檢察權運行的改革調整

萬毅

組委會給我分配了兩個專題：一是關于金融檢察；二是關于檢察機關的行權方式改革。

第一個問題，關于金融檢察。在檢察系統里，未檢和金融是最早搞捕訴合一的。首先看未檢為什么可以搞捕訴合一制，有兩個特殊原因：其一，未檢本身奉行的是獨特的刑事政策，它不單純是打擊、追訴犯罪的問題，而是如何讓涉案的未成年人順利回歸社會，這一特殊的目的和刑事政策，有必要通過捕訴合一制來連續貫徹和落實；其二，未檢的工作并不完全是辦案，我有一個說法，即“未檢，一半是辦案，一半是辦公辦事”，所以，未檢工作并非全部是辦案活動，亦因此，我們才看到在未檢辦案中，打電話協調政府有關部門、做心理測試、聯系幫教單位等等，俗稱“不務正業”的工作，其原因就在于它并不完全是一項司法辦案活動。因為未檢工作存在上述特殊性，所以它可以特立獨行，通過捕訴合一，能夠更加堅決的去落實和貫徹我們保護未成年人這一特殊的刑事政策。

對于金融檢察單獨設機構并實行捕訴合一制，我認為，在具體制度設計中，有幾個理念問題需要關注和思考，以保證檢察權高效規范運行：

一是，要區分案件類型專業化和業務類型專業化。我們所謂的檢察官專業化，指的是檢察官要精通法律，要成為法律專家，如果要求檢察官不僅要精通法律，還要精通金融，就對檢察官有一些苛求了。通過讓檢察官專門辦理某類案件的方式，只是實現檢察官專業化的途徑之一。我們為什么要在檢察機關內部設立內設機構，要把檢察機關的職權分別配置給批捕、起訴、刑事執行等諸多機構來行使，其目的也是實現專業化，即業務類型的專業化。因為，批捕是一個專業化的業務，必須要有一個專業化的機構組織，一幫專業化搞批捕的檢察官來從事這個業務，以此來加強批捕業務的專業化辦理。因此，不能夠講捕訴合一就有利于推進專業化，而捕訴分離就違背專業化，實際上，捕訴分離本身也是專業化的體現和要求，即業務類型的專業化。金融檢察等捕訴一體制所代表的案件類型專業化與捕訴分離所代表的的業務類型專業化，二者其實都是專業化的表現和要求。這是首先必須明確的。

二是，捕訴合一制改革需和案件類型專業化結合起來考量。我認為提出捕訴合一制改革，也是在為整個檢察機關根據案件類型來分設部門而鋪墊，將來檢察機關有可能根據案件類型而分設若干辦案部門。其中，每個部今后將各管幾個罪名，這種改革模式和方向叫罪名專業化或者案件類型專業化，其核心思想是讓各個部門的檢察官各管幾類案件，以此實現專業化辦案。按照這種案件類型專業化的思路設置辦案機構，就要實行捕訴合一，打通捕、訴環節。因此我們在思考和討論捕訴合一制改革是否成立的問題時，不能單獨討論捕訴是否合一的問題，而是要把捕、訴合一制改革與案件類型專業化改革的目標結合起來，與檢察機關應否實現案件類型專業化改革這樣一個大話題一并來討論。在這個大問題上，我個人認為要從檢察官尤其是年輕檢察官的成長和培養，以及檢察機關長遠發展的角度出發進行考慮。檢察官的培養、發展模式應是“全能檢察官+專業檢察官”，即檢察官的培養目標首先是全能檢察官，能掌握所有刑事案件的辦案技能和技巧，其次是檢察官的專業化發展問題。我個人認為單純的案件類型專業化改革模式容易導致檢察官辦案技能的單一性和片面性，這不符合檢察機關長遠發展之所需。

到目前為止，在大陸法系國家尚沒有看到這種按照法院或者公安的模式來依罪名或者說案件類型來設立檢察機關辦案機構的設置模式。當然，日本，韓國及我國臺灣地區的檢察機關內部都有一些專業化的辦案機構，如涉黑組、婦女兒童權益保護組。但是，我們要注意到，這些內設機構都是設在偵查環節的，而我們所講的專業化辦案機構，卻是設在起訴和批捕環節的，這是兩個完全不同的設置模式。專業化辦案機構之所以設在偵查環節，是因為偵查工作需要專業化，因為你不具備特殊行業和領域的專門知識，可能就無法勾畫案情、收集證據。但批捕和起訴環節，主要是案頭工作，是在偵查已初步查明案件事實框架的前提下，進行證據審查和法律判斷，沒有必要分得太細，分得太細，反倒不利于我們檢察業務的綜合發展。

三是，以金融檢察為代表的專業化檢察內設機構設置，應結合檢察機關內設機構的設置原理這一因素來考慮。檢察制度是一個非常獨特的制度，它不同于法院也不同于一般行政機關，從它的名稱就可以看出，法院的業務機構叫庭，一般行政機關的內設機構叫處或科，我們借鑒日本和韓國的做法，稱之為部。這個名稱本身就表明了檢察機關的內設機構有它的獨特性。從法理上講，檢察機關設立內設機構，主要是基于內部人、案管理的需要，即檢察官越來越多、案件量越來越多，同時，檢察機關的各項業務也要專業化發展，而檢察長一個人顯然管不過來，為此才通過增設中層干部、增設內設機構來延伸檢察長的管理手臂。因此，設立內設機構主要是輔助檢察長管理。基于這樣的目的，是否設立內設機構，一個重要的評判標準就是業務量是否飽和，如果某類案件的數量不飽和，就不要設機構，如未檢部門，因為案件量不飽和，有的地方一年才辦幾個未檢案件，就沒有必要單設機構，否則不符合我們內設機構設置的基本原理。

此外，現在有一種呼聲，希望把檢察機關內部批捕、公訴等部門的名稱全部取消，用序號制代替番號制。這里我想談談我的看法。這種采用序號制標識內設機構的作法，大陸法系的很多國家和地區都有采用，比如說韓國的很多地檢署，就叫一部二部三部四部。這樣的序號制改革有利有弊，用序號字來代替偵監、公訴等專業名稱，主要目的是要打破檢察機關內部的“山頭主義”。也就是說，今后你不要跟我講你是公訴出身或你是偵監出身，你對外就只有一個名字—檢察官，這有利于塑造和貫徹檢察一體原則。但是也有其弊端。因為我國法治建設時間較短，我們檢察機關的很多職能公眾并不了解，而歷經多年發展，批捕和公訴已經成為我國檢察機關的兩面旗幟，知名度很高，我稱它們為檢察機關的馳名商標。老百姓一直對于檢察機關是比較陌生的，不知道我們是干什么的，起訴、偵監是個旗幟，可以增加公眾對檢察機關的了解，知道我們是干什么的。如果很輕易地就用序號來予以替換掉，雖然能夠展現檢察一體，但也白白把我們這兩個馳名商標給廢掉了，不利于我們檢察機關的公共形象建設。所以，我覺得特別要指出一點，就是要注意檢察改革當前的大背景是什么，有的改革長遠看合理，但放在當下就不是那么簡單的問題。

第二個問題，關于檢察機關的行權方式改革，這包括案件化的問題等等。上午朱檢專門講了如何來增強法律監督的剛性，我認為這確實是一個非常緊迫的問題。為什么呢？因為檢察機關的這次改革傷筋動骨，被迫回到了當初德國在創設檢察制度時，曾經一度考慮但最后放棄的模式，即“雙法官模式”。德國當年在引入法國的檢察制度時，曾經考慮過采用這種模式，把刑事訴訟搞成一個雙法官模式，即檢察官是審前程序法官，而法院是審判法官，整個刑事訴訟程序是雙法官模式。但后來德國放棄這一模式，他們認為檢察官如果僅僅停留在一個所謂的審前程序法官的位置上，就無力去掌控偵查、監督警察。因為德國歷史上是一個警察國家，警察權很強大，檢察官制度創設的目的和初衷是什么？是作為國家權力的雙重控制者，上控法官、下控警察。如果檢察機關單純是一個以審查方式來行權的純司法官類似于法官，那么他就無力監督、控制警察的違法偵查行為，所以德國最后采用了另外一個模式，即讓檢察官成為偵查權的主體，讓警察機構退后配置成為檢察官的輔助機構，形成了檢察官指揮警察的所謂“檢警一體化”體制。德國通過這樣一種方式，構建起現在稱之為法律監督或者我們按照大陸法院的說法，叫法律守護人的這樣一套檢察制度模式。

我國檢察機關在偵查權調整之后，事實上就必須要回到雙法官模式去考慮相關制度設計問題。亦因此，檢察官的辦案行權方式就必須要轉變。為什么？因為是雙法官模式，對比法院和法官，是以公開化、透明化、司法化、訴訟化的開庭方式來行權的，而檢察機關從批捕到起訴全部是在閱卷，在辦公室里面閱卷，我們長期以來把閱卷當辦案，用行政化的方式來行使，如以寄送公函的方式來糾違，與這個角色定位就有沖突，所以說檢察機關的行權方式，下一步必須要改革，需要調整，這種改革和調整或許是不自覺的，但是它的方向一定是往這個方面去發展。

所以我認為今天談的重大偵查監督事項案件化改革以及原先談的刑事執行監督方式改革，在觀念上都是對的，因為無論是案件化改革，還是刑事執行監督方式改革，其目的是要推動檢察官行權方式的司法化。當然，這個目的在現實運作中也存在著一些技術問題。比較大的一個障礙就是這種案件化的辦理方式中，我們所辦理的案件究竟是什么案件？我們一般把案件分做民事案件、行政案件、刑事案件。而我們檢察官依據訴訟法或者依據其他法律來實施法律監督，這種情形下，我們就需要為所辦理的案件找到一個合適的歸類。不能解決案件的具體類型問題，我們就沒有辦法去構建辦理這類案件的證明標準和證據體系。因為刑事、民事、行政案件的證據標準，包括證明標準是不一樣的。要辦的這個案件是一個什么類型的案件，講不清楚，就沒有證據體系，沒有證據體系就不叫辦案。這是第一個難點。第二個難點在于案件化的辦理方式，只是認定事實而不能夠追責。上午朱檢講的，當前檢察機關法律監督的剛性不足、亟待加強的觀點，我特別認同。但我認為，造成法律監督剛性不足的原因之一，正在于當前的法律監督沒有處罰性和制裁性，實施法律監督不能必然產生相應的法律后果。法律給我們的監督權，它是一半的權力，不像審判權，法官必須要審理，認定事實之后，他還要做決定，要做制裁，才會有剛性。但是我們的法律監督不同，辦了半天案，認定了違法的事實，但卻沒法追責、無法制裁，沒有制裁就沒有剛性。所以說，這一點我認為也是在下一步改革中會嚴重制約檢察機關的地方。當然，所謂技術問題，實際也是一個挑戰，如果我們能夠從理論上把這些問題解決好，也就意味著中國的檢察改革能走出一條全新的路，這也是我們所期望的！