民營化視角下的交通協管員“貼條”行為研究
——以北京市為例

□ 李 文，崔 利

（北京警察學院，北京 102202）

當前，為解決亂停車問題，北京市以交警、巡警、社區民警和交通協管員為主要力量對未按規定停車的機動車張貼停車告知單 （以下簡稱“貼條”），以此形成公安交通管理系統中的行政違法非現場數據，使車輛所有人或管理人受到相應的法律懲罰。交通協管員的參與使交警力量得到了有效補充，但其“貼條”行為受到了社會群眾的質疑，甚至引發了行政訴訟。因此，對交通協管員作為特定主體以“貼條”方式參與停車秩序治理的行為進行法律分析，不僅有助于增進社會對交通協管員工作的理解，而且對于提高行政執法效率具有重要的實踐意義。

一、交通協管員及其職責

交通協管員即交通領域的協助管理人員，特指協助交警管理城市交通秩序的專職工作人員，最早由北京市公安交通管理局（以下簡稱北京交管局）于1998年組建，其職責主要是協助交警維護交通秩序。自2013年起，北京交通協管員統一換著輔警執勤服裝，臂章上的字由“交通協管”變成“輔警”。[1]但北京交管局在2015年的部門預算中對輔警與交通協管員分別予以說明，[2]這表明盡管交通協管員與輔警著裝相同，但仍具有不同身份。公安部《關于加強交通協管員隊伍建設的指導意見》（公交管［2008］88號）規定交通協管員的經費由政府財政資金全額保障。在北京，有市屬和區屬兩種保障類型，即分別由市、區兩級財政保障。市屬與區屬交通協管員分別由交管局、各區支大隊或者街道辦事處通過政府采購招標確立勞務派遣公司進行組織招聘。2017年，北京市交通協管員總計6200人，[3]已超過交警的人數。

此外，北京交管局會在不同時期安排交通協管員從事不同的工作，如1998年，可以拍攝機動車軋實線、占用公交車道等動態違法畫面；2005年，可以對違停車輛“貼條”；2008年，取消其“貼條”職責；[4]2011年，再賦予其“貼條”職責，等等。公交管［2008］88號文件規定，交通協管員在交警指導下承擔維護道路交通秩序、勸阻交通安全違法行為等工作。該文件同時要求，由省級公安機關對交通協管員的工作職責作具體規定。有學者認為，交通協管員不能承擔交通安全管理方面的所有事務，尤其是具有行政強制性的涉及公民基本權利的執法行為，如行政處罰、行政強制措施等，只能承擔交通管理中不具有國家強制力的一些服務型、事務性的工作。[5]

二、交通協管員“貼條”行為的法律分析

有學者認為，交通協管員“貼條”是單獨并直接參與行政執法過程的行為，違背了地方法規中 “在交警指導下協助維護交通安全”的規定。[6]對此，筆者認為，交警指導是交通協管員參與交通秩序治理的必要前置條件，現實中交通協管員的“貼條”行為全程處于交警的指導與監控下，并未與現有制度發生沖突。事實上，作為一種交通管理輔助手段，北京交通協管員的“貼條”與交警的“貼條”具有明顯不同（見表1）。

表1：交通協管員與交警“貼條”的區別

交通協管員與交警“貼條”性質不同，協管員的“貼條”全稱為“交通協管員道路停車記錄告知單”，其告知的是車輛未在道路停車泊位或停車場內停放的事實，而沒有就該事實是否構成違法進行評價，因此不能認定其為行政處罰的前期過程。另外，交通協管員 “貼條”的目的是記錄有關數據給交管部門審核，不具有交警“貼條”可以直接作為違法事實證據并據此進行行政處罰的作用。在筆者看來，交通協管員“貼條”行為與社會群眾舉報個體交通安全違法行為在性質上是一樣的，其僅僅是作為交警調查的線索依據，而不是認定交通安全違法的依據（見表2）。相對于社會群眾，交通協管員的“貼條”行為是在交警的統一指導下，運用規范的專業知識、采取集體行動的方式對未按規定停車行為進行舉報，因此，職業性與專業性比較突出。

表2：交通協管員“貼條”與社會群眾舉報違法行為對比

（一）交通協管員“貼條”行為的制度安排

現有法律制度對交通協管員的地位與職責進行了規制（見表3），從中可以看出，交通協管員在交警指導下采集未按規定停車行為的信息并提供給交警審核，本質上屬于交警調查違法停車行為的輔助行為，并未違反現有制度。

表3：交通協管員“貼條”行為的制度安排

（二）交通協管員“貼條”行為的行政法分析

⒈行政行為分析。行政行為是行政機關在行使職權過程中，針對特定的人或特定事件作出影響相對方權益的具體措施和決定的行為。有學者認為，行政行為是行政主體執行公務依法行使職權所產生法律效果的行為。[7]還有學者認為，行政行為必須同時具備主體要素、職權要素、法律要素及外部要素四個要素。[8]就主體要素而言，交通協管員不具備行政編制，不是行政機關人員，因此不構成行政行為。就職權要素而言，交通協管員“貼條”并不是行政職權，而是在交警指導下進行工作，屬于“職務權力”。就法律要素而言，交通協管員“貼條”經過交警審核后會出現兩種結果：一種是不符合法律證據要求而作廢，另一種是符合法律要求轉變成車輛違法停放的證據。前一種因為無法產生法律效果而不具備法律要素，后一種成為處罰依據的是“貼條”后的數據資料，兩者都不會對他人的權利義務產生影響，因此不構成行政行為。就外部因素而言，其要求行政行為是對機關以外實施的，而交通協管員盡管是對社會車輛“貼條”，但“貼條”要交給所屬交管部門，交管部門與交通協管員并無勞動關系而只有勞務服務關系，因此也不具備外部要素。綜上所述，交通協管員“貼條”既不是行政行為也不是非法行政行為，而是協助交警工作的職業行為。

⒉行政權分析。從公共管理的角度來看，交通協管員的“貼條”行為是對未按規定停車行為的告知，不代表法律或者行政機關對該停車行為的定性，因而并不具有強制力和執行力。這與交通協管員或者社會群眾對待其它交通安全違法行為并無本質的不同，僅僅是手段上的區別。其它交通安全違法行為由于動態原因采用的是現場語言或行為勸阻，交通協管員“貼條”則是由于停車行為人不在現場而對停車靜態行為采用非現場的文書勸阻。這種勸阻文書能否構成停車違法行為的處罰依據則取決于交警的審核，即交警擁有被勸阻行為的違法認定權與處罰權。交通協管員此時的角色等同于電子監控設備，即協助交警對部分交通安全違法行為進行數據信息采集。信息采集活動的人員、程序、內容都受法定證據諸多基本要素的制約，必須經過交管部門（交警）審核確認后，才能由社會數據轉變為行政違法證據。

⒊行政過程論分析。行政過程論是行政法將行政活動作為一個時間上或者空間上的過程進行連續的、動態的考察，行政主體通過明確各個具體行為形式、行政過程及法律構造從而對其合法性進行法律規范和控制的方法。[9]行政處罰的程序包括一般程序與簡易程序，簡易程序是出于行政權對行政效率原則的要求而設立的。對于簡易程序的適用，我國《行政處罰法》與《道路交通安全法》的規定不同，根據特別法優于一般法的原則，優先適用《道路交通安全法》的規定。交警針對未按規定停車而被“貼條”的基本法律后果處以200元以下罰款，可以依法適用簡易程序處罰。簡易處罰程序省略了一般程序的若干環節，但仍包括調查檢查、決定、送達三個基本環節。有學者認為，交通協管員承擔了本該由交警承擔的調查權力，涉嫌行政違法。對此，筆者并不贊同，理由在于：第一，“貼條”不是對違法事實的調查，本身沒有法律意義，而是利用交警統一印制的文書載體進行停車行為事實的告知。這種告知既不是違法行為告知，也不是調查結果告知，而是作為一種事實線索需要通過交警審核后才能轉變為調查證據，交警的審核權是該違法行為能否最終成立的決定性因素，如交警不予審核通過則無任何法律效力。第二，“貼條”與交警的調查取證具有質的不同，它是交警調查的對象，而不是調查結果的載體，與交警之間是被調查與調查的關系，與其記錄的事實行為共同被交警調查以供認定是否合法有效。第三，未按規定停車屬于一種靜態違法行為，因此需要固定證據，如果僅靠交警的取證與現場調查，將違背行政效率原則。交警的行政處罰權雖然不能委托給私人，但行政處罰之前的證據信息采集等技術性、程序性事務可以由私人完成。[10]交通協管員自主行為的范圍僅限于行政行為的準備階段，不足以成為一個獨立且有效的行政行為。“貼條”發生在行政處罰第一個環節（調查環節）前，是行政行為事實成立前的輔助行為，即使構成違法事實證據，交管部門在行政處罰時也可不予引用。因此，交通協管員“貼條”行為不是行政處罰行為，也不是處罰前的行政調查行為。

三、行政民營化分析

“民營化”一詞最初在經濟學領域使用，后來在公共管理學、法學、社會學等眾多學科被廣泛采用。薩瓦斯將民營化提升到“社會治理的基本戰略”的高度，認為民營化的實質是建立公共部門與私人部門之間的伙伴關系，即“政府與私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”。[11]

通常情況下，行政民營化是一種公私伙伴關系，由行政部門選擇合適的私人部門參與公共事務治理。根據私人部門參與公共事務的程度不同，可以劃分為實質民營化、功能民營化以及形式民營化。[12]在功能民營化中，政府借助私人部門的力量執行公共事務，其通常與私人部門存在委托或契約關系，而且只在行政任務履行時借助其力量，因此可稱為公共行政履行的民營化，其實施方式主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同外包等。法律保留原則是現代行政法治的核心原則之一，目的是為了防止行政權力的濫用，保障公民的基本權利。對于影響公民基本權利的重要事項除非有法律的明確授權，否則行政機關不得作為。在行政民營化過程中，無論是行政助手還是專家參與，在行政履行中發揮的作用都很有限，尤其是對公民基本權利并沒有直接的影響，因而不必遵循嚴格的法律保留原則。有學者認為，功能民營化涉及公權力的轉移程度較低，只要存在行政組織法依據，即便沒有明確的行為法依據，行政機關也可以自主決定推行，[13]即行政機關在其法定職權范圍內可以自主選擇功能民營化方式。

交通協管員既具有非公共行政人員的身份，又具有私人部門的組織特征，參與未按規定停車取證的行為符合行政功能民營化的特征，在具體形式上屬于行政助手。行政助手又稱行政輔助人，是指在行政機關的指導監督下協助執行行政任務的私人群體。行政助手是一種參與程度較淺的民營化方式，也是私人參與執行警察任務的重要方式。[14]交通協管員是交管部門在調查取證階段的“替身”，作為行政機關在時間、空間上的延伸，在行為上必須受到行政機關制約，且沒有自由裁量的余地，具有較強的工具性。就交通協管員及其背后的勞務派遣機構而言，交管部門負責提供制度支持、資金供給與業務指導，交通協管員完全依附于交管部門的行政治理工作。也就是說，行政治理部分環節的輔助工作是交通協管員存在的必要條件。筆者認為，交通協管員是交管部門出于行政治理需要而對私人機構輔助人員的需求，是實現行政治理效果代價最小的人力資源來源途徑。因其并不涉及公權力的轉移與對行政相對人的侵益性，故不違背行政法原理。

四、對交通協管員“貼條”行為的相關建議

（一）統一人員名稱

第一，按照有關文件要求，統一警務輔助人員名稱。既然交通協管員“貼條”是對交警收集未按規定停車證據的輔助行為，因此，完全可以把交通協管員納入輔警序列，與其他在交管部門工作的勤務輔警統稱為“交通輔警”。這樣，不僅可以優化交管部門中非警察人員的構成，還能一定程度上解決因名稱帶來的社會認知問題，同時也便于主管部門在制度上對其進行規制。第二，把“交通協管員道路停車記錄告知單”改為“輔警道路停車行為告知單”，并做到“三個明確”：一是明確“貼條”行為是交通輔警（交通協管員）輔助交警進行交通秩序管理的行為，以減少社會群眾的抵觸。二是明確“貼條”目的，即只是對車輛駕駛人未按規定停車的行為進行告知而不具有其它意圖。三是明確“貼條”行為是在交警指導下進行的，并非是自由行為，該行為始終處于交警的監督范圍內。

（二）成立專門機構

根據業務屬地有效管理的原則，以北京市各區交管部門或區交通安全委員會的名義鼓勵并支持企業或其他社會組織組建具有獨立的非盈利法人資格的道路停車事務中心，在交管部門的業務指導下統一管理從事“貼條”工作的交通輔警。具體需要做到以下幾點：一是在經費上，所有開支應全部來自各區道路交通安全工作的預算，關閉其它經費來源渠道，尤其是要杜絕與“貼條”數量有關的問題，以避免私人行政中的各種弊端。二是在人員上，交通輔警是與道路停車事務中心簽訂固定勞動合同的正式員工，其招聘及業務培訓均由交管部門統一管理。三是在職責上，主要負責對車輛駕駛人未按規定停車行為的勸阻與“貼條”告知取證，必要時服從現場交警的指導。四是在管理上，主要以道路停車事務中心為主，交管部門選派交警負責業務培訓與指導及與交管部門的對接工作，其它一切問題由該中心負責。

（三）完善工作模式

改變現有的粗放型工作機制為精細化機制，即在“貼條”模式上應細化。對此，筆者認為有兩種模式可供選擇：一種是按照執勤大隊管界范圍成立專職“貼條”小組，一個小組為一個工作單元，人員由交警與交通輔警組成。交警由管界大隊派出，交通輔警由各區道路停車事務中心派出，日常“貼條”工作由交警帶領指導，采集到的所有未按規定停車數據均由交警負責交到大隊執法站審核錄入系統，這樣，既能夠提高工作效率，又符合法律規定，還能避免社會群眾的質疑。另一種是北京市各區交管部門根據管界面積劃分不同的巡視區域，通知道路停車事務中心安排對應的巡視小組，將每天采集的數據統一交回事務中心，由事務中心直接與區交管部門對接。

（四）規范告知程序

告知包括文書告知與行政機關告知。其中，文書告知是交管部門委托交通輔警對未按規定停車行為進行事實告知，其內容應更加全面，一是要提醒告知該車輛未按規定停放，二是要明確已對該停車行為進行數據收集，三是要特別注明所收集數據的用途，即提供給交管部門（交警）審核作為交通安全違法行為調查的數據證據；行政機關告知是交管部門（交警）對輔警采集信息審核結果的行政決定告知。如果數據被吸收為違法證據，則須按照修訂后的《道路交通安全違法行為處理程序規定》（2009年4月1日施行）第20條的規定，在該信息錄入道路交通違法信息管理系統后3日內，向社會提供查詢，并通過郵寄、發送手機短信、電子郵件等方式通知機動車所有人或者管理人接受調查處理。對于不符合違法證據的要素，也應通過適當的途徑通知機動車所有人或者管理人，對其未按規定停車的行為進行提醒教育。無論交通輔警的 “貼條”是否有效，都應對機動車所有人或者管理人進行信息告知，以此提示交通輔警“貼條”的目的并不是處罰而是教育。

（五）暢通救濟渠道

救濟分為交通輔警的權利救濟與機動車所有人或管理人的權利救濟兩種。交通輔警的權利救濟是指交通輔警在執行“貼條”工作時的生命權、健康權、榮譽權等民事權不受侵害。交通輔警因執行任務受到侵害時，交管部門和道路停車事務中心應從各方面給予支持，以最大程度地保護交通輔警的利益。機動車所有人或者管理人的權利救濟是指其車輛在被“貼條”后的合法財產不受侵害，即行政相對人的合法權益受法律保護的權利。如果因交通輔警“貼條”造成車輛損害的，應由交通輔警及其所屬的道路停車事務中心承擔賠償責任；如果因不規范“貼條”造成車輛違法事實不清的，應由交管部門承擔行政救濟責任。在筆者看來，行政民營化只是給行政機關執行任務增加了一條新途徑，而不是將原本由行政機關承擔的責任徹底轉嫁到私人身上。[15]經過交警審核符合證據條件的 “貼條”即轉變為未按規定停車的法律證據，使駕駛人或車輛所有人接受行政處罰，此時的交通輔警“貼條”行為就具有了侵益性，盡管交通輔警與交管部門無勞動關系，但受交管部門的指導，是治理停車秩序行政任務中的取證工具，由此引起的責任關系應視為公法上的關系，需一并由交管部門吸收承擔。

［1］劉武俊．“協管”變“輔警”不能只停留在換裝上［N］．人民法院報，2013－02－24（002）．

［2］北京市公安局公安交通管理局2015年部門預算說明［EB/OL］．http： //www．bjjtgl．gov．cn /jgj/czyjs/359619 /index．html．

［3］北京市公安局公安交通管理局交通協管員勞務派遣服務單位項目中標公告［EB/OL］．http： //www．ccgp．gov．cn /cggg/dfgg/zbgg/201608 /t20160817＿7195195．html．

［4］侯莎莎．交通協管員今后無權再“貼條”［N］．北京日報，2008－06－11（007）．

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