檢察權運行理念與檢察改革的幾個問題

宋英輝

大家的發言對我的啟發很大，下面有幾個問題提出來。

第一個問題是檢察權運行理念及其實現。

在最高層位的理念，這個大家認識比較容易統一，比如說強調公平、正義、高效，可能沒有什么分歧。但是越往下，涉及到具體某一類檢察權運行的時候，這個理念可能會出現不同的認識。所以我覺得更下位的一些理念的問題，具體到某一些檢察權行使當中，要進行深入的研究。比如，辦理未成年人案件，檢察院運行的理念是否有特殊性，有怎樣的特殊性。同時，理念的貫徹落實需要具體的制度和配套措施來支撐。如果跟不上，理念也就只能停留在口頭層面，無法落地。檢察權的運行，首先強調的是公平正義，要緊緊圍繞努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義這一目標來運行。確定了理念和目標，怎么去實現就需要一系列一以貫之的措施。舉個例子，目前對檢察工作的考核評價很多時候仍然是以辦理的案件量為導向，或者主要是參考辦理的案件數量。一些檢察院選評的辦案能手，一味宣傳和強調一年辦理了幾百件案件。對于案件質量、辦案效果的考核評價，則沒有給予應有的重視。這種簡單地以辦理案件數量來評價檢察工作的，既不符合司法規律，也不利于堅持我們所倡導的公平正義這一最重要的理念和價值。所以說，有了理念，更要有保障實現這些理念的具體措施。

第二個問題是檢察機關的法律監督職能及其實現。

檢察機關的憲法定位是法律監督機關，未來法律監督機關行使職權的方式、方法也需要去研究。所以像剛才有代表談到的多元化，我贊成多元化司法，可能未來檢察權行使的方式、路徑還是需要多元化。所以賦予檢察機關一定剛性的權力是必要的，包括龍老師講的訴權，除了這些剛性的還有更多元的方式方法，比如公益訴訟、通知有關部門起訴等等。現在有些地方在探索未成年人司法監督平臺，實際上充分獲得了當地政府部門的支持。利用現代技術建立一個網絡平臺，檢察機關確實能夠發揮法律監督的作用。這個平臺里匯集了民眾的各種訴求，會自動分到相關職能部門，比如小學附近水塘沒有圍欄，學生掉下去會發生溺水，平臺會自動把這個問題放到教育系統，教育系統發現問題后會在一定期限內提出解決方案，檢察機關進行監督。我覺得這樣的方式方法也是可以借鑒的，政府有些職能沒有充分的履行，涉及公眾利益的、國家利益的，檢察機關在這些方面能夠發揮監督作用。

第三個問題是檢察機關內設機構改革問題。

十八大以來啟動的新一輪司法改革中，內設機構是一個核心問題。中央的精神是去行政化，進行“大部制”改革，實行扁平化管理。背后的用意是使辦案活動回歸司法屬性，革除以行政方式處理司法案件帶來的諸多弊端，落實司法責任制。為此，應當遵循司法規律，合理配置資源，根據司法業務類別和訴訟職能整合內設機構，避免內設機構職能交叉重疊，使司法行政更好的服務于司法辦案。比如，檢察機關內設機構中，有的本來同屬一個業務類別，又人為分設幾個行政部門管理，在改革中就應當整合為一個機構，下設不同辦案團隊或檢察官辦公室，而不應當把本來屬于獨立業務類別的機構簡單化、一刀切地撤并。目前，內設機構改革中，很多不該設的機構設了，很多應該設的沒有設，就是說歸類不是很科學，這個也是需要好好研究的一個問題。例如未檢機構對檢察機關來說，就像兒科對醫院來說是一樣的。醫院需要兒科，需要兒科醫生，司法機關其實更需要未檢和少年法庭。現在國外大量研究證明，用成年人的辦案方式辦理未成年人案件，會大大地增加重犯率，社會付出的成本更大。歸根到底，關鍵還是一個理念問題。深圳市福田區檢察院內設機構只有三個部門，就保留了未檢部。當然，不是說每個基層檢察院都要有未檢部，但是至少應該由經過專門培訓的人員辦理。我個人認為，設置檢察官辦公室就一個值得推廣的做法，不僅考慮到了檢察機關特別是基層院內設機構數量有限的要求，也有利于促進辦案活動回歸司法、淡化行政色彩，加強未檢工作的專業性。

第四個問題是未檢業務的發展問題。

我國司法體制中，未成年人檢察在未成年人司法工作中發揮著獨一無二的作用。未成年人檢察工作除了要遵循檢察工作的一般規律外，還應當更加注重其特殊性檢察。未成年人司法強調教育和保護，關注的是未來而不是過去，關注對未成年的保護而不是過去行為的懲罰，關注他怎么更好回歸社會，而不是對過去行為的報復。這就決定了未檢工作是特殊性很強的獨立業務類別：一方面，涉及偵查監督、審查起訴、審判監督、刑事執行監督、民事行政監督、幫扶教育、保護救助和犯罪預防等諸多內容；另一方面，在工作對象、司法理念、司法政策、法律制度等方面，都與成年人檢察工作存在質的不同，未檢不以簡單懲罰犯罪為首要目的，而以保護未成年人權益、教育矯治和預防再犯作為出發點和落腳點，需要一以貫之地關注未成年人（包括未成年加害人、被害人、民事案件涉及利益的未成年人，甚至證人）的特殊需求，尤其是回歸社會和健康成長等多方面的需要。就具體辦理而言，未成年人案件不能只負責審查證據、認定事實和適用法律，還必須在了解未成年人成長經歷、犯罪原因、教育監護條件等信息的前提下，與有關部門、社會組織一起對其進行幫教。這是辦案活動的重要組成部分。即使有司法輔助人員協助，也不能將檢察官從這些工作中完全剝離開（在許多國家和地區，少年司法都不會只專注審查證據、認定事實、適用法律，而是必須參與甚至決定幫教方案的制定、審查、監督方案的實施及方案調整等）。為此，少年司法需要對接政府相關部門與社會組織，如教育、民政、人社、婦聯等（教育、監護、救助等）及專業社會力量（心理疏導、干預、親職教育等），這些工作需要長期、穩定、規范的聯絡平臺和交流管道。

同時，未檢工作還是檢察機關積極參與國家治理的重要途徑。未成年人工作具有很強的綜合性、專業性，需要多方各司其職、相互配合。司法機關是不可或缺的參與者。少年司法不僅是司法的重要內容，而且也是未成年人工作的重要環節。當前，我國未成年人保護和犯罪預防已經出現許多新情況、新問題，面臨更多挑戰。例如，嚴重犯罪低齡化、利用網絡等高科技實施犯罪、與境外組織聯系買賣槍支毒品以及雇兇殺人、校園欺凌、未成年人遭受性侵、虐童案件頻發、未成年被害人救助、監護責任的落實、涉及未成年人利益的公益訴訟、三股勢力及黑惡勢力對未成年人的滲透，等等。同時，未成年人案件容易成為輿情熱點，境內外敵對勢力常常借此歪曲事實、攻擊黨和政府。一旦案件處理不專業，還可能引發群體性事件，影響社會穩定。面對這些新情況，要求不斷提升國家治理能力和治理體系的現代化，包括檢察機關在內的司法機關應當參與其中，責無旁貸。

對此，未檢工作應當繼續朝著專門化、專業化方向發展，為少年兒童健康成長提供更好的司法保障。第一，解決最高人民檢察院未成年人檢察工作機構建設瓶頸問題，以便進一步強化對全國未檢工作的組織領導。第二，明確獨立未檢機構設置方案，繼續推進地方檢察機關機構專業化建設。基層院原則上應當設置獨立未檢機構，對于案件數量少、確實難以成立獨立機構的基層院，可以成立獨立的“未檢檢察官辦公室”或“辦案組”，直接隸屬于分管檢察長；具備條件的地方，地市級院可以指定一個基層院設置獨立的“未檢部”，集中管轄，或者設立跨區未檢機構，跨區辦理未成年人案件。第三，建立未檢工作和未檢檢察官的專門評價考核機制。第四，合理設置未檢檢察官員額比例，保持未檢隊伍相對穩定。