政策工具的權變主義研究
——基于農村社會養老保險政策的考察分析*

王 婷

無論是分配性政策、構成性政策，還是再分配性政策、規制性政策或者其他類型的政策，都需要借助于政策工具箱里的諸種政策工具達到有效控制的目的，以規范政策對象的行為，使其符合政策目標的預設*[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第165頁。。然而，政策工具的選擇不是處于真空中的自由選擇，它受到政策共同體內政策行為者的價值理念、行為慣例、利益訴求等多種因素的制約與影響，這些因素如何作用于政策工具的選擇？這些政策工具的使用對于政策目標的實現又會產生哪些效果？對于這些問題的解答，需要扎根于中國現實的政策實踐中去考察。農村社會養老保險政策背后凸顯的是國家行政力量的主動作為、各級地方政府的實際操作以及政策對象的選擇行為等等，從而形成了一個多元互動的行為網絡，不同行動主體在行為網絡中都彰顯著自身的政策訴求，并選擇使用了不同的政策工具。本文在對政策行為網絡與政策工具匹配關系進行理論分析的基礎上，圍繞相關實踐經驗揭示農村社會養老保險政策行為網絡的基本屬性，根據政策行為網絡的不同屬性對于政策工具進行了權變主義研究。

一、政策工具選擇的權變主義理論探索

政策過程是對于不同政策相關者進行資源配置的過程，因此必然引發政策相關者利益方面的收益或者損失，進而形成多種不同類型的政策共同體。在充滿不確定性的風險社會中，共生共在成為最基本的生活境遇，政策行為者在政策共同體中也存在著高度依賴的關系，構成多元交織的行為網絡。政策網絡治理理論認為，在政策網絡中由于相互依賴、風險共存的關系，各個政策主體都處于平等的政策地位，不存在中心—邊緣的控制關系，不存在單一主體的治理形式，而是多元政策主體共同進行公共治理。當然，由于不同治理主體的政策目標各異、文化認同多元，公共政策的執行往往需要行動者不斷地進行協商溝通、討價還價，這里涉及到集體行動的合作邏輯。破除“公地悲劇”式的非合作博弈的集體行動困境，需要選擇合理的政策工具以有效激勵集體的合作行為。“行為者的政策和行為是植根于社會關系以及政策共同體的背景之中的。這些社會關系轉過來又在行為者的行為以及最終的政策工具選擇中發揮著作用”*[英]安德魯·海伍德：《政治學》，張立鵬譯，中國人民大學出版社2006年版，第241頁。，這說明選擇政策工具的重要標準就在于政策工具的屬性對于政策共同體之間社會關系的維護程度，如果政策工具不利于維系甚至破壞政策行為者之間原有的社會關系，政策共同體往往會摒棄該政策工具。所以，判斷政策工具能夠被恰當選擇的前提是正確理解政策工具與政策共同體之間的關系，只有能夠維護完善政策共同體內部行為者既有關系的政策工具，才能被政策共同體認為是恰當的政策工具，被選擇的概率也會大大增加。

在全球化的發展背景下，復雜性、不確定性逐漸在風險社會中常態化，政策行為網絡的基本性質也會隨著這種境遇的變化而產生變化，因此，政策工具的選擇必須根據政策行為網絡性質的變化而靈活調整，通過恰當選擇各種類型的政策工具以有效落實政策目標。換句話說，政策行為主體可以根據不同類型政策行為網絡的性質，在政策工具箱里選擇使用相匹配的政策工具，政策工具的選擇不僅需要考慮經費預算，更需要考慮政策行為網絡的價值理念、行為慣例、利益訴求、文化規范等等，從而才能獲得政策工具的合法性*Michael Howlett,M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford：Oxford Universify Press，1995，pp.82-85.。總之，政策工具自身的選擇依據在于不同政策行為網絡的特殊屬性。

因此，政策工具可以被看作為了影響某些行為領域而有意設計的制度規則的不同組合*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，pp.459-475.，某種程度上體現出了權變主義的特質——要確認某一具體的政策工具的合理性，必須先界定政策行為網絡的特性。在布雷賽爾斯看來，政策行為網絡具有兩個核心特征。首先是互動的強度。影響互動的要素包括權力目標、信息以及資源在行為者中的分布方式。在行為網絡中的行為者(個體、組織和群體)之間的互動性強度被稱為“相互關聯性”。第二個核心特征是目標一致性的程度。在任何一個政策社群中，不同行為者之間都可能會出現相互沖突或者是相互包容的政策目標，當一個行為者目標的實現會阻礙另一個行為者目標的實現時，這些目標就是相互沖突的。為了對這一特征進行有效界定，布雷賽爾斯選擇了一個更為一般的變量——“連貫性”加以表述。在政策行為網絡中，連貫性的程度可以被理解為政策行為者(個體、群體、組織等等)對于政策目標的價值認可程度(例如，一致性、合作、協議、誠信，等等)。假設有著極強的連貫性，行為者傾向于將“我們的”和“他們的”之間的界限置于網絡邊緣上，而不是網絡的中心*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學出版社2007年版，第88頁。。Godfroij將相互關聯性看作一種“結構的”特征，而把“連貫性”看作一種“文化的”特征；史密斯則用制度的結構和意識形態的結構來指稱它們。史密斯認為，制度的結構和意識形態的結構是相互保護的和彼此促進的，在互動(相互關聯性)的強度與一般的一致性(連貫性)之間存在著積極的關系。在闡釋“社會認知形成”發展的過程中，特爾米爾區分了社會的方面(互動結構與互動規則)與認知的方面(現實的定義)，伴隨著經驗的分析，互動的結構一般來說已經在互動強度的意義上被操作化了；而對于互動規則來說，則在很大程度上是相互連貫性所體現的度的意義上來予以討論的*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學出版社2007年版，第88頁。。在此意義上，相互關聯性與連貫性兩者可以被看作政策行為網絡最主要的兩大特征。

當然，僅僅用相互關聯性與連貫性兩個變量來分析政策網絡可能導致解釋因素狹隘化。政策行為網絡的特征還可以細化為信息在網絡中的分配、網絡中行為者的權力分配等方面，但是，這些要素都可以被吸收到政策行為網絡中的相互關聯性與連貫性中去。當我們討論政策行為網絡中行為者之間的互動程度時，必然涉及到不同行為者之間的權力配置，而政策行為網絡的連貫性和一致性，則是以行為者之間的信息共享作為達成理解的基礎條件的。正如奧圖勒和漢夫所指出的，采用更大的變量來研究組織間的關系與政策過程之間的關系妨礙了理論的發展和知識的積累。盡管政策模型的解釋力會因為加入更多的變量而有所增強，但由于本章篇幅有限，我們仍然從最簡單的變量開始討論。通過對關聯性和連貫性的程度加以區分，可以形成四種類型的政策行為網絡。“當然，各種不同變數可以在實踐上導致許多中間情況的發生。我們仍然采用一種拓撲學的理由在于，在政策網絡特征與政策工具選擇之間的關系通常在部分意義上有賴于與其他網絡特征相關的地位”*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，p.470.。在這種背景下，政策工具的選擇如何能夠與政策網絡中的相互關聯性、連貫性保持一致成為最重要的考慮，以下我們將集中討論政策行為網絡的特征——相互關聯性以及連貫性與政策工具選擇之間的權變關系。

(一)強連貫性和強相互關聯性的政策行為網絡

這種情況具備了使用多元政策工具的基本條件。當政策影響某個群體或者組織的利益時，可以使用直接管制的政策工具，但需要指出的是，由于管制凸顯的是決策方對于目標群體的權威性，如果采用命令式的管制工具可能會破壞既有的連貫性。因此，如果政策行為網絡的連貫性很強，決策方更側重采取支持性政策工具推動目標群體自己去實現政策目標。政策實施盡量少受到其他權威部門的參與。一些更為復雜的要求在政府與目標群體個別成員之間進行廣泛信息交流的政策工具也可以被采納。在這樣的政策環境下，政策的工具化在很大程度上就是一個“按部就班”的過程。這里最重要的工具是補貼、研究和信息，不過也采用管制、征稅以及價格措施等*[美]B·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學出版社2007年版，第101頁。。

(二)強連貫性與弱相互關聯性的政策行為網絡

這類行為網絡中的政策工具庫所提供的政策工具往往是為目標群體提供激勵性資源并避免對目標群體進行規范性、管制性的訴求，從而創造更多的途徑加強與目標群體的互動。在這樣的情況下，可以使用投資補貼、研究補貼以及文獻和傳媒信息等政策工具，鼓勵一些中介組織參與該政策的實施*同上，第102頁。。需要指出的是，如果連貫性很強，說明權威部門與目標群體對于政策目標的認同性是較為一致的，在這種情況下，決策主體需要使用激勵性的而非懲罰性的政策工具以提升決策行動者之間的互動頻率。“總而言之，資源的抽取會阻礙目標群體實現其目標。提供而不是抽取資源方能保持高度的連貫性。”*同上，第96頁。

(三)弱連貫性和弱相互關聯性的政策行為網絡

這種網絡屬性指向的是管制和導向性的公共信息等一些政策工具，目的在于提倡一種規范性的訴求。增強連貫性和相互關聯性的最佳方式是考慮目標群體的政策環境，加強決策者與目標群體雙方互動的溝通與接觸，收集有關目標群體的詳細信息，了解目標群體的行為特征。總之，政府的合法性被用來引導和控制公共政策，通過權威機構實行管制、許可等制度*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對公共管理工具的評價》，顧建光譯，中國人民大學出版社2007年版，第102頁。。

(四)弱連貫性和強相互關聯性的政策行為網絡

在政策行為網絡具有弱連貫性和強相互關聯性的特征時，政策行為者盡管圍繞政策的互動性較強，彼此之間對于權力、資源乃至信息的相關聯程度也非常緊密，但存在價值的多元性以及文化認知上的抵牾，因此，政策工具的選擇應當基于多邊安排而對政策行動者進行規范性的價值整合，形成諸如合約這樣的協議強化雙邊或多邊之間的互動規范，限制目標群體在政策實施階段的隨意性。尤其是對于“風險厭惡型”的政策行動者，政策工具實施的重點在于通過政策規范或者說是合作契約形塑政策行為者的認知，使政策行為者逐漸形成路徑依賴，加強政策行為者的政策認知，提升政策行為者的責任感進而使其產生歸屬感，不斷加深其對于政策的認同與依賴*同上，第103頁。。綜上所述，在什么樣的情況下，政策行為網絡的特征會影響到政策過程中不同類型政策工具被選擇的概率？要回答這樣的問題，首先必須對政策行為網絡的特征加以區別。我們對其中的兩個主要特征進行了仔細分析：相互關聯性的程度(政策行為網絡內互動的強度)以及連貫性程度(政策行為網絡中一些行為者對其他行為者的目標的認同度)。鑒于這樣的分析，四種政策行為網絡是相互區別的。一般而言，政策工具越是有助于維系政策行為網絡內部行為者的社會關系，被選擇的概率也會大大增加。由此，我們得出以下結論：具有弱相互關聯性和弱連貫性的政策行為網絡往往應選擇管制形式的政策工具；對于具有弱相互關聯性和強連貫性的政策行為網絡來說，強調的重點是對投資和研究的補貼，以及對于信息的重視；對于具有弱連貫性和強相互關聯性的政策行為網絡而言，通常會選擇合同、協議等政策工具以規范并推進政策行為者彼此之間的相互合作，同時還會鼓勵個體對于有關政策領域的責任感；具有強相互關聯性和強連貫性特征的政策行為網絡將促進試驗性的政策工具選擇，這里的主要要素是提供補助與信息，同時也采納其他維持政策行為秩序必要的政策工具(見表1)。

表1

不同特性政策行為網絡中政策工具的權變選擇

二、基于農村社會養老保險政策的案例分析

中國公共政策的運行內含于條塊結合的行政結構之中，政策運行過程歷經多重行政級別的細化和過濾，具有“條”上的層級性與“塊”上的分割性特征，觸及到各種利益關系，涉及政治資源的重新配置；同時在行政體制外部，社會公眾是政策行為的對象，也是政策行為績效的檢驗主體。因此，政策過程必然充斥著相關政策行為者根據自身的利益得失而進行的利益博弈，政策行為的軌跡本質上受到行為主體利益的驅動，當利益受損或者彼此之間產生矛盾沖突時，政策行為必然會發生梗阻或者異化。因此，能否采取有效的政策工具實現政策主體之間的正和博弈、推動政策主體的有效合作，直接決定了政策過程的流暢程度。對農村社會養老保險政策的案例考察，不僅有助于系統分析政策工具權變主義研究的中國語境，而且在考察不同類型政策行為網絡基本特性的基礎上，可以發現政策工具的優化策略。

(一)案例選擇的合理性

農村社會養老保險政策具有“多中心”的特性。政府是農保政策的制定者和執行者，央地政府間的合作互動、財政資源的足額到位、輿論的正確引導等等因素都直接影響著農民的參保意愿與認同程度等；農村集體經濟組織是農民的自治組織，集體補助的按時給付對于調動農民的參保積極性具有重要的驅動力；農民作為最廣泛的政策對象，面臨轉型社會的養老風險，對于農保政策所帶來的養老保障具有強烈的需求，但同時農民又是典型的“風險厭惡型”群體，對于社會養老模式往往進行試探性的選擇，這種情況下，農民養老保險繳費水平的合理確定、預期的養老金所能保障的生活水平以及政策的穩定性與可持續性等等，都會影響農民對于政策實施的配合程度。這些行為主體根據不同類型的行為慣習與行為場域，動態地、靈活地選擇不同的政策工具來實現自身的政策訴求。因此，建國以來，我國農村社會養老保障政策在不同的發展階段使用了包括強制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具在內的不同類型的政策工具組合，而且某種政策工具的選擇不是固定不變的，而是隨時可能進行調整，當某種政策工具使用失效時，就會被其他政策工具加以替代。通過對農保政策行為網絡基本性質的評估考察，我們可以動態地把握政策過程中政策工具的權變性選擇特質。需要說明的是，我國農村社會養老保險政策變遷歷經了老農保、新農保、城鄉居民養老保險三個階段，由于城鄉居民養老保險尚在探索實踐中，理論體系尚不完備成熟，相關政策過程的考察并不明朗，因此，本文案例的研究對象僅包括老農保政策和新農保政策。

(二)農村社會養老保險政策行為網絡的類型

1、央地政府：強相互關聯性與弱連貫性

(1)強相互關聯性。地方政府是農保政策的主要執行者，作為最了解基層情況的政策行為主體，地方政府將政策執行的具體情況、政策對象的反映需求直接反饋給中央政府，以保證中央獲得第一手的真實資料，進而不斷進行政策調整，使政策的供需達到平衡。農保政策在中央指導、地方試點模式的驅動下，地方政府的政策自由裁量空間不斷增大，形成了各具特色的地方模式，這些試點模式對于中央政策的最終出臺產生了重要的借鑒作用。可以說，地方政府的政策執行過程實際上實現了中央政府的制度場域與政策對象生活場域的融合，地方政府作為政策共同體對于中央政策的制定與執行具有強烈的相互關聯性。

而在地方政府的政策自由裁量空間不斷擴大的同時，中央政府往往通過行政發包制、政績錦標賽以及資源吸引等方式來加強對于地方政府的控制，推動地方政府對中央頒布的政策產生強烈的互動性。由于中國政府各縱向層級之間具有職能同構的特征，因此，在政策執行過程中為了保證中央政策的有效落實，中國政府通過逐級發包的形式，分解政策目標、下移政策實施的職責與事權，中央以下每一級政府作為政策執行的承包方都要向上級發包方負責，而作為發包方的上級政府則承擔著監督承包方的責任，從而實現了集權與分權的有機統一。在農村社會養老保險政策執行過程中，提高參保率是主要的政策目標之一。上級政府將高參保率作為衡量農保政策有效實施的重要標準之一，通過任務分解、層層發包的形式將這一目標轉移給各級政府，基層政府成為實現這一目標的最終承包方。而基層政府通過不斷提高農保的參保率可以獲得中央的政策支持、財政支持，提升地方政績、穩定地方發展等各種資源與利益，例如，在新農保政策執行中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，這種補助資源成為吸引農民參保、提高參保率的重要因素；同時，參保率的提高也能不斷增加個人賬戶的總量從而體現出地方政府的政策執行業績，這反過來又會吸引更多的中央財政補助。因此，在這種邏輯關系中，中央的財政補助與個人賬戶的擴大是相輔相成的，換句話說，地方政府對于中央財政資源的汲取與政策執行的業績通過參保率實現了有機融合，最終體現為地方政府的政績水平。這里又涉及到中國政策行為的另一個重要特征，即晉升錦標賽。中央政策意圖的有效貫徹落實是地方官員能否得以晉升的重要評價標準之一。各級官員面臨著自上而下的剛性考核、同級官員之間激烈的競爭，在自身的崗位上能否做出卓越的政績直接決定了其能否獲得晉升這種稀缺資源。因此，晉升錦標賽已經成為官員提高政績的重要激勵機制。地方政府在農保政策行為中表現為積極主動的政策關聯性與互動性，出臺了包括“捆綁繳費”、“多繳多得”等一系列政策旨在提高參保率，通過目標考核、自我加壓等措施力求完成甚至超額完成中央農保政策的執行目標，進而凸顯自身的政績水平并吸引更多的中央資源供給。

(2)弱連貫性。在老農保制度頒布之前，地方政府對于農村老人養老權益的維護主要體現為針對鰥寡孤獨的“五保戶”等農村特殊身份老人的養老經濟支持。1992年實行農村社會養老保險制度(即老農保)之后，實施方案中明確提出國家應當對于農村社會養老保險予以政策扶持，但是扶持方式、扶持內容、扶持主體的權責劃分等等問題并沒有給予具體說明，因此，政府在老農保中的責任定位并不清晰。2009年開始實施的新農保中雖然明確了政府的財政補貼責任，但是對地方政府給予參保人的補貼標準和具體辦法并沒有明確統一的規定，而是由各地省級人民政府確定。新農保推進過程中，地方政府不僅要承擔基礎養老金的提高和加發部分的資金支出，也要對參保人的個人賬戶進行繳費補貼，此外還要承擔農村社會養老保險制度運行的管理服務費用以及做好新農保與新農合、農村五保供養、農村最低生活保障制度等相關制度的銜接工作，支付各種保障項目的相關補貼。顯然，新農保的推行加大了地方財政補貼的壓力，“中國自1994年實行分稅制改革后，更多稅收集中到中央，在地方財政收入渠道變窄的同時，隨著近年來中央出臺的惠民政策連續增多，對地方財政的要求也越來越多”*王婷：《我國城鄉社會保障一體化政策試析》，《學術界》2014年第4期。，由于缺乏相應的資源而產生較高的政策執行成本與執行難度，在面對上級政府多重目標、多重壓力的情況下，地方政府的工作重心由貫徹執行中央決策逐漸偏向應付上級領導檢查而采取變通的應對策略。例如，部分地方政府在農保政策執行時截留中央政府給予參保農民的優惠政策、將農保基金挪用到地方經濟建設中去，甚至虛報、瞞報相關指標以突顯政績、吸引中央對于基礎養老金的財政補貼。說明地方政府僅僅是在外部規則上加強了對于中央決策的相互關聯性與互動性，但是對于中央決策認同的連貫性效應仍然較為薄弱，并在一定程度上帶來了政策風險。此外，中國農村社會養老保險政策的制定采用的是“中央主導、地方試點”的模式，這一方面可以形成不同特色的地方模式，為中央決策提供眾多備選方案；另一方面，一旦中央決策出臺后，地方原先多元的試點可能與中央決策目標發生沖突，在這種情況下，如何實現兩者深層次的統一，推動地方政府在政策執行過程中保持對于中央決策的連貫性，仍然是目前亟需解決的問題。

2、農村集體經濟組織：弱相互關聯性與弱連貫性

農村社會養老保險制度變革不僅需要政府自上而下強大外力的拉動，而且也有賴于農民自發的互助合作養老組織的推動。這種互助合作的養老組織就是農村集體經濟組織，其對于農民養老保障功能的發揮具有悠久的歷史淵源。早在20世紀50年代，我國實行社會主義公有制改造，在農村推行了農業合作化運動，將土地等生產資料統一收歸集體所有，由集體統一進行農村經濟的經營管理，農民進行集體勞動，按勞分配。1958年隨著人民公社的建立，農村集體經濟組織進一步確立了“三級所有，隊為基礎”的組織架構，形成了集體互助的農村養老模式。1978年我國農村啟動了“包產到戶”的經濟體制改革，原有的集體分配模式被以家庭土地承包經營為主要形式的統分結合的雙層經營機制所取代，人民公社解體后，生產隊組織按照原有的規模保存下來。目前，大多數集體經濟組織由村委會代管，實行“一套班子、兩塊牌子”的管理機制，管理農村集體資產和農業經營等。

新老農村社會養老保險政策都明確提出有條件的村集體可以給予參保人一定的集體補助，但是這種集體補助在現實運行中卻存在諸多現實困境，具體表現為農村集體組織長期缺位或錯位。由于村委會是村民自治的社團組織，而農村集體經濟組織則是經濟性組織，兩者之間的職能實際上并不完全重合，但目前多數農村集體經濟組織的經濟基礎較為薄弱，而村委會并沒有互助合作的歷史文化傳統。在對待農保政策的連貫性方面表現較為薄弱。實踐中，個別村委會甚至為謀求自身直接或者間接的利益將集體補助資金投給村干部、私營企業主、高收入階層等農村強勢群體，損害了農民的合法權益，引起農民強烈的抵制。

在相互關聯性方面，盡管新老農保都強調集體補助是重要的籌資來源之一，但是并沒有提出關于集體補助的強制性的制度規定與實施細則。改革開放后，隨著農村生產經營的單位由集體轉為家庭，農村地區的集體經濟逐漸虛置、蕭條，附加在集體經濟基礎之上的各種保障功能，包括農村養老保障逐漸失去了集體的經濟基礎，集體經濟組織作為重要的籌資來源無法滿足政策需求，責任虛化模糊，在農保政策中扮演的角色日益邊緣化，與農保政策的相互關聯性被嚴重弱化。

3、農民：強相互關聯性與中等的連貫性

在建國后高度集權的政治格局中，中央政府通過對農村集體經濟體制的改革完成了行政系統對于農村社會的全面吸納，中央政權滲透到全國所有基層鄉村的各個角落中，再加上意識形態的整合，國家與農民之間存在一種單向度的自上而下的政治控制關系，兩者之間的利益被認為是高度一致的。改革開放后，隨著農村經濟體制改革的推進，農村政治生態發生了重大變化，農民對于自我利益的合法性訴求得到確認。作為中央決策的重要利益相關者和政策對象，農民不再是傳統意義上的被動接受者，而是根據自身的理性主張在政策過程中展開積極的互動行為，進而對政策的實施效果產生重大影響。總體來看，農民這一政策社群在農村社會養老保險政策行為網絡中表現為較強的相互關聯性和中等的連貫性特征。

(1)強相互關聯性。改革開放以來，隨著國民經濟的快速發展、支農惠農政策的不斷加強，農民的收入得到顯著提升、生活質量也有了較大的改善，為農保政策的實施推廣奠定了物質基礎。當然，與城市居民的人均可支配收入相比，農村居民的收入仍存在較大差距。據統計資料顯示，2015年中國城鎮居民人均可支配收入為31195元，中國農村居民人均可支配收入為11422元*國家統計局：《中國統計年鑒》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm，僅占城鎮居民可支配收入的三分之一左右。而農民增收則面臨著更多的風險，尤其是在經濟下行的背景下，農產品價格持續降低，市場風險、政策風險加劇，直接沖擊了農民的收入。此外，中國的區域經濟發展具有較大的差距，不同地區農民的繳費能力也存在較大差異。農保政策在制定過程中充分考慮了上述具體情況，通過相應的激勵機制使農民在參保中獲利，調動了農民的積極性，從而推動農民能夠積極配合政策的執行，形成較強的相互關聯性。例如，老農保和新農保都設立了不同檔次的繳費標準供不同地區投保人選擇，按照農民的收入水平能夠靈活選擇不同的繳費檔次，充分承擔起投保費用；又如，新農保將養老金待遇結構分為基礎養老金和個人賬戶兩部分，基礎養老金部分主要由國家財政承擔，對于農民而言，基礎養老金的給予具有巨大的參保吸引力，在中央政府財政補貼的同時，地方政府也可以適當提升財政補貼水平，使農民獲得實實在在的利益。同時新農保規定“已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”，這意味著在參保獲得“入口補”的前提下，60歲以上老人還可以獲得免費的“出口補”。上述規則為農民參保提供了重要的動力，農民抱著“不參保就吃虧”的心態積極參與到農村社會養老保險中來，參保率有了顯著提高，中央的政策行為與農民的利益訴求在互動中形成了較強的相互關聯性。

(2)中等連貫性。農民作為農村社會養老保險政策的實施對象，其對于農保政策的認同程度直接決定了農保政策的行為效果。從現實考察來看，農民對于農保政策保持著中等的連貫性。

一方面，在傳統養老模式日益衰落的同時，農民面對少子老齡化與高齡老齡化所帶來的各種風險，迫切需要國家出臺相關的社會養老保險制度來保障自己的老年生活。就家庭養老模式而言，據統計，農村家庭平均規模由2000年的4.2人下降到2015年的3.5人，流動家庭成為我國農村家庭中的重要形態，盡管外出打工的子女會寄回家里部分收入，但很難滿足基本養老需求，大約40%的留守老人生活相當貧困。而與此同時，農村地區的居民消費價格指數自2001年開始，連續十多年高于城市，而且還在不斷增長過程中。由此可見，農村老年人仍處于較低的生活水平。就土地養老模式而言，對于農村老年人來說，由于沒有足夠的能力、時間和機會投入到非農產業中，農作物收獲就是其主要的生活資料，土地收入成為農村老年人的主要生活依靠之一。但近年來隨著工業化、城鎮化的不斷推進，土地的面積在不斷縮小，再加上種地成本遞增、農產品價格下降等等因素，土地的經濟效益在持續下降，其對于老年人的經濟保障功能也相應弱化了。面對日益復雜的農村養老情境，農民對于農村社會養老政策的頒布實施具有較為強烈的訴求和價值上的連貫性。

但是，另一方面，農民的參保意愿又受到自身的教育程度、對于參保收益的主觀衡量、對于政策及其業務執行部門的信任程度等不同因素的影響。由于“風險厭惡型”的特質，農民這個政策群體往往對于新頒布的政策的有效性、可持續性持懷疑態度，尤其是政策行為效果沒有達到預期收益的情況下，容易對政策產生疑慮、排斥，從而削弱了文化上的連貫性。

首先，農民對于政策的穩定性存在質疑。從橫向上來看，由于我國農保政策采取“中央主導、地方試驗”的決策方式，各地根據地方實際情況形成了不同模式的暫行政策，當中央決策出臺后，原有地方試點政策的連貫性勢必受到影響；從縱向上來看，老農保時期，由于缺乏國家財政的支持以及集體補助的明確規范，老農保變成了農民的變相儲蓄，農保資金運營的收益率低于銀行儲蓄利率，農民每年還要繳納3%的管理費用，政策結果背離了最初的政策預期。老農保政策的失敗遺留了沉重的政策代價與制度成本，對新農保政策的實施造成了一定的陰影，新老農保的銜接仍處于調整過程中。因此，與新農保高參保率同時發生的事實是參保農民往往選擇最低檔次繳費，社會養老保險作為一項長期的投資，由于缺乏穩定的政策預期，農民非常擔心投入較多的資金難以保證實現預期收益。與之相對，商業保險在農村中的發展勢頭良好，業務規模不斷擴大，商業保險的投保額度較大，并且需要連續多年繳費。這說明，農民是有參加社會養老保險的經濟實力的，那么，選擇最低檔次繳費也從側面反映了農民對于農保政策缺乏充分的信心。

其次，較低的養老金替代率影響了農民的政策認同。農村社會養老保險政策的基本目的是在物質上保障農民的老年生活，使農民老有所養、老有所依。從老農保政策的執行效果來看，顯然難以達到這一政策目標。按照老農保規定，月繳費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，多數農民選擇了最低檔次繳費，這一繳費檔次的參保者繳費10年，每月領取4.7元養老金，繳費15年，每月領取9.9元養老金，再加上通貨膨脹因素的影響，農民預期領取的養老金很難滿足老年生活的基本需求。新農保雖然規定了中央政府、地方政府的財政補貼責任，實行了農保繳費和養老金發放的“兩頭補”政策，但是，據統計資料顯示，新農保的養老金替代率仍然偏低。假設基礎養老金與農民人均純收入同步增長時，基礎養老金的替代率僅為11.15%，個人賬戶按照最高檔次、最長年限繳費，其替代率也僅為10.87%，綜合起來新農保的養老金替代率為22.02%，這一數據與國際勞工組織標準以及城鎮居民養老金替代率相比具有較大差距*張華初、吳鐘健：《新型農村社會養老保障財政投入分析》，《經濟評論》2013年第2期。。在支出收益相比較的情況下，農民對農村社會養老保險政策的預期收益存在較強的風險感知，從而影響了農民對于農保政策的心理認同。

此外，對農村社會養老保險政策信息缺乏全面深入的把握也影響了農民對于農保政策進行有效的價值判斷。農民在數千年的小農經濟發展中形成傳統、封閉、自足的特性，對于新政策的接受程度比較慢，再加上自身資源有限，獲取農保信息的成本相對較高。而農民了解政策的主要渠道是基層政府、村集體的政策宣傳與政策解釋，由于農保基層執行機構設置不健全，大多數執行機構缺乏專業業務人員，且工作繁瑣、待遇低下、缺乏優質的軟硬件配套設施，在農保政策執行中往往缺乏專業化溝通。在這種背景下，許多農民對于農保政策缺乏全面的認識與長遠意義上的把握，往往跟風行動，一旦遇到利益矛盾就會對政策產生誤解、質疑乃至抵觸，進而否定政策的可信度。

(三)農村社會養老保險政策工具的權變性選擇

政策工具設計代表了一種漸進和歷史的發展，在這個過程中，政策工具反映了政策行為網絡的特征。在一個政策網絡中，“目標”是政策主體的價值觀念和意愿導向，政策行為網絡中不同行為主體的目標價值能否相互契合、方向能否彼此一致、供求能否實現平衡，直接決定了作為公共產品的公共政策其配置效率與執行效率的優化狀態，而政策行為網絡中不同行為主體的目標實現取決于符合這一網絡屬性的政策工具的合理選擇與運用。前文中我們已經詳細分析了農村社會養老保險政策過程中政策行為網絡的屬性，這種屬性既表現了不同政策行為網絡的利益追求，也反映了其所內涵的價值主張。農村社會養老保險政策工具的優化選擇是與對應政策網絡的屬性匹配一致的(見表2)。

1、央地政府：優化合作協議性政策工具

圍繞央地政府政策行為網絡的強相互關聯性與弱連貫性這一特征，政策工具的選擇應當基于多邊安排而對央地政府進行規范性的制度調整或者說建構合作契約、官方協議等以明確央地政府的責任劃分與合作治理機制，加強中央職能部委對于合作治理實施的積極監管，提升地方政府的責任感進而產生歸屬感，不斷加深其對于政策的認同與依賴。對于農村社會養老保險而言，堅持財權與事權相統一的原則，合理劃分各級政府的財政支出責任與公共服務職責，建立健全財政資金的多元投入機制，是提升地方政府的政策連貫性、增強其政策認同的重要政策工具。從農保政策運行的實際情況來看，與中央政府獲得的全國近一半的財政預算內收入相比，其承擔的財政支出責任相對較少，有學者指出“中國是中央政府承擔支出責任最少的國家”*張光：《中國社保：中央責任還是地方責任?》http://www.ftchinese.com/story/001060764，地方政府作為政策執行方承擔的責任較重，尤其是基層政府的財政支出壓力相當大，據統計，自1998年以來，地方財政支出占社會保障總支出的90%，而隨著事權下沉于地方的同時，財權則逐漸上升到中央，出現財權與事權的倒掛現象，以至于地方的社會保障支出中40%依靠于中央政府的轉移支付*林治芬、魏雨晨：《中央和地方社會保障支出責任劃分中外比較》，《中國行政管理》2015年第1期。。建立健全農村社會養老保險制度是中央政府責無旁貸的公共服務職能之一，在農保政策運行過程中，應進一步加強中央財政的補貼力度，適當減輕地方政府的財政支出負擔，中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間，都應該根據相應的財政收入狀況合理劃分農保的財政補助比例，堅決維護財權與事權相統一的原則。在此基礎上，建立明確的制度規范保障各級財政的資金補助落實到位，國家財政部和各級財政部門都應當盡快制定出臺農保財政補貼實施細則，按照精細化管理的原則，明確補貼標準與程序、補貼資金的申報、使用、結算、監督等內容。

從根本意義上講，建立健全包括農保政策在內的公共服務財政資金的多元投入機制，需要進一步深化中國特色社會主義行政體制改革。因為“職責同構的政府管理體制導致中央與地方政府間權限劃分缺乏科學的界定、政府職能錯位或缺位，進而造成中央權力收放的不穩定性，這在客觀上助長了地方政府的短期行為，反過來又導致中央宏觀調控和監督能力的低效”*王婷：《合作治理：中國特色社會主義行政體制改革的目標導向與治理邏輯》，《行政論壇》2016年第6期。。只有通過法治原則才能規范地界定行政權力界限、明確權力運行程序、維護政策主體的權利與自由，保障各種利益關系之間實現必要的張力與平衡。總而言之，我們認為，行政權力界定規則的法治性變革，不僅僅是“政府權力重新分配的問題，實際上是對政府權力關系的現代性變革，推動權力關系由政治關系向法律關系的轉向——將傳統的金字塔式行政權力結構改造為現代的以法律為連接紐帶的平面式行政權力結構”*王婷：《行政體制改革的中國語境與中國命題》，《江海學刊》2015年第2期。。

2、農村集體經濟組織：優化管制性政策工具

農民是農村集體經濟組織的天然成員，既不需要進入條件，也沒有退出的自由，彼此通過生產資源的聯合形成了合作互助組織，可以說，農村集體經濟組織是農村家庭、習俗、治理等多種因素的交匯點，在農保政策執行中具有特殊的優勢。目前農村集體經濟組織在農保政策行為網絡中的相互關聯性與連貫性都比較薄弱，這種網絡屬性指向的是強制性政策工具，即在使用原有稅收減免等混合性政策工具的同時，加強管制等強制性政策工具的使用。

首先，大力發展農村集體經濟，提高農村集體經濟組織的公共服務能力。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出集體經營要與家庭經營、合作經營、企業經營等共同發展創新，2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》強調要發展壯大農村集體經濟。農村集體經濟的發展是提高其農保服務能力的前提條件。為此，對外要優化農村集體經濟組織的發展環境，在制度上、法律上確立農村集體經濟組織的獨立法人地位，保障其能夠具有參與市場競爭的公平機會；對內要加強對于農村集體經濟的激勵機制建設，推進股份制改革，完善現代企業制度建設，保障農民在集體經濟發展中的合法權益，培育農村集體經濟新的增長點。而要實現這些目標，在既有的體制環境下，必然需要政府充分使用強制性的制度工具，營造良好的政策環境，引導農村集體經濟組織的改革轉型，進而為農村社會養老保險的集體補助奠定堅實的物質基礎。

其次，明確集體補助的實施細則與具體規范。《中華人民共和國社會保險法》以及國家相關政策文本中對于農保集體補助的資金來源、補助標準、補助對象、補助方式、補助程序等內容都沒有做出精細化的規定。隨著改革開放的深入、城鎮化的推進，長三角、珠三角地區農村集體經濟發展得比較快，集體積累得到了顯著提高，但是由于沒有明確的規定，對于如何開展集體補助問題，在農民和村干部之間產生了尖銳的矛盾。例如，對于征地補償款的使用，村干部傾向于投入到集體企業或者其他投資途徑中以求保值增值，而農民則更傾向將這部分資金用于提高農保的集體補助。因此，迫切需要國家進行制度建設的頂層設計，將傳統的民情資源與現代的集體治理體制融合起來，明確集體補助的實施細則，保證集體補助的規范化與法制化相統一、整體性與靈活性相統一，進而更好地激發集體補助的政策效應。

再次，建立完善農村集體資產管理體制。《中華人民共和國村民委員會組織法》及相關法律法規雖然對農村集體資產的管理監督與審計做了規定，但是這些規定大多過于原則性，在實際操作中具有較大的自由裁量空間，容易產生一定的糾紛。對于農村集體經濟組織而言，其為集體成員的養老提供補助具有責無旁貸的天然義務。集體經濟組織的生產資料源自于集體成員的共有，其所持有的資源也來自于集體成員的資本聯合，《土地管理法》規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，集體收益也屬于集體成員共有，集體成員有權利獲得集體提供的養老保險補助。而合理獲得集體收益的前提是建立完善農村集體資產管理體制，這需要加強以股份合作制改革為核心的制度體系建設。清晰界定集體用地的產權，以產權聯結為紐帶、以股份合作為機制，建立合作互助、共享發展的農村集體資產管理體制。

3、農民：優化支持性政策工具

從總體上看，農民這一政策群體在農村社會養老保險政策行為網絡中表現出較強的相互關聯性和中等的連貫性特征。在這種情況下，強調的是支持性的政策工具，包括溝通性的信息工具如信息與勸誡以及激勵性政策工具如財政補貼等，從而不斷提高農民的政策認同度。

一方面，加強溝通性政策工具的協調性。提高政策連貫性的前提是考慮到目標群體所處的政策情境，因為目標群體的價值觀形成于宏觀的政策情境之中。溝通性政策工具的使用，目的不在于改變目標群體的行為，而是改變其對于整個政策情境的理解，進而改變政策認知，通過價值內化形成對于政策的信任機制。在這樣的情況下，人們的行為將會變得與政策情境更加友好。溝通性政策工具的重要表現形式就是信息與知識的共享。信息不僅是通過文獻和大規模的媒體溝通提供的，而且主要是通過有目標的建議和教育的形式獲得，當然，由于不同政策主體掌握的信息資源不平衡，往往出現信息壁壘現象，所以需要政府能夠打破信息壁壘，實現數據共享；充分的知識交換則是為了擴展目標群體的知識，使目標群體對于政策的把握更為科學、全面、高效。在農村社會養老保險政策中，由于農民自身的文化水平、組織化水平相對較低，獲取信息的成本較高，因此，政府對于農保政策進行的宣傳力度、營造的宣傳氛圍、使用的宣傳方式，業務工作人員對于農保政策理解的深度與詮釋的藝術，都直接影響著農民的政策認同。當前，提高農民的政策連貫性，需要進一步加強溝通性政策工具的使用，擴大政策動員的力度，向農民全方位地提供農保政策相關的信息與知識，促進農民做出理性選擇。一是健全完善政府信息公開制度，形成制度化、程序化的農民利益訴求表達機制，同時提升農村人力資源素質，提高農民組織化、參與化的能力與水平。二是合理引導農民的參保期望。政府與業務經辦機構在宣傳和解釋政策時，必須使農民正確理解農保政策的根本目標，即保障農民基本的養老生活需要，將農保待遇水平與當地經濟發展、農民繳費檔次、繳費時間、自身經濟收入有效結合起來，從而形成合理的參保期望。當然，溝通性政策工具在政策行為的實施中多起到輔助功能，需要結合其他政策工具共同發揮綜合作用。

另一方面，強化激勵性政策工具的使用。激勵性政策工具可以將指導性的信號加以塑造，使政策目標群體正確理解這種信號并按照其導向行動。換句話說，在激勵性政策工具的使用中，政策主體需要使用恰當的資源引導、動員目標群體投入到政策過程中來。在農保政策中，國家已經使用了財政補貼的政策工具，以吸引農民積極參保。但是，通過測算可以發現，即使按照當前新農保設計的繳費標準連續繳費15年，農村參保者年滿60歲后可以領取的養老金依然較少，保障水平比較低。因此，各地在農保政策執行過程中，可以探索建立動態補貼模式，根據參保者的繳費年限與繳費檔次動態調整政府補貼水平，當補貼系數達到一定值后逐漸降低，這樣在鼓勵參保者“早繳費、多繳費”的同時也可以防止對富裕農民過度補貼現象的產生。同時，對連續繳費的參保者可以進行一定的保費返回，使“死錢”變成“活錢”，靈活調整農民獲取養老金的年齡，大力宣傳個人賬戶的繼承性，這對于幫助農民應對風險、激勵農民的參保積極性具有重要推動作用。此外，各級政府的補貼水平還可以根據經濟社會發展的實際情況、農民的收入水平、物價指數、通貨膨脹情況等因素進行動態調整，以保障農民老年的生活質量與經濟社會發展得到同步提升。

表2 農村社會養老保險政策工具的權變選擇

三、結 語

“在現代化從‘器物’到‘政制’直至社會精神文化和倫理價值觀念這一結構性的深化歷程中，公共精神成為公共行政現代化須臾不可‘缺場’的價值向度”*王婷：《合作治理：中國特色社會主義行政體制改革的目標導向與治理邏輯》，《行政論壇》2016年第6期。。同樣，政策工具不僅僅是器物、政制意義上的選擇，不僅僅是利益權衡彼此推拉的過程，同時也是精神層面內化交織的產物。從這點出發，優化政策工具的選擇，不僅涉及擴充政策工具箱、調整政策工具的組合結構，更關系到政策共同體的文化變遷。農村社會養老保險政策行為具有“多中心”的特性，各個政策行為者都會根據自身的主觀認知和利益權衡逐漸形成政策共同體，不同的政策共同體在文化認知與政策訴求的驅使下行為交織，構成相應的政策行為網絡，進而在政策行為工具的光譜上選擇介入的層次和方式。央地政府的強相互關聯性與弱連貫性這一特征，要求優化合作協議型政策工具；農村集體經濟組織的相互關聯性與連貫性都比較薄弱，則需要在使用原有減免稅收等混合性政策工具的同時，加強管制等強制性政策工具的使用；農民這一政策行為網絡表現出較強的相互關聯性和中等的連貫性特征，強調的是支持性的政策工具。因此，政策工具的選擇反映了政策行為網絡的價值文化與利益資源的配置關系，不同的政策工具會對政策行為網絡的屬性產生不同的影響，而不同的政策行為網絡特性也要求選擇不同類型的政策工具。總之，政策行為網絡的不同性質為政策工具的選擇、組合與優化提供了現實前提與依據。隨著政策行為網絡研究的不斷完善，政策工具將日益表現出豐富性、精密性、多層次性等發展趨勢。