關于完善草原確權鞏固牧區改革成果的調研報告

內蒙古生態文明建設促進會調研組

摘? 要：改革開放以來，鑲黃旗作為國家和內蒙古自治區的牧區改革試驗區（旗），曾多次承擔黨在牧區實施重大政策措施進行先試先行的試點任務，為牧區改革、建設和發展提供了眾多寶貴經驗。2014年在全國開展土地、草原“三權分置”確權工作時，鑲黃旗又被確定為草原確權試點旗，為這項深化牧區改革發展的新任務提供了可借鑒、易推廣的模式和經驗。為了深入了解鑲黃旗草原確權工作對深化牧區改革、推進生產力發展、促進民生改善的作用和意義，內蒙古生態文明建設促進會部分同志赴鑲黃旗進行了實地考察，之后又收集綜合了有關部門的資料，形成了本調研報告。

關鍵詞：三權分置 確權 輪牧圍欄 草原經營體制改革

一、鑲黃旗概況

鑲黃旗總面積5137平方公里，總人口3.1萬人，轄2個蘇木、2個鎮、60 個嘎查、6個社區居委會，是一個以蒙古族為主體的純牧業旗。草原類型以典型草原為主，水草條件較好。地處中蒙俄經濟走廊的二連口岸至京津陸路交通中點，區位優勢明顯。黨的十八大以來鑲黃旗黨委、政府在堅持穩中求進總基調的基礎上，統籌抓好改革發展和生態建設的各項工作。2017年地區生產總值23.7億元，增長5.3%;固定資產投資19.3億元，增長20.6%;公共財政預算收入1.58億元，增長14.5%;城鄉居民人均可支配收入35，877元和13，212元，分別增長8.3%和8.6%。鑲黃旗不僅有石油、石材、煤炭、黃金等礦產和錫、鉍、鈮、鋰等20余種稀有金屬，而且有著深厚的文化底蘊。先后獲得中國阿斯爾音樂之鄉、中國火必思傳承基地、蒙古文丹珠爾經收藏圣地、內蒙古喜塔爾之鄉等稱號。現代文化教育成效也十分顯著，有“博士之鄉”的美稱——鑲黃旗籍博士學者有570名，平均每600人口中就出一位博士，比例之高在全區乃至全國旗縣一級也屬罕見。

二、草原承包經營確權工作情況

（一）確權工作的必要性和重要意義

1988年經國務院批準鑲黃旗被確定為全國唯一的牧區改革試驗區時，草原承包經營就是重要試驗內容之一。結合落實自治區草原“雙權一制”（即所有權、使用權、家庭承包經營責任制）為核心的牧區經營體制改革，全旗共計將758.3萬畝草場全部劃分到牧戶，家庭承包到戶率100%，到2009年落實“雙權一制”的各項工作全部完成。二十多年來的實踐證明，家庭承包草牧場經營權責任制的落實有效地解決了牲畜吃草原“大鍋飯”的問題，也解決了牧民養畜大戶隨意占用少畜戶無畜戶應有草場的問題，調動了廣大牧民保護草場、建設草原的積極性，同時為我區在全國首創并實施草畜平衡責任制和休牧輪牧禁牧的生態型放牧制度提供了基礎條件。這兩項制度已經納入國家《草原法》并且成為草原生態補獎機制的主要依據和操作工具。以家庭經營為核心的“雙權一制”不僅是防止草原搶牧、過牧導致進一步退化沙化的關鍵，而且為搞活草牧場使用權有序流轉提供了可能，是保障牧區發展進入兼顧生產、生活、生態的良性發展軌道的基本制度。在肯定歷史性巨大作用的同時，也要看到由于當時工作條件和時間較緊的限制，也存在部分草場承包界線不準確、圖地誤差較大、到戶不徹底等遺留問題。隨著牧區經濟社會發展和城鎮化的推進，草牧場流轉的客觀要求越來越迫切。但是由于對涉及租賃、抵押的“他項權益”缺乏產權意義上的法制依據和程序，因而在自發流轉中存在著不敢流轉、不能流轉、權益受損、掠奪性經營、監督缺位等諸多問題。深化草原“三權分置”改革，促進畜牧業轉型和現代化建設成為新時代的新任務。

2014年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出：“穩定和完善草原承包經營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作”。自治區黨委政府對草原確權工作高度重視，從四個方面明確了其重大意義：更加有效地保障廣大農牧民對承包草原占有、使用、收益等合法權益;進一步激發草原牧區發展活力;推動草原生態文明建設;建立繁榮穩定的新牧區。

（二）鑲黃旗試點工作的基本做法

根據國家和自治區的統一部署，2014年5月鑲黃旗開展了草原承包確權試點工作。主要內容是從地塊、圖文、審核程序全面落實草牧場集體所有權、穩定牧戶承包權、放活租賃流轉經營權。為了切實加強組織領導，強化工作職責，成立了由旗委書記任組長、旗四大班子相關領導和各有關部門負責人為成員的領導小組。在前期摸底調查的基礎上，結合實際制定了《實施方案》，并且明確了12個重點難點問題的解決辦法。專門成立了9個外業組分工負責測量測繪及基礎數據的采集;綜合內業組統一負責數據錄入、計算機做圖、資料匯總;技術組負責設備調試、參數設定、巡回指導;3個矛盾調處組協助蘇木鎮及嘎查做好草場矛盾糾紛的技術測定和法規咨詢工作;后勤保障組負責各組的經費、物資供應。經過大量的實地測繪和細致的內業工作，鑲黃旗如期全面完成了611個浩特、5764個牧戶的755.5萬畝草原確權的全部工作流程。2015年8月順利通過錫盟核查和自治區驗收。現正在進行全面建立完善嘎查、蘇木和旗級的各類確權檔案，換發新“三證”，承包家庭發證率已經達到97%。

（三）主要工作經驗

草原確權登記工作面廣量大、政策性強、群眾高度關注、技術要求高，鑲黃旗能夠在短時間內保質保量完成全旗的試點任務，主要得益于各項工作有效配合。

1.加強領導。由于旗委政府高度重視，基層出現的各類爭議、糾紛和工作中遇到的各種問題都能得到及時解決。自治區和盟相關部門的負責同志分別多次進行具體指導，切實把中央和自治區的決策精神落實到基層。

2.廣泛宣傳。充分利用廣播、電視、網絡、報刊等媒體，采取專題采訪、集中訪談、發放宣傳材料等多種形式，廣泛宣傳草原確權登記的目的、意義以及相關法律和政策規定，從而調動廣大牧民的積極性。累計發放蒙漢雙語宣傳材料1.6萬份，專題訪談4次，廣播、電視滾動宣傳30多天，入戶宣傳5000余人次，接待牧民來訪693人次。

3.多方保障。技術、資金、人員、設備的全面落實保障了全旗試點工作順利按時完成。

4.規范操作。針對各組的不同任務，有針對性地進行專業技術培訓。共組織培訓會29次，專題討論會28次，培訓人員1200余人次。各項工作達到零上訪、零誤差。

5.以點帶面。先在3個蘇木鎮選取6個條件較好、沒有草場糾紛的嘎查開展前期確權試點，積累經驗后形成文件全旗推開，準確高效地完成了方案設計的入戶登記、外業測繪和審核換證等各項工作。

三、草原承包確權已經顯現的作用

（一）多年遺留的草場糾紛得到合理解決

確權登記初期即遇到部分草場界限不清、實際面積有余有缺的問題。實測誤差面積超出5%以上的由蘇木鎮負責，嘎查與牧戶協商，多退少補，妥善處理。共解決牧戶草場余缺問題247起，涉及57個嘎查、496個浩特、3158戶牧民。同時規范了對草場糾紛嘎查“協商調解—蘇木行政調解—旗仲裁庭仲裁—最終通過法院解決”的順序，在基層及時預防和化解矛盾。

（二）更加規范了承包關系，明確了各方的權利義務

作為擁有草原所有權者的嘎查集體組織明確了全面管理草牧場產權的權力和責任，作為法定授予承包經營權的牧民家庭明確了草牧場具有的產權屬性，作為通過市場交易獲得流轉經營權的生產者在獲取生產回報的同時也要承擔保護草原生態的義務。通過確權工作全面摸清發包方和承包方的基本情況，規范了合同書、證書的管理。

（三）鍛煉了草原管理隊伍，提高了專業人員素質和解決問題的能力

經旗自查、盟核查、自治區驗收，合格率達到99%，圖上點位與實際抽查基本無誤差。

（四）起到了試點示范帶動全區的作用

先后接待8個盟市、34個旗縣到鑲黃旗考察學習。外派技術人員到錫盟8個旗縣做技術指導。共接待學習來訪人員365余人次，提供各項資料3040余份。根據實際操作經驗，制作了GPS和草原確權登記相關軟件使用教程，進行交流推廣。2015年4月成功承辦了錫盟草原確權登記工作現場會。2018年應邀赴新疆交流指導。

（五）為今后牧區改革和發展進一步奠定了堅實的基礎

一是在明晰產權的基礎上放活經營權，加快草牧場有序流轉。2016年鑲黃旗積極承接推進錫盟草牧場公開流轉服務平臺試點工作，鼓勵草牧場承包牧戶采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，促進畜牧業專業化分工和規模化經營。建立健全旗、蘇木鎮、嘎查三級聯通的草牧場流轉服務平臺，成立了草原流轉綜合服務大廳。依托自治區承包管理系統建立了草原確權承包電子信息平臺，全旗已經有5711戶的草場信息錄入該系統。截至目前，服務大廳辦理備案草牧場流轉1379戶，流轉草牧場240萬畝，流轉費1697萬元;辦理草牧場經營權變更1610件。2017年有30戶貧困戶流轉草場異地搬遷，100名牧民全部穩定獲得流轉草場的收入。80余家新型合作社通過草牧場流轉發展壯大，4800余名牧民進城從事二、三產業，實現了草原保護與牧民增收雙贏。

二是開展草牧場經營權抵押貸款試點工作，為牧民發展生產開拓銀行融資渠道。制定了《鑲黃旗牧區草牧場經營權抵押貸款試點工作實施辦法》，旗人行統一協調督促各金融機構修訂明確了貸款流程、貸后管理及風險防控等事項，為試點工作提供了操作依據。設立草牧場承包經營權價值評估機構（設在生態環境監測站），依據草場的8項參數，自行設計了“他項權證”，于2016年11月在全區首次發放，為抵押貸款提供了金融部們認可的書證依據。截至目前，共為2472戶牧民進行草牧場抵押貸款評估，占全旗總戶數的43.2%，評估草牧場317萬畝，占全旗總面積的41.8%，金融部門為牧民放貸11552萬元。

三是“確權”后牧民保護生態建設草原和發展生產的積極性更高了，維護草畜平衡的責任心更強了。廣大牧民更加清楚地認識到“草牧場不過牧不退化不沙化”全靠自己把握，發展生產提高收入必須靠科學，靠建設。草畜平衡由過去的政府組織和監督，變成了現在的牧民自覺主動的行為準則。

四是促進了社會和諧。“確權”后草牧場糾紛少了，增強了牧民之間和干群之間的團結。鑲黃旗還在確權過程中明確了“承包共有人”的概念，不僅為家庭承包權的繼承提供了原始依據，而且在草場流轉時要求承包人和共有成員協商，增進了家庭和睦。

四、草原“三權分置”確權的幾點啟示

（一）進一步深化對草原屬性和功能的全面認識。開展草原“三權分置”確權的系統登記，是草原的自然屬性、社會屬性、經濟屬性在現代市場經濟條件下綜合發揮作用的基礎。特別是“草原承包經營權他項權證”的制作、填寫、發放、應用，使草原的經濟產權屬性被全社會認知，為草原承包后的租賃、抵押、流轉提供了堅實的法制保障。全面統籌處理好草原本質屬性在生態屏障、自然資源、生產資料、經濟產權、民生保障等各個領域的關系，是草原牧區經濟社會持續發展和生態文明建設的重要基礎。

（二）在明晰草原產權的基礎上建設輪牧圍欄是現代草原畜牧業建設的重要任務。鑲黃旗地處人均占有草原面積較少的錫盟西南部，平均每個牧戶僅有草場1300多畝。在上世紀末實行家庭承包時為了平衡各個牧戶草場的質量，一般都要分割成幾片按戶劃分。一些人擔心草場劃分零碎會影響生產效率。然而實踐檢驗的結果是對草場權益“吃了定心丸”的牧民們都加大了保護和建設草原的力度，建設能力較強的牧民順勢在幾塊承包草場上都建起網圍欄，初步形成了圍欄輪牧的放牧方式。調研組訪問的3戶牧民都建有3—5個圍欄，牲畜輪流在各個圍欄內自由采食，在溫暖季節牧民日常的牧業活計就是到機電井上接通電源開關供牲畜飲水。傳統畜牧業“人不離畜”的跟群放牧方式已經很少能見到，騰出的時間牧民各顯其能去從事“牧家樂”餐廳、奶食品加工、畜產品流通、文化產業等各種新的經營活動。過去只能在歐美發達國家見到的圍欄輪牧在草場狹小的鑲黃旗牧區普遍生根開花，這是分戶承包之初未曾料到的跨越式進步。30多年來主要靠牧民積累資金，國家和各級政府各種項目引導投入建設的各類草原圍欄，隨著現代畜牧業建設的推進向輪牧圍欄提升是大勢所趨，需要有關部門加強科學規劃引導。

（三）以家庭承包為核心的草原經營管理體制改革是牧區最基本、最重要也是最成功的改革。黨的政策從改革開放初期的“草畜雙承包”，到上世紀90年代“草原雙權一制”，再到當前正在完善落實的“三權分置”確權，深化改革的紅線貫穿始終，對草原加強保護、合理利用、科學建設的責任越來越直接地集中到生產經營者。歷史遺留下來的對廣大牧民來說“草原無主”“草原無價格”“草原無產權”的原始混亂狀態通過新的體制機制逐一得到解決。一整套能夠適應可持續發展、牧區生態文明建設、畜牧業現代化的草原管理體制機制已經在我區基本成型并且不斷完善。現在社會上有少數人罔顧幾十年來牧區的生態保護建設成效和經濟社會發展的大量事實，僅憑似是而非的個別現象宣揚否定草原承包、籠統要求拆除圍欄的言論，如不予以制止就會對深化改革形成負面干擾。鞏固改革成果，深化牧區改革仍然是一項現實任務和長期工作。

五、幾點建議

（一）建議自治區借助紀念改革開放40周年之機，組織力量對牧區草原經營管理體制改革的成就、經驗、存在問題及面臨的任務進行一次系統總結，作為重大改革成果進行宣傳報道，明確今后完善和發展的正確方向，排除干擾，進一步夯實基礎，使草原牧區的改革發展在實現黨的十九大制定的宏偉藍圖的進程中不落伍。

（二）鑲黃旗在完善草原確權承包的基礎上，成功開展了草牧場流轉試點和抵押貸款試點工作，對推進畜牧業現代化和牧區新型城鎮化具有重要意義。建議進一步總結完善并且在全區范圍內大力推廣。

（三）草牧場的評估工作專業性較強，鑲黃旗在試點階段是由草原部門組成人員進行評估。建議自治區有關部門進行研究，出臺規范意見，適時建立客觀、公正、有資質的第三方評估機構。

（執筆：郝益東 郝斗林）

責任編輯：康偉