度高，高科技相關行業增長迅速，對高素質高技能勞動力需求大于對初級技能人才的需求。在發達國家，通過職業教育與培訓促進社會融合是一個核心目標，其能縮小教育差距，避免社會分化。發達國家的職業教育培訓既普遍存在于正規教育系統結構中，也體現在企業的非正式學習結構中。私營部門有能力購買基于市場的技術開發解決方案，參與和承擔職業教育培訓，改善人力資本存量。私營機構能更好地應對變化，更靈活地提供實踐培訓，在發達經濟體中正不斷涌現，彌補了私營部門需求和公共服務供應之間的差距。這類國家典型代表有土耳其、以色列等。

（二）單一經濟體

這些國家經濟發展主要依賴生產或輸出一種或幾種礦產資源或農（畜）產品（如石油、天然氣、煤炭、羊毛、棉花等）來維持國民經濟的片面性結構。國家經濟深受全球化的影響，國際市場貿易價格的變化都會造成經濟的波動。吸引投資能力不足以及部分消費品短缺和價格高對于這些國家在全球市場上的競爭并不十分有利，這主要是由缺乏職業技能人才所導致，如中東石油國家和中亞國家等。在中東石油國家，人口發展和青年失業率上升，引起了政府的關注，雖然自然資源（石油）的開采技術日漸發展推動了對高技能人才的需求，而且有些國家（如沙特阿拉伯等）通過發展職業教育培訓體系來促就業和增強國家經濟競爭力，但總體而言，這些石油國家的職業教育培訓體系還很不完善。由于歷史原因，中亞國家一直沿用前蘇聯的職業教育培訓體系——職業院校制，也就是政府建立的職業院校主要承擔職業教育培訓任務，在一定程度上與企業合作，負責向社會培養急需的技能人才，就讀于職業教育培訓系統的學生畢業后主要從事藍領工人工作[14]。

（三）欠發達經濟體

這些國家自然資源豐富，勞動力成本低廉，但市場經濟不完善，人們更多依賴傳統技能（如紡布、榨油、泥瓦工、木工）謀生，對技術技能要求不高，與市場經濟發展密切的建筑、機械指導、電子等行業技能人才嚴重匱乏。資本和技能人才的結構性短缺和需求波動導致經濟發展緩慢。減貧和扶貧增長戰略是職業教育培訓的首要目標，也是規避市場準入資本限制和改善生產能力的手段。這類國家包括越南、緬甸、菲律賓、蒙古以及非洲的大部分國家。這些國家勞動力供給總體過剩，但技術人才卻供不應求。其關鍵的問題不是職業教育的具體結構，而是增加人力資本培訓投資與加速經濟社會進步之間的聯系。亞洲開發銀行通過對這些國家技能人才的教育培訓研究認為，這些國家需要實現從囿于傳統學校教育的職業教育培訓模式向與工作情境相關的職業能力的“觀念轉變”[15]。這就要求培養的技能人才具有實踐性的技術知識，知識運用的靈活性可提高生產力來增加勞動力市場就業前景，以減少從教育到工作的過渡成本。

（四）新興經濟體

這些國家經過經濟起飛和趕超階段實力大增，經濟發展突飛猛進，速度和質量大大超越發達經濟體，經濟總量和增幅居世界前列，勞動力成本較低廉，市場經濟較完善，是世界經濟發展的引擎。這些國家傳統行業和新興經濟部門并行不悖，低端的手工技能和高精尖的技術人才需求廣泛，已逐步成為經濟發展的推動力，如中國、印度、俄羅斯等。在這些國家，正規教育和工作場所學習是技能發展的基礎，如中國、新加坡、馬來西亞都優先投資于教育和培訓，以促進社會經濟目標實現。

“一帶一路”沿線國家將職業教育培訓作為國家教育體系的組成部分，其職業教育培訓自然也就具有教育體系的功能——可以確保來自較低社會階層的年輕人和成年人能夠受益于具體的職業教育培訓項目，作為技能人才加入社會就業大軍，促進國家經濟社會發展。

盡管“一帶一路”國家經濟發達程度以及由此呈現的職業教育培訓形態各異，但單單基于教育類型視角而言，所有“一帶一路”國家職業教育培訓都屬于前端教育模式[16]。“前端模式”學生在進入企業（機構）成為合格的技能人才之前需接受較長時間正規教育或培訓來完成未來所需要的職業準備活動，“前端教育”通常在課堂而不是在工作場所進行。之所以被稱為“前端”模型，是表明一個技能人才一生工作實踐所需要的知識和技能都已在學校里學習完成了。這一模式在各類職業準備工作中占主導地位，特別是在專業技能要求較高的領域。在正規教育機構中接受一段時間的學習通常是進入某行業入職的先決條件。盡管在職學習對技能新手很重要，但前端教育模式依舊影響深遠。在“一帶一路”國家，正規教育或培訓的強制性期限已經很普遍，而且正變得越來越規范。如在中國、塔吉克斯坦、蒙古等國家，都規定了2～4年不等的職業技能培訓學制。很多學校要求學生完成正式課程學習后，再進行一年實習或者在企業進行試用期見習等。一般來說，正規的職業教育學習內容在最初幾年就完成了，隨后的工作實習給學生技能運用提供了機會。

三、“一帶一路”沿線國家技能人才開發與困境

“一帶一路”倡議的實施離不開人才支撐。人力資源開發作為全球經濟競爭的關鍵，學習、專業知識和人力資源（有時被稱為“人為因素”）是“一帶一路”沿線國家經濟和社會發展的關鍵因素[17]。一個國家熟練工人和技術人員的能力水平對其生產力發展至關重要[18]。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》確定了沿線國家宜加強基礎設施規劃、重點在交通基礎設施、能源基礎設施、通訊基礎設施、農林牧漁業、農機及農產品生產加工和貿易投資領域互聯互通合作，提出沿線國家應整合現有資源，積極開拓和推進就業、創業培訓、職業技能開發等方面的合作。作為國家教育體系的一部分，職業教育培訓能確保來自較低社會階層的年輕人和成年人從特定的教育項目中受益，在經濟實體中就業成為工人或技術人員。endprint

具體到職業教育培訓，其在人力資本發展方面的具體貢獻是提高個人和企業對經濟鞏固和社會福祉的生產能力。“一帶一路”沿線國家逐漸意識到，面對“一帶一路”倡議實施帶來的機遇和挑戰，國家應該滿足各行業日益增長的對熟練勞動力的需求，并制定政策向職業技術教育與培訓計劃追加投入，以支持職業教育培訓的發展，職業技能人力資源開發已成為“一帶一路”國家的政策靶標。

“一帶一路”沿線國家勞動力整體受教育水平處于上升狀態，接受高等教育的勞動力比重從2004年的21.7%上升至2016年的30.0%，同期中等以上教育水平的勞動力則從72.5%上升至83.4%。獨聯體國家、中亞和西亞國家勞動力受教育程度普遍高于東南亞國家。從技術能力來看，“一帶一路”沿線國家具有技術等級的勞動力中，高級技術勞動力比重從2004年的27.5%增長到2016年的31.9%，中級技術勞動力比重則穩定在58%左右[19]。盡管“一帶一路”國家勞動力資源較為豐富，但低學歷和低技能勞動力比重較高。隨著“一帶一路”倡議的實施，經濟發展水平的不斷提升與經濟結構的轉變，這些國家勞動力市場將更加需要高素質、高技能的知識型人才，必將推動其高等教育的發展以滿足不斷增長的社會需求。

“一帶一路”沿線部分國家（如泰國、中國、印度等）制定了國家人力資源開發戰略，希望能確保政府、企業和教育機構共同促進人才培養，推動國家經濟轉型和發展。基于國情和經濟狀況的差異，不少國家雖然沒有制訂全面的國家人才開發戰略，但都確定了不同階段的人才開發重點。隨著“一帶一路”經濟的發展和演變，新加坡的技能人才開發策略已從推進勞動密集型產業技能教育培訓轉向資本密集型技能培訓[20]。哈薩克斯坦等快速增長的經濟體國家技術正在迅速發展，很多私營企業渴求得到更高素質的技能人才。哈薩克斯坦制定了新政策鼓勵與私營部門合作，開展以企業為導向的職業教育培訓，開發人力資本存量[21]。隨著聯合國千年發展目標之一的小學教育普及目標的實現，菲律賓正將職業技術教育納入中等教育，更多培訓機構和職業學院向農村地區提供免費或收費低廉的應用性強的技術培訓課程[22]。2016年8月，菲律賓技術教育和技能發展署提出了多項職業教育扶貧措施，目標是在未來六年中培養生產能力強的熟練勞動力，適應“一帶一路”倡議對菲律賓勞動力的要求，提高勞動者的就業率，減少貧困人口[23]。塔吉克斯坦為少數種裔和弱勢群體建立更公平更開放的職業教育準入機制，成立國家技能發展委員會，以監督職業教育的實施過程，并為職業教育課程設計提供建議。

“一帶一路”沿線各國樂于接受和趕上“一帶一路”全球化帶來的技術革新浪潮，但囿于財力不足，成效還不明顯，因此區域經濟體應運而生，采取“抱團取暖”的策略共同迎接“一帶一路”的發展機遇。東南亞國家自由貿易區協會成立于2015年，成立之初就強調縮小區域內各國技能和資格認證方面存在的差距。東南亞教育組織正在考慮和討論各種辦法，解決區域內教育和培訓存在的差距，并考慮到預期的勞動力流動迅速增加的情況，制訂區域技能認可協議、資格框架和技能標準。

“一帶一路”國家職業技能人才開發已經取得了一些成就，諸如確保在快速變化的經濟環境中更好地就業；向農村和自主就業人員提供創收的技能，減少城鄉社會和經濟差距；面對不斷增長的人口壓力，開發市場經濟所需要的技能人才等[24]。但幾乎所有的“一帶一路”沿線國家都面臨著難以應對變化挑戰的結構性問題，這些問題阻礙了高質量的職業教育培訓項目的高效實施。

一是經濟發展的波動性和缺乏職業教育培訓分權機制。權力主要集中在教育主管部門，私營力量很難進入職業教育領域；大多數“一帶一路”國家政府不穩定，缺乏對職業教育培訓權力下放和管理機制。職業教育在質量、勞動力市場相關性方面的表現不佳，改革遇到嚴重問題，創新不足。教育決策者需要保證需求驅動的職業教育培訓計劃的一致性，需要和私營部門建立合作關系，共同開展職業教育培訓，以滿足新興經濟體和部門因技術革新和發展而產生的培訓需求。

二是職業教育培訓體系的內部系統性問題。包括管理低效、缺乏有效的規劃、培訓內容陳舊、缺乏優質的培訓教師、教師薪酬水平不高、教師知識技能更新不能滿足職業教育需求等。

三是如何在普通教育與職業教育之間取得適當的平衡，而不是職業教育與普及教育孰優孰先。在許多“一帶一路”國家（比如中亞國家）傳統思想重知識教育，輕技能培訓，認為普通高等教育地位高于職業教育，導致職業技術教育滯后于中等教育和學術性高等教育的發展。接受職業教育培訓被認為是較低社會經濟階層和表現不佳學生的選擇。

四是在技能人才規格，與勞動力市場就業的相關性和組織能力方面，職業教育培訓機制表現不盡如人意，在改革和創新職業教育培訓方面存在嚴重問題。職業教育培訓必須展示能力導向的課程開發機制，以培養具備一定技能的畢業生。目前，“一帶一路”國家的職業教育培訓提供的技能學習內容與企業、雇主和行業的技能要求不匹配，各國政府需要強調將技術熟練的員工發展與企業的商業目標相結合的重要性。

四、“一帶一路”國家職業教育培訓的展望

“一帶一路”國家職業教育培訓系統面臨著來自全球經濟一體化和“一帶一路”倡議實施所帶來的機遇和挑戰，新興產業和高科技的不斷涌現推動著職業教育培訓的變革。“沒有任何一個國際機構有能力跟蹤和改善教育問題，教育問題改革的一種可行性選擇掌握在各國自己手中。”[25]為迎接“一帶一路”的挑戰，沿線各國職業教育培訓機制亟待改進。

（一）促進終身職業教育和培訓制度，提高職業教育培訓的勞動力市場相關性

“一帶一路”沿線國家勞動力受教育程度、質量和技術創新能力呈現明顯的層次性；各國人力資本整體水平、增長速度及其與勞動力教育技能水平的關系存在國別差異，許多勞動力素質亟待提升的國家目前在教育和培訓領域的投資需求巨大[26]。雖然前端教育模式在“一帶一路”國家各類職業準備工作中占主導地位，但近年來，強制性教育培訓的政策已經從強調崗位技能轉向終身學習作為改革模式。在成人教育傳統中，為打破所謂的前端傳統的學校教育模式，有必要重新思考和擴大終身教育的概念。“終身學習”在“一帶一路”國家被廣泛使用，主要是作為推廣特定職業教育培訓的一種手段。終身教育制度強調構建學習型社會，在這種社會中，人人都可以獲得平等開放的學習機會。endprint

（二）加快發展國家職業資格框架，加強對職業教育質量保證體系的有效執行，提高技能人才培訓質量

職業教育培訓體系深受其他因素的影響，包括普通教育、勞動力市場、工作崗位以及法律和經濟機制等。職業教育和這些因素的關系并不簡單遵循投入——產出模式，檢視技能人才培養的成果需要建立國家職業技能教育質量保障機制，需要對培訓技能進行評估以及制訂職業教育必須達到的標準，增強職業教育培訓的針對性。通過標準化考試對教育和培訓的質量進行評估，形成培訓機構的質量管理方法，以便對教育和培訓機構的內部和外部發展進行評價。

（三）增加教師的企業工作經驗，提高師資水平

“高素質的教師隊伍對教育和培訓體系的績效至關重要，這是未來全球競爭力的基礎。”[27]提高師資水平包括職業教育教師需要熟悉新領域新技術對教學提出的新要求；針對新情況采取新教學方法；了解工作領域的新發展和要求，增加教師的企業工作經驗[28]；培養教師、培訓師和其他專業人士（如調解員和顧問）在多元文化環境下的工作技能；加強教師從教學和工作經驗中獲益的機會；提倡和鼓勵教師到企業調研和掛職鍛煉，以“保持他們的技能現狀”，并將重點放在雇主對員工的技能要求上。了解行業標準和企業要求，以衡量課堂教授的技能在實際工作崗位的運用情況，并在必要時根據行業企業的變化對課程進行改革。

（四）改善就業指導和咨詢，提高工人對經濟技術變革的適應性以防止失業

通過個別輔導、提供咨詢和加強學校與外部社會服務之間的密切合作，幫助學生和工人將他們的職業選擇與勞動力市場迅速發展的需求結合起來，提高就業率。制訂職業指導和職業建議標準，發展、實施以不同類型專業知識為基礎的教育和職業指導綜合方法，包括在不同服務提供者之間建立聯系和協調機制，以及全面普及教育及開展職業教育和培訓等。

參 考 文 獻

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